從我國的預算體系建設看全口徑預算監督

●徐曙娜

我國《預算法》第二十六條規定“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院規定”；《預算法實施條例》第二十條進一步規定“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規定?！?007年政府收支分類改革以前，我國財政部門是按照一般預算、基金預算和債務預算劃分收支科目。雖然2007年政府收支分類改革以后，政府的收支分類發生了根本的變化，但政府預算的編制實質上還是分為一般預算、基金預算和債務預算，為此2007年的收支分類改革還特別提供了三類預算的收支科目。2009年和2010年的政府收支科目中增加了國有資本經營預算的收支科目，這為國有資本經營預算的編制提供了規范的會計科目。從2013年起中央開始公布社會保險預算。至此，公共財政預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社會保險預算構成了我國中央政府的四大預算。但實際工作中很多地方并沒有編制國有資本經營預算、社會保障預算。即便編制了四大預算，是否涵蓋了全部的財政資金？要實行全口徑預算，四大預算體系是否足夠；以及如何通過預算體系的完善促進全口徑預算監督就是本文討論的主題。

一、我國現行預算體系存在的問題

（一）四大預算的內容還是沒能達到全口徑預算的目標

2007年政府收支分類改革把預算外資金也納入了政府收支科目中，但各級政府（除中央政府）都是按照一般預算和基金預算編制預算，預算外資金并沒有納入到一般預算或者基金預算內。雖然近幾年財政部要求將預算外資金逐步納入一般預算和基金預算，但還是存在一些沒有納入四大預算，放在財政專戶的資金。這些資金現在不被稱為預算外資金而稱為“財政專戶資金”，但畢竟沒有納入四大預算，上繳人大審批，所以還是沒能納入全口徑預算監督的范圍。

另外除了財政專戶資金未能進入四大預算外，財政投融資平臺籌集的資金也具有財政資金的性質，因為部分通過政府投融資平臺籌集的資金都被用于政府的經濟建設，同時也需要政府籌資來歸還。所以這些資金也應該納入全口徑預算中。

最后，事業單位的部分事業收入和其他收入也未能納入四大預算。這些收入雖然都進入了部門預算，但未能進入政府預算，使得政府的總預算未能體現全部的財政性資金。

（二）現行的《預算法實施條例》規定的預算體系與實際執行的預算體系名稱不統一

現行的《預算法實施條例》規定的預算體系是：政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。而現在財政部實際建設的四大預算是公共財政預算、政府基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。所以《預算法》必須進行修訂，否則影響了法律的嚴肅性。

（三）國有資本經營預算和社會保障預算并沒有全面編制

雖然1995年的《預算法實施條例》規定我國應該編制政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。除了部分地方編制國有資本經營預算外，有些地方并沒有真正編制國有資本經營預算。社會保障預算也沒有真正獨立編制過（中央政府提交人大的也只是社會保險預算），目前我國對全部社會保障資金的預算管理，分為兩種形式：社會保險基金與政府一般預算分開，以財政專戶的形式實行收支兩條線管理；而社會福利、社會救濟和社會優撫方面的資金在政府一般預算內管理。

另外我國現行的《預算法》并沒有具體規定政府公共預算、國有資產經營預算和社保預算的收支范疇，更沒有具體規范國有資產經營預算和社保預算的預算管理和預算監督。

（四）國有資本經營預算的范圍有待擴大

雖然我國有些地方現在已經編制國有資本經營預算，但只將國資委管理的國有企業產生國有資本經營收益納入國有資本經營預算中，而其他部門管理的國有企業產生的國有資本經營收益未能納入國有資本經營預算中，使得國有資本經營預算反映的國有資本經營收入和支出大大小于實際情況。

（五）社會保障預算本身的問題

2006年3月，我國政府公布的2007年政府預算收支科目中，將社會保險基金和預算外收入納入政府收入分類范圍，使一部分社會保障資金項目逐步在政府預算中歸類反映，2007年政府預算支出科目中就列有【208類】“社會保障與就業”和【209 類】“社會保險基金”。其中【208類】“社會保障與就業支出”反映政府在社會保障和就業管理事務、財政對社會保險基金的補助、補充全國社會保障基金、行政事業單位離退休、就業補助、撫恤、退役安置、社會福利、城鎮社會救濟、農村社會救濟、自然災害生活救助等方面的支出。【209類】“社會保險基金支出”反映社會保險中基本養老保險基金支出、基本醫療保險基金支出、事業保險基金支出、工傷保險基金支出等。這一變動為社會保障預算的完善奠定了基礎。

雖然我國2007年的政府預算已經對傳統的預算科目進行了必要的改革，并且預算科目按照 “功能”進行分類，將社會保險基金的收支科目納入預算內，使得新的預算科目更加地全面、準確，更好地體現了預算的科學性。但是就社會保障這一塊而言，第一，新的政府預算科目仍沒有完整反映社會保障的各項收支情況，尚有不夠清晰和明確之處，同樣會影響全口徑預算監督，需要進一步發展和完善。第二，社會保障預算的列示還需要逐步地規范，有些科目雖然已經進行了反映，但在編制和執行中由于處在初步階段，還沒有嚴格和明確的規定，給社會保障預算的規范性帶來了困難。第三，隨著我國預算管理體制改革的不斷深入，特別是新的企業會計準則的實施和電算化程度的提高，社會保障資金的核算更加快捷方便，這也要求我們將社會保障預算往更加規范科學的層次推進，技術的進步和提高為社會保障預算的編制提供了客觀的技術條件和可行性。

（六）各預算之間的關系界定不清

現行的《預算法》、《企業國有資產法》都沒有明確規定公共財政預算、國有資本經營預算和社會保障預算之間的關系。社會保障資金一般很難自求平衡，需要公共財政預算和國有資本經營預算資助，必須有法律規定補助制度，才能保障社會保障的正常進行。國有資本是全民共有的投資金，應該將投資回報用于公共服務，而不應該只顧國資自身的發展，現行的《企業國有資產法》沒有規定國有資本經營預算的支出，2007年的《關于試行國有資本經營預算的意見》規定國有資本經營預算的支出用于資本支出、費用支出和其他支出，沒有明確國有資本經營收入對社會保障和政府公共預算支持的制度規定。除社會保險與公共預算之間資金轉移外，各法律沒有規定其他特定的科目使得各預算之間進行銜接。

（七）人大審議內容不明確

2007年的 《關于試行國有資本經營預算的意見》規定，試行期間國有資本經營預算由政府審批。但沒有規定試行后怎樣。2008年的《企業國有資產法》規定國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級人民政府預算，報本級人民代表大會批準。我國現行的《預算法》對國有資產經營預算、社會保障預算是否要人大審批沒有明確的規定，政府公共預算審批的范圍和詳略也沒有明確的規定。

二、為實現全口徑預算監督建設全口徑預算體系

筆者認為我國全口徑預算體系改革可能無法一步到位，所以在論述我國預算體系的建設時采用了分步的方式。

（一）理想的預算體系

借鑒西方國家的做法，我國理想的預算體系應該分為政府公共預算、社會保障基金預算和政府投融資預算，政府公共預算再區分一般政府預算和特種政府基金預算。

筆者這里主張將社會保障預算改為社會保障基金預算，主要是基于社會保障基金都有自己的收入來源，有較強的收支對應性，具有信托基金的性質。把社會保障基金單列，便于對這些基金的管理，如果將這些基金列入公共預算有可能會被挪用。而我們沒有采用社會保險基金預算，是由于在我國社會保險基金范圍較狹窄，特指養老、醫療、失業、工傷和生育。社會保障基金可以將所有與社會保障相關的具有信托基金性質的資金包括在內，如住房公積金等。

為了區分政府市場性質支出與非市場性質的支出，政府有必要單列政府投融資預算，可以將對國有企業的貸款和投資全部涵蓋在里面。

圖1 理想的預算體系

（二）我國現行可采用的預算體系

由于我國現在很多地方已經編制國有資本經營預算，而且國務院在2007年發布了《關于試行國有資本經營預算的意見 》，人大頒發了《企業國有資產法》都規定財政部門單獨編制國有資本經營預算。所以按照理想的預算體系將國有資本經營預算列入政府公共預算的一般預算中，會破壞政府預算管理的延續性，而且我國這次的《預算法》不是重新制訂，而是修訂，不宜大規模和大幅度地改變原預算體系。所以在這次的《預算法》修訂中，筆者建議還是保留國有資本經營預算，但可以把國有資本經營預算作為政府公共預算中特種基金預算編制，為以后納入到一般預算奠定基礎。

另外，雖然我國的地方政府隱形債務很多，地方國債也開始發行。但地方隱形債務需要一段時間的梳理，等地方隱形債務梳理完整，可以再單獨設立政府投融資預算。

我國的社會保障預算并沒有真正意義的編制，而且原《預算法》沒有對社會保障預算做過更多的規定，所以認為社會保障預算可以改為社會保障基金預算。

圖2 現行可采用的預算體系

在近階段除理順預算體系外，還應該擴大預算范圍，把事業單位的事業收入和其他收入、政府的財政專戶資金全部納入政府預算體系。將所有國有資本經營收益納入國有資本經營預算的范圍，而不僅僅是來自幾家國企的國有資本經營收益。加快修訂《預算法》，明確各預算的收支范圍和審批程序。只有這樣才能真正實行全口徑預算，從而實現全口徑預算監督，提高財政資金的使用效率和監督效果。