我國財政支出結構的實證分析

邱國慶，王 丹，郭允炯

(遼寧工程技術大學 公共管理與法學院，遼寧 阜新 123000)

一、引言

隨著我國地方經濟社會的高速發展，地方政府財政支出的作用尤為突出，而且地方政府實現其政府職能要依托于財政支出。從財政支出結構與政府職能轉變關系來看，新時期政府職能由經濟管理職能逐漸轉向公共服務，政府需要承擔提供公共產品和公共服務的職能，這可能導致財政支出結構偏向公共服務。而傳統財政支出結構以經濟建設支出為主，要想向公共服務支出轉換，必須使政府職能從經濟管理向公共服務轉變。因此，政府職能的轉變與財政支出結構相互影響，相互作用。財政支出的不斷增加影響著一個國家社會經濟的各個方面，如教育、科學技術、社會保障、國防安全、公共服務等，因此，財政支出規模和結構是否合理直接對優化資源的配置及促進經濟穩定增長產生重要影響。在社會主義市場經濟條件下，我國財政職能應該具有馬斯格雷夫所提出的資源配置職能、收入分配和經濟穩定這三項職能[1]。可以看出財政支出對我國地方資源配置合理，收入分配公平和經濟穩定產生重要影響，同時地方資源配置的合理性，收入分配的公平性和經濟的穩定性也會影響財政支出橫向結構的變化。

二、文獻綜述

財政支出作為政府承擔其社會責任的一個重要部分，是其進行社會資源再分配和進行經濟宏觀調控的一個重要手段，對社會經濟發展以及社會公平、穩定有著重大的作用。因而，財政支出結構向來就被國內外各方學者重視和研究。

國外最早對財政支出的研究可以定位到17世紀60年代，當時的資本主義尚處在初級階段，對資本、市場的自由呼喚是當時的社會主流價值觀和價值需求，因而催生了當時諸如Wiiliam Petty的學者開始研究財政支出的項目支配比例，在《賦稅論》中他號召政府增加對公共市場的支出量，最大程度的為自由的資本市場服務。其后，意大利學者Panteleoni(1882)更進一步地分析財政支出結構的標準及其界定問題，他更創新性地試圖將邊際效用價值論交叉到政府財政支出標準的界定中。總體上說，這時對財政支出的研究仍然停留在理論上的研究，直到20世紀，隨著經濟學的發展，學者們才更注重財政支出的量化研究和分析，如 Nelson和 Singh(1994)采取數據的回歸量化分析，進而試圖構建政府財政支出的數學模型，從而也將研究的重點轉向了支出結構上面的量化分析，對財政支出的研究領域做出了重大貢獻。而國外學者對財政支出的一個最重要的突破莫過于美國財政學家馬斯格雷夫對財政支出結構的研究了。他首次提出了財政支出的經濟發展決定論，并將一國的經濟發展分為初級、中級、高級階段，而每一階段財政支出的結構會根據每一階段的經濟發展特性和需求進行不同的調整，如早期側重于公共投資支出，到中期又會偏向于轉移性支出，到后期則完全轉向轉移性支出[2]。

國內對政府財政支出的研究雖然起步較晚，但發展迅速，大體上可概括為“一量三質，程序演進”。

“一量三質”中的量即指量化研究，通過政府財政支出數據的量化分析進而研究政府財政支出的效率及邊際效用。如匡小平(2013)采用因子分析與聚類分析法對我國各地的財政支出結構進行比較研究。李永樂(2009)利用DEA方法對財政支出結構配置效率及其時空特征進行了研究。馬永偉(2011)運用協整檢驗方法，通過建立誤差修正模型和向量自回歸模型對浙江省財政支出與經濟增長之間的關系進行分析。

“一量三質”第一質——結構性分析，即以研究政府的教育、醫療、基礎設施等不同的支出比例結構為主，進而探討如何權衡各種支出的比例，達到支出的最優化效果。如申寸娜(2013)提出社會資源的配置機制與分配關系引起財政職能、財政支出范圍和財政支出的結構變化。傅勇和張晏(2007)通過對地方財政支出結構配置偏向的實證描述和分析揭示了地方財政支出結構配置的內在邏輯[3]。

“一量三質”第二質——效益性分析，即指以效益定型為切入點，通過比較分析影響政府財政支出效益的各種因素，如地區差異、結構差異，進而把各種不同的財政支出形式劃分為“增量型財政支出”、“減量型財政支出”。如王海軍(2011)指出遼寧省各城市財政支出和經濟增長在地理空間分布上存在著依賴性和異質性，不同財政支出項目對經濟增長產生不同效應[4]。陳四輝(2007)以廣西為例區域財政支出對經濟增長的效應[5]。進而得出一個結論:不同的財政支出形式的效益會不同，有的會起積極的促進經濟效益，也即增量型財政支出;有的則會起相反的效果，反而會危害社會的資源經濟貢獻效益，也即減量型財政支出。

“一量三質”第三質——優化分析，也即注重于財政支出的優化手段的分析。在內生經濟增長理論中，財政政策不只是作為外生變量，而是通過作用于教育、人力資本的形成、研究與開發、技術進步等決定經濟增長的內生變量，直接或間接地影響經濟增長[6]。因而，他們注重探討對財政支出問題的反饋與優化，探討如何通過財政支出結構的優化來為和諧社會的構建服務。如郭慶旺(2003)就通過對財政支出的結構性優化分析進而得到一個結論:財政總支出與經濟增長負相關，生產性財政支出與經濟增長正相關;財政人力資本投資比物質資本投資的經濟增長效應更大，用于科學研究的支出所帶來的經濟增長遠遠高于物質資本投資和人力資本投資所帶來的經濟增長[7]。

通過對我國財政支出文獻的研究，可以發現，從量的分析到結構、效益再到優化三個質的分析，可見，他們大體呈現從量到質、從淺入深、從發現問題到解決再到反饋優化等一整套的程序演進式研究，因此筆者稱其為“一量三質，程序演進”。

總體上說，當前我國對政府財政支出的研究有很多先進的部分，然而也存在一些瑕疵，第一，大多數學者主要研究以某一省為例或者以某一年份為例的財政支出結構對經濟發展的影響，沒有從縱向考慮政府財政支出結構的變化和深入分析變化后的政策原因。第二，少數學者研究財政支出與政府職能的關系。與以上學者相比，文章具有以下幾點特色:首先，采用統計量離差系數描述財政支出項目之間橫向差異。其次，運用因子分析提煉公共因子，將財政支出項目劃分為三個領域:“偏高級經濟技術”、“偏社會保障服務”、“偏基本設施建設”，同時從縱向研究了不同時期財政支出領域差異和政府職能演進的脈絡。最后，從財政政策、政府管理模式、財政赤字、稅收政策四個角度分析了財政支出結構變化的政策性原因。

三、數據來源與研究方法

(一)數據來源

研究對象為2006年至2011年全國各省(自治區、直轄市)不同項目一般財政支出，一般財政支出劃分為一般公共服務、國防、公共安全、教育和科學技術等22個不同項目。財政支出結構通常采用各類支出占財政總支出的百分比表示，但考慮到中國各省(自治區、直轄市)在面積、人口上存在極大的差異，用結構百分比實際上難以解釋地方一般財政支出的全貌，而各財政支出項目的人均額可以在相當程度上克服這些局限，更準確地反映各地居民享受公共產品和公共服務在數量和結構上的差異[8]。因此，文章通過分析各項基本財政支出占人均額反映不同時期地區財政支出結構的異同性，間接反映不同時期地方政府的工作中心，但實質是政府履行職能的狀態和政府推行政策的傾向。

(二)研究方法

1.離差系數分析

財政收入和支出是地方政府工作的重要內容，地方財政支出是地方政府為履行職能而進行的支出活動[9]。收入是地方政府履行職能最重要的物質保障，而財政支出一方面反映了地方財政的流向和工作重心，另一方面也是衡量中央對地方政府財政分權的重要標尺[10]。根據《中國統計年鑒2012》進行一般財政支出項目的測量，在不同省份沒有發生的地震災后恢復重建支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資儲備管理事務、國債還本付息支出等，或者占人均額比較小和數據有缺失的財政支出項目進行剔除，將有效的數據輸入計算機，共計13項目(一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護(節能保護)、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸和工業商業金融)，采用SPSS19.0完成數據統計。

從表1描述性統計結果可以看出，不同時期在各項目支出結構差異較大。由于調查數據較多，只是進行了離差系數的統計，離差系數是隨機變量的標準差對均值之比，表示變量對其均值的相對離散程度，離差系數大于0.8說明各個項目的財政支出存在較大的差異。

在2006年，離差系數大于0.8包括國防、科學技術、城鄉社區事務、交通運輸和工業商業金融、在2007年，科學技術、城鄉社區事務和交通運輸的離差系數大于0.8，相對于2006年，政府減少國防和工業商業金融的財政支出，表明政府在這時期注重提供較高層次的公共服務。同理可知在2008年，包括科學技術、城鄉社區事務、交通運輸和工業商業金融的財政支出變化較大，相對于2007年，政府財政支出偏向工業商業金融，說明政府在這時期主要側重經濟職能。在2009年，在國防、科學技術、城鄉社區事務、交通運輸和工業商業金融的財政支出的離散系數較大，相對于2008年，政府增加了國防支出，表明政府在這時期注重國防建設職能。在2010年，同樣是國防、科學技術、城鄉社區事務、交通運輸和工業商業金融的項目，表明政府職能活動的范圍和方向，政策傾向和變化基本保持一致。在2011年，相對于2010年來說，政府仍然在科學技術和城鄉社區事務支出較大。可以看出不同時期科學技術、城鄉社區事務和工業商業金融的財政支出明顯高于其他項目，表明各地在這些項目上的財政支出橫向結構差異較大。

表1 離差系數

2.因子分析

2006－2011年各省(自治區、直轄市)在13個財政支出項目之間可能存在很強的相關性，很難表現出不同時期各地財政支出的差異，也很難反映出政府職能活動方向和政府推行政策的傾向。張文彤(2010)認為因子分析可以將具有錯綜復雜關系的變量綜合為數量較少的幾個因子[11]。在多元統計分析中，因子分析是一種很有效的降維和信息濃縮技術，通過因子分析方法可以對不同時期不同省份進行財政支出比較分析[12]。因子分析要求變量之間具有較強的相關性。首先，信度系數Cronbach＇s Alpha計算，一般認為，一份信度系數良好的量表或問卷最好在0.80以上，0.70－0.80之間還算是可以接受的范圍、分量表最好在0.70以上、0.60－0.70之間可以接受[1]。從表2中可以看出，2006－2011年人均財政支出數據的信度系數都在0.80以上;2006 和2007 的 Cronbach＇s Alpha超過 0.90。在本研究中，Cronbach＇s Alpha 值全超過了 0.80，說明2006－2011年人均財政支出數據的信度是非常理想。其次，效度系數KMO統計量檢驗，一般認為，KMO 大于0.9 時效果最佳，0.70 以上效果尚可[2]。2006－2011年人均財政支出數據的效度系數都在0.70以上，2007和2008年的效度系數都大于0.80，其統計量相伴的顯著性概率(Sig)為0.000，即p=0.000，小于顯著性水平 α =0.05，則應該拒絕零假設，說明本研究中的變量適合因子分析，能夠較好的反映各地財政支出結構的差異性。

表2 信度和效度檢驗

采用主成份的分析方法進行提取因子，采用最大差值法進行因子旋轉。從表3可以發現，2006年第一、二個公因子的特征根分別為8.332、2.897，其特征根均大于1、方差貢獻率分別為46.661%、39.715%，前二個公因子的方差貢獻率累積達到86.376%，因而選取前二個因子足以描述不同時期各地財政支出差異。同理可知2009年和2010年第一、二、三個公因子的特征根均大于1、前三個公因子的方差貢獻率累積均超過85%，因而選取前三個因子足以描述不同時期各地財政支出結構差異化。2007、2008年的前兩個公因子的特征根大于1，而前兩個公因子的方差貢獻率累積不足85%，因此，強制引入第三個因子，以達到前三個公因子的方差貢獻率累積超過85%。同樣2011年前三個公因子的方差貢獻率累積不足85%，因此，強制引入第四個因子，導致第四個特征值小于1。

表3 總方差解釋

筆者認為一般財政財政支出中的科學技術、城鄉社區事務、工業商業金融屬于偏高級經濟技術領域、教育、公共安全、社會保障和就業、文化體育與傳媒、醫療衛生、環境保護屬于偏社會保障服務領域、農林水事務、交通運輸、一般公共服務、國防屬于偏基本設施建設領域。

如表4所示，2006年十一五計劃的開始年，也是繼2005年起實行穩健財政政策的第二年，主要對就業和社會保障的支持力度和科技投入資金規模加大。在年財政支出中，因子F1在城鄉社區事務、科學技術和工業商業金融上載荷較高，可以認為2006年公共支出偏向高級經濟技術為主，社會保障服務為輔、因子F2在農林水事務和交通運輸載荷較高，可以認為公共支出偏基本設施建設。得出地方政府財政支出主要在高級經濟技術領域，其次是社會保障服務，最后是基本設施建設。

在2007年我國繼續推行穩健的財政政策。在財政支出中，因子F1城鄉社區事務、科學技術和工業商業金融上載荷較高，得出2007年財政支出偏向高級經濟技術為主、因子F2在一般公共服務、國防、交通運輸、農林水事務載荷較高，屬于偏基本設施建設、因子F3僅在環境保護載荷較高。得出地方政府工作中心主要仍然偏向高級經濟技術領域，但從社會保障服務逐漸轉為基本設施建設。

隨著全球金融危機的爆發，2008年我國財政政策主要加大保障、就業、節能減排等方面支出，減少國家建設型支出。因子F1在交通運輸、一般公共服務、公共安全上載荷較高，可以認為2008年公共財政支出偏向基本設施建設、因子F2在城鄉社區事務、科學技術、工業商業金融上載荷較高，屬于偏向高級經濟技術、因子F3僅在環境保護、社會保障和就業載荷較高。得出2008年地方政府財政支出主要以基本設施建設為中心。

2009年隨著金融危機的影響不斷擴大，保持經濟平穩較快發展是我國政府工作的首要任務，而2010年經濟出現通貨膨脹現象，需要不斷擴大內需。在2009年財政支出中，因子F1在交通運輸、一般公共服務、公共安全上載荷較高，可以認為2009年財政支出偏向基本設施建設、因子F2在城鄉社區事務、科學技術上載荷較高，可以認為偏向高級經濟技術、因子F3僅在環境保護、社會保障和就業載荷較高。得出2009年政府財政支出領域與2008年基本保持一致。同理在2010年公共支出類別中，因子F1、因子F2、因子F3載荷程度與2009年的基本保持一致，可知地方政府工作中心沒有發生改變。

表4 旋轉成份矩陣

2011年由于經濟增長帶來全球性的債務危機、通貨膨脹、滯漲，我國實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策。在2011年財政支出中，因子F1在一般公共服務、公共安全、文化體育與傳媒上載荷較高，可以認為2011年財政支出逐漸偏向社會保障服務、因子F2和因子F3在金融監管、節能保護、農林水事務、科學技術上載荷較高，可以認為偏向高級經濟技術、因子F4僅在城鄉社區事務上載荷較高，也可以認為偏向高級經濟技術。得出2011年地方政府財政支出領域主要由基本設施建設轉向社會保障服務，且基本設施建設支出逐漸減少。

綜述所述，第一，2006和2007年財政支出主要偏向高級經濟技術領域，2008年財政支出主要從偏向高級經濟技術領域向基本設施建設領域過渡，且2009和2010年財政支出領域與2008年基本保持一致，2011年公共支出領域則又向社會保障服務轉變，且基本設施建設支出呈縮減狀態。第二，財政支出領域反映地方政府工作中心從高級經濟技術領域逐漸轉變為基礎設施建設，并且持續時間很長，之后又有向社會保障服務領域轉化的傾向，充分反映了不同時期政府公共財政支出的側重點和傾向。

四、財政支出變化的原因分析

經濟基礎決定上層建筑，經濟的發展和穩定事關一國的政治和社會秩序，因而必須把握好調節經濟發展方式的效率和效益。一般來說，經濟調節的方式分為政府和市場兩個不同的主體。市場主要是通過價格和供求的關系進行經濟的調節，然而市場容易失去秩序，因而必須政府進行宏觀調控，而政府的宏觀調控則主要靠財政支出的分配進行調節和控制。

文章以2006－2011年我國31省份財政支出數據為基礎對不同時期各地財政支出的結構進行因子分析，得出一個關于2006－2011年我國財政支出變化的總體概括:2006和2007年財政支出主要偏向高級經濟技術領域，而2008年財政支出主要從偏向高級經濟技術領域向基本設施建設領域，且2009和2010年財政支出領域與2008年基本保持一致，2011年財政支出領域由基本設施建設領域轉向社會保障服務，且基本設施建設支出逐漸減少。

財政支出的導向變化并不是盲目隨意的，與一國的內外環境和政府政策有很大的關系。財政支出是政府對經濟的影響作用的主要表現方式，是政府實現干預和調節經濟職能的重要手段[13]，是體現地方政府工作中心和方向，體現一個時期地方政府的政策傾向和變化。因而在這里，筆者分別從財政政策、政府管理模式、財政赤字、稅費政策四個方面來闡釋這一表現的原因:

(一)財政支出與財政政策

2006－2008中，我國實行穩健的財政政策，有序地促進經濟的平穩運行和經濟轉型，所以此時的財政支出主要在高級經濟技術領域。然而，從2008年的下半年開始，由于美國的次貸危機的影響迅速引發全球的經濟萎靡，因而在2008后－2010期間，我國推行積極的財政政策和貨幣政策，并出臺4萬億救市計劃，促進經濟復蘇，而基本設施建設是經濟復蘇的保證，所以此時財政支出主要偏向于基本設施建設。自2010年開始，我國開始出現經濟過熱現象，出現房地產泡沫、通貨膨脹等不良現象，所以在2010－2011年我國開始實行緊縮型的財政政策，縮減開支，抑制經濟過熱現象，而經濟過熱的一個結果就是居民和農民生活壓力的增大，所以此時財政支出就主要偏向社會保障，調節社會矛盾。

(二)財政支出與政府管理模式

在2006－2008年期間，我國經濟一直呈現平穩較快發展，所以在這一期間我國實行的是正常的周期性管理模式，積極推進經濟技術的創新與引進，所以這一時期，財政支出偏向高級技術領域。但2008－2010年期間，由于金融危機的影響，我國開始推行危機式管理，以拉動內需、刺激經濟復蘇為管理核心，所以這一時期主要偏向于基礎設施建設。而2010年以后，我國經濟開始有膨脹的端倪，所以為了保證經濟的良性運行，我國開始推行權衡管理模式既要應對金融危機的后期不良影響，又要增加管理通貨膨脹的任務，協調兩者使我國經濟呈現平穩向前運行狀態，而此時協調的一個重點和焦點就是“三農問題”，因而就必須加大社會保障支出。

(三)財政支出與財政赤字

根據我國財政支出統計年鑒顯示，2006－2008年我國的財政赤字維持在2000億元左右，而這時的財政赤字主要是為了刺激經濟平穩運行的需要，所以也叫周期性財政赤字，而此時是我國的社會經濟轉型期，自然高級經濟技術支出就占主要部分。而自2009年初開始，由于經濟危機的影響，國家更是出臺了4萬億救市計劃，因而使得我國財政赤字額度大幅上升增加了3倍左右，而此時財政支出的重點就是為救市服務的基礎設施建設支出，所以也叫結構性赤字。自2011開始，我國經濟復蘇狀況良好，所以又轉回周期性赤字，增加社會保障支出，大力解決“三農問題”成為此時政府財政政策的核心。

(四)財政支出與稅費政策

2006－2011年我國的稅費政策大致以2008年為分界線，2008年以前我國實行的是平衡式的稅費政策，經濟平穩運行是此時政府工作的核心，所以國家實行積極穩健的財政政策，保增長、重民生，促進社會有序向前發展。2008年以后，由于經濟的不景氣，國內市場呈現萎靡蕭條狀態，所以國家就推行結構性減稅政策，大力縮減企業和居民的稅收負擔，從而使企業有更充裕的資金擴大再生產，并且也有利于擴大居民的可支配收入，增加居民的可消費額度，從而拉動經濟復蘇。

因而，之所以進行因子分析后我國的財政支出呈現三個階段式結構，這與我國的內外環境有莫大的關系，更是與我國這個期間的財政政策、政府管理模式、財政政策、稅費政策有密切的聯系。所以在進行財政支出結構研究時，本文從這幾個方面全面進行全面把握和分析，從而得到對這個階段財政支出變化的全面了解，這也是本文的一個重大突破，對我國財政支出結構研究有積極的借鑒意義。

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