“西蒙組織決策”理論下的政府預算機制缺陷分析

吳正梁　何勝藍

【摘要】政府預算機制缺陷是指在政府預算編制、執行、監督過程中的各項不合理處。近年，此類問題正逐漸映射到官員貪腐、基層機關“吃空餉”等社會事件中，導致政府形象驟降，媒體輿論不斷，使當前我國社會的和諧穩定形勢陷入惡性循環。因此，本課題將以“西蒙決策組織”作為理論基礎，深入分析政府預算過程各不合理處，并提出改善方向，逐步減弱其危害程度，目標為構建我國合理完備的政府預算機制提供建議。

【關鍵詞】西蒙組織決策；缺陷分析；參與式預算

一、“西蒙組織決策”理論基礎

西蒙的行政理論以決策為中心，現將他有關行政組織的思想簡單概括如下：

二、政府預算機制缺陷分析

當前我國惡性社會事件頻發，傳統的政策分析已無法有效化解當前社會問題。為此，本文引入“西蒙組織決策”理論，力爭從新的角度分析現狀并揪出問題的原因，為今后政府預算機制的完善提供一定的理論支持。

（一）預算編制的工作分配缺陷

在我國，政府預算的編制工作主要由國家的財政部門負責。財政部是國務院的組成部門，也是國家主管財政收支、財稅政策的宏觀調控部門，與地方相關部門為上下級關系，在政府預算的編制、執行及財稅政策協調上均有體現。

從“西蒙組織決策”的組織理性論角度可以窺見，由于組織的“有限理性”限制，我國由現今構架下的國家財政部進行預算編制的過程中，也存有機構設置與人員分配上的問題。

1.機構設置“重心偏移”問題

由財政部內設機構分配研究所得（見圖2.1），具體專項負責預算編制的部門是財政部的預算司，預算司的工作包含：擬定預算管理制度、編制中央預算草案、統一辦理預算調整事項的審核報批、報告國家預算執行進度、匯總年度金額等等，同時需要指導地方的預算管理。

預算的編制是之后政府預算的執行、審計的第一基礎，具有重大的決定性作用，因此，僅由24個內設機構中的一個下屬預算司來完成，既不能集中權力，又無法完整地從宏觀層面進行協調?！拔髅山M織決策”理論在“有限理性”中說明有：決策者受主觀認識、信息、價值觀念等方面限制，不可能追求到“最理想”、“最優化”的決策。所以，受到上級與同級在客觀的時間、經費、情報來源等不合理的限制下，只會愈發偏離能夠作出的理性決策。

圖2.1財政部內設機構圖

2.專業素質要求問題

在進行預算編制的工作人員分配中，普遍存在的缺陷即工作人員的專業素質不過關。在此以我國對預算編制的審議過程為例。

預算的審議由人大的專門委員會財經委與人大常委會工作委員會預工委共同完成。其中大量的工作由財經委具體操作實施，包括：國民計劃審議、經濟發展規劃、財經方面的法律法規的草擬等，財經委本身還需要履行預算的審批和監督工作，再加上財經委委員人數的限制（現約35人），已很難顧及預算這項專業性、科學性很強的工作。預工委的工作是協助財經委完成審查預決算金額、預算方案調整等任務，而預工委僅作為人大常委會的一個辦事機構，在人員的錄入過程中尚未經過專業素質的考核，外加其在權力、地位、時間上的各種限制，故難以給財經委實質性的輔助。

缺乏應有的專業知識和專業隊伍，機構配置的不合理，“有限理性”的影響使得預算編制的工作效率常年偏低。

（二）預算執行的透明度缺陷

在我國，政府預算執行的透明度受眾多因素影響，其中以政府行政管理與經濟發展為首。我國行政管理幾乎為封閉式，決策在幕后進行，排斥公眾參與，損害了大眾的知情權。大量政府預算的統計數據、報告分析等信息均作為內部文件不對外公開。

此現狀違背了“西蒙組織決策”理論，根據理論中組織影響論所述，信息對稱是組織決策的基礎，沒有信息的溝通就沒有決策，沒有決策就構不成組織。組織的信息溝通是雙向程序：一方面是將信息傳達到決策中心，另一方面是決策中心將信息傳達到各方面。

1.預算執行缺乏預見性

我國預算年度采用公歷年制（每年1月1日至12月31日），政府新年度的財政活動按規定從公歷年初開始，但實際執行過程中各級政府預算草案要拖延至3月前后，即各級人代會通過后才能作為法定的執行依據。由此，1至3月間政府的財政活動均無法律依據，預算的空檔期使政府預算處于無“計劃”狀態，僅按上年基數執行。此舉增大了預算暗箱操作的可能性，大幅度降低了執行的透明度。

2.收入歸納缺乏統一性

目前，綜合預算的編制雖已取得較大進展，但預算外收入、制度外收入等在預算編制時沒有完全納入收入預算，嚴重影響了收入的統一性。同時，過多的編制外資金形成的部門“小金庫”，弱化了財政集中分配資金的職能，使得財稅部門不是唯一的預算資源的籌集者與分配者；在監控漏洞下運作的各種規模收費，導致了資金體外循環，嚴重侵蝕稅基，破壞了預算收入的完整統一性，助長腐敗的滋生蔓延，加劇地區間部門預算關系的不透明程度。

3.政府預算法定性過低。

按組織影響論所述，任何組織透明度的形成均以健全的法律體系為基礎，沒有法制化，就無所謂執行透明。一切財政活動的有法可尋、有法可依，是依法執行政府預算的關鍵。而按我國財政法規體系，明顯存在著立法層次較低的問題。除《會計法》和《政府采購法》外，其他法律都不同程度地存在與社會主義市場經濟的發展與公共財政的要求以及我國加入WTO的新形勢不相適應的地方，迫切需要進行修訂。若不盡快改善，勢必影響我國的財政改革，就無法真正建立起與社會主義市場經濟相適應的公共財政體系，亦談不上依法理財。

財政某些領域的基本法律法規還存在盲區，如預算管理體制、轉移支付、國資管理、債務管理、財政監督等?，F行財政立法中行政法規、部門規章及其他規范性文件占較大比重，雖然法規、規章的制定、修改和廢止程序較法律較為靈活，但因其法律層次不高，效力低，降低了政府預算執行的透明度。

（三）預算監督的權力配置缺陷

根據政府預算的權力配置，要從縱向與橫向兩方面同時分析。

預算權力的橫向配置是從立法、行政、司法機關，以及政府財政部門的此類平級的機構進行分配；縱向配置是由地方各級政府與中央政府在遞進過程中對預算的收入和支出間的劃分。從而形成一個在宏觀上相互連結又相互制約的相對穩定體系，符合“西蒙組織決策”的組織平衡論。

平衡論闡明組織是由各下級（或個人）構成的集體平衡系統，組織統籌后提供的誘因與組織各級成員所具備的職能之間存在互依互動的動態平衡關系。則在我國的憲法和法律授權及相關規定下，人大作為我國的權力機關，主要行使預算的監督權（審批權、審計權）。人大與政府預算機構作為統一組織，在預算過程中的“誘因效用”和“貢獻效用”這兩個概念上存在有權力配置失衡缺陷。

1.“誘因效用”缺陷——預算審批權歸屬不清

由于預算權力的法律界定不明確，導致其下的預算審批權的歸屬未知。預算審批權屬于立法權、行政權或是司法權，至今尚未準確區分。名義上，預算審批權隸屬于人大立法權的一部分，但因政治體制、政治文化傳統的大環境差異，預算審批權隨政治模式的變化而變化，歸屬方向混亂。

預算審批權歸屬不清問題，阻礙了“西蒙組織決策”的“誘因效用”達到均衡。各級部門公務運作過程的“零規范”，使得預算審批過程效率極低。調查得某些地區的下級部門用幾天的時間將一年的預算編制完成，嚴重缺乏科學性和有效性，不利于財政的監督和管理。

其中例如預算內稅收額、預算外資金使用過度隨意：“收支線”的管理中未包括行政性事業收費以及隱瞞收費、透支費用、截留稅款等。例如于2009年公布的關于“10省區市財政支農資金管理使用情況審計調查結果”顯示，“10省區市財政和有關主管部門違規使用資金26.93億元（其中用于建房買車5837.4萬元），不規范管理資金45.75億元，配套資金不到位65.97億元。審計重點抽查的30個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度地存在問題?！?/p>

2.“貢獻效用”缺陷——預算審計權劃分欠合理

預算審計權屬于政府預算監督權的范疇，在我國，人大具有完整的預算執行過程全面監督權。

（1）“權力寡頭”問題

人大預算審計過程需要以專業的技術與方法即專門的審計部門來獲得有效數據資料以鎖定并解決預算執行中的問題。而審計部門雖具備獨立地位，但同時要對本級人民政府負責，受政府限制，特別受到某些領導意志的權力影響。預算審計過程中產生的“權力寡頭”問題嚴重影響了審計內容及其深度，削弱了審計的目的。

“權力寡頭”主要產生于政府。在預算整個過程中，政府始終為主導，人大雖是權力機構卻被被架空。例如財政部公開的政府預算超收問題（見表2.1）。

由于《預算法》及相關條例沒有規定超收收入的管理權限，導致政府對此類資金使用的隨意性，使這部分資金的支出方向、用途、效率，遠超人大的監督范圍，預算增速與實際增速誤差達一倍左右，超收收入絕對額將近3000億。

（2）效力機構重疊設置問題

根據之前的財政部內設機構分配研究所得（見圖1.1），財政部過于寬泛的職責權限囊括了政府預算的整個過程，財政預算、財政執行、財政監督均僅通過財政部內部操作完成。我國政府預算的機構設置則完全屬于自行定制管理體制，自行安排執行進程，自行完成檢查監督的結構。這種設計使得政府預算的效力機構完全重疊，也使得我國的政府預算過程進入財政部“自己操作，自己監督”的惡性循環。

三、參與式政府預算建議

結合“西蒙組織決策”理論對當前我國政府預算在編制、執行、監督三個階段中所存在的缺陷，本文在研究改進方向時提出以下幾點建議：

1.培養公眾普遍參與的意識。

在參與式預算中，每個公民都有參與的權力，每個公民也應該參與到其中，而不是間接地由其他團體或組織代表公民參加。這種普遍參與的形式可以鼓勵公民去參加會議并在會議上表達自己的需求，進而可以保證社會的意愿能夠以多元和普遍的方式得到表達。而在我國，公眾的參與意識還需要進一步提高。

2.鼓勵具有專業知識的社會團體參加。

在巴西，除了公眾參加參與式預的決策和執行監督外，巴西的社會性力量也參加到了其中，這增強了政府預算的力量和能力。在我國，參與力量較為單一，應鼓勵相關的社會團體或組織也參加到參與式預算的決策和監督中來。

3.延長公眾參加的時間。

在實施參與式預算的其他國家，公眾參加討論的時間是比較長的，這有利于他們充分表達自己的意愿。在我國，公眾參加討論的時間很短，最長也不過10天，短的則只有3天時間。在這么倉促的時間內，參與者是很難充分表達自己的意愿的，討論也不會很深入，相關部門很難了解公眾的最終意愿，對預算草案做出相應的調整也比較固困難的，這就削弱了政府預算對公民的回應性。

4.加強對預算執行階段的有效監督。

在我國，對預算執行情況雖然也有很多部門對其進行監督，但結果并不是很理想，我國監督的工作方式和程序需要進一步改進和完善。烏干達通過對預算投資的階段性成果進行抽查，進而看政府的預算執行情況，這種模式值得我國借鑒。