公共安全合作網(wǎng)絡治理的結構與形式

○李 禮

隨著我國公共安全事故日益復雜和多樣化，黨政職能部門作為公共安全領域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生了變化，在市場、政府與社會三維框架下公共安全服務呈現(xiàn)出多中心治理格局。實踐中公共安全服務的行動者是多元的，不僅包括黨政組織、保安服務公司、治安聯(lián)防隊，還包括志愿巡邏者及社區(qū)公民等。那么，多元行動者如何更好地融合到合作組織網(wǎng)絡中？公共安全服務中具體存在哪些合作網(wǎng)絡形式？這是需要我們解決的理論與現(xiàn)實問題。

一、公共安全服務的合作網(wǎng)絡結構

公共安全服務合作網(wǎng)絡，是包含擁有多重聯(lián)結的多個節(jié)點的結構（這些節(jié)點包括官方與非官方的安全服務的機構與組織）。其網(wǎng)絡結構是不同節(jié)點之間相互依賴、共同競爭合作而形成的聯(lián)結關系，是為了實現(xiàn)城市公共安全而相互依賴行動的網(wǎng)絡結構。

一是共同的行動目標。公共安全服務合作網(wǎng)絡的目的在于調動一切社會力量，共同維護社會安全與和諧，營造宜居的城市安全環(huán)境。雖然合作者也存在“經(jīng)濟人”理性，但是維護公共安全利益是其合作的共同使命。因此，在公共安全服務合作網(wǎng)絡中，問題的關鍵已經(jīng)不是利益的沖突和差異是否存在，而是應該運用怎樣的手段和機制來完善“安全閥”裝置，消除利益沖突，強化資源與利益整合，促成公共安全治理網(wǎng)絡的一體化行動。有學者曾經(jīng)以目的—手段來分析治理中的各種組織行為機制，認為政府是以強制性手段追求公益，企業(yè)則是以營利性手段追求私益，非營利組織就是以志愿性手段追求公益。其實，公共安全服務合作網(wǎng)絡中，在政府的監(jiān)管和保安服務協(xié)會等社會組織的監(jiān)督下，鑒于公共安全服務的特殊性質，營利性安全服務企業(yè)也應堅持“公益優(yōu)先于私利”的原則。

圖1 公共安全服務的合作網(wǎng)絡結構

二是多中心的公共安全行動格局。隨著經(jīng)濟領域與社會領域力量的發(fā)展，黨政職能部門作為公共安全領域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生了變化，在市場、政府與社會三維框架下公共安全服務呈現(xiàn)出多中心治理格局。公共安全服務的行動者不僅包括黨政組織、保安服務公司、治安聯(lián)防隊，還包括志愿巡邏者及社區(qū)公民等。公共安全服務合作網(wǎng)絡體現(xiàn)了從集權走向分權、從政府走向市場、從單中心走向多中心的治理趨勢。它嘗試引入“警力有限，民力無窮”及有償服務的理念，綜合運用各種社會化、市場化運作方式，來實現(xiàn)安全服務的最佳供給，力圖實現(xiàn)以政府為主體的，市場、市民社會多方聯(lián)動的公共安全服務合作供給。

三是相對平等且相互依賴的行動者關系。正如格里·斯托克所說：治理指公私機構和自愿團體的相互依存。合作網(wǎng)絡組織與官僚制組織的根本區(qū)別在于，網(wǎng)絡組織中的多元主體之間地位不是等級的而是相互平等的。但這種平等并不是無規(guī)則的，也不缺乏一個協(xié)調各成員關系的主導性的組織機構，而是強調在網(wǎng)絡組織運行中，傳統(tǒng)權力并沒有發(fā)揮像在科層制體系中所起到的自上而下的強制性功能，因為維護合作網(wǎng)絡正常運轉的更多的是靠非正式的權威。只有合作網(wǎng)絡組織中的多元主體內部和諧共處，才能充分利用各主體的優(yōu)勢，整合社會資源，更好地維護社會穩(wěn)定。

四是“雙向度”的公共安全政策途徑。公共安全的合作網(wǎng)絡治理可以通過“自上而下”與“自下而上”雙向度的政策制定與實現(xiàn)途徑，將公共安全服務的生產(chǎn)者和消費者有機地緊密聯(lián)系在一起，更好更民主地實現(xiàn)安全治理。“自上而下”的決策途徑依靠政府公共權力而高效運行，尤其體現(xiàn)在公安機關等政府的體制結構和突發(fā)公共安全事件或事故的應對上。而“自下而上”的公共安全服務政策途徑則更多地依賴民眾力量及基層黨組織的力量而運行。從公民多樣化的公共安全需求出發(fā)，以變通的方式為民眾提供最需要的公共安全服務是改革的大勢所趨。但是，目前我國公共安全合作網(wǎng)絡治理仍然不夠完善，更多屬于自發(fā)的誘致性服務制度變遷，基于道義、信任、互惠性質的志愿性公共安全服務數(shù)量實屬不多。因此，處于公共安全服務的合作網(wǎng)絡低端的節(jié)點在服務供給中的功能與作用有待于進一步挖掘與加強，這也是我國民主治理發(fā)展的一種必然趨勢。

二、公共安全服務的合作網(wǎng)絡形式

在公共安全服務合作網(wǎng)絡結構中，多元行動者之間的合作包括公—公（警務聯(lián)動、區(qū)域警務協(xié)議等），公—私（治安合同承包、政府補助、用者付費等），以及私—私（安全志愿服務和自我服務等）三種主要形式。其中，無論哪種合作方式的運作中，政府作為公共安全服務的核心主體，在利益主體網(wǎng)絡中扮演著引導者、維護者和監(jiān)管者的角色。政府以外的公共安全服務的主體和組織都可以稱作輔警力量，彌補政府及警察部門供給公共安全服務低效率的困境。

（一）公—公的合作：公共安全服務府際協(xié)作網(wǎng)絡

公共安全服務的府際協(xié)作網(wǎng)絡，指在公共安全服務過程中，地方黨政機構及其相關部門之間，以及中央與地方公共安全部門之間的合作網(wǎng)絡關系。公共安全服務府際協(xié)作，一般通過警察之間的聯(lián)動（如“110”警務聯(lián)動）、政府間購買安全服務（如鎮(zhèn)從縣公安局購買巡邏服務），以及公共安全服務機構的區(qū)域協(xié)作等具體方式來實現(xiàn)。根據(jù)埃莉諾·奧斯特羅姆等教授的研究結果得知，在美國大都市警察服務中，機構間協(xié)作與援助模式可分為互助協(xié)議、委托模式和對緊急援助的參與三種形式。在美國80個大城市地區(qū)中，86%的地方巡邏機構報告說，他們支援轄區(qū)外的其他警察部門，92%的機構報告說，他們接受其他機構的援助。但是，從我國目前整體情況來看，公共安全服務的府際合作網(wǎng)絡呈現(xiàn)“縱強橫弱”現(xiàn)象，即公安機關縱向部門的網(wǎng)絡系統(tǒng)比較強，而橫向的互聯(lián)互通存在著局部的信息“孤島”。從合作網(wǎng)絡的視角分析，破解我國公共安全服務“縱強橫弱”的對策是積極培育我國公共安全服務的府際合作網(wǎng)絡，健全部門協(xié)同機制，建立公共安全服務府際聯(lián)動和聯(lián)盟。

（二）公—私合作：公共安全服務的公私伙伴關系

公私伙伴關系，又稱公私合作制，是指公共部門與私人部門為提供公共服務而建立起來的一種長期的合作伙伴關系。這種伙伴關系是通過正式的協(xié)議來提供公共服務，共同分擔風險，分享收益。建立這種關系的邏輯在于，無論是公共部門還是私人部門，它們在公共服務的生產(chǎn)和提供的過程中都有其獨特的優(yōu)勢，成功的制度安排方式在于汲取雙方的優(yōu)勢力量以建立互補性的合作關系。作為公共安全合作網(wǎng)絡治理的一種公私合作類型，公私伙伴關系可以利用民間資本彌補政府警力資源的嚴重不足，幫助公安機關更好地回應公民的安全需求。實踐中公私合作的主要形式有社區(qū)伙伴關系、治安承包、使用者付費及政府補貼等多種合作形式。

1.社區(qū)伙伴關系。公共安全的社區(qū)伙伴關系是指政府相關機構、社區(qū)居民、學校、教會、營利性組織、志愿組織等單獨或共同與公安機關合作，聯(lián)手解決影響社區(qū)的公共安全問題。20世紀60年代，美國警務改革計劃就開始嘗試改善警民關系，最初改革計劃主要包括警務承包制和警民關系特別小組的實施。1982年，詹姆斯·Q·威爾遜和喬治·L·凱令發(fā)表了論文《破爛的窗戶》，提出了一種“破窗理論”。該理論對無序行為、警民關系冷淡和混亂的治安之間的聯(lián)系進行了論述，認為破爛窗戶沒有得到及時維修會導致社區(qū)犯罪等公共安全事故的增加。20世紀80年代，美國各級政府和公共安全部門更深入地認識到維護社會秩序，保障公共安全不可能僅僅依靠警察的單打獨斗，市民參與是預防公共安全事故的最有效的途徑，良好的治安必須有良好的社會機制和更廣泛的市民參與。于是從1980年開始，美國公共安全服務進行了戰(zhàn)略、技術創(chuàng)新及管理、操作等方面的創(chuàng)新，發(fā)展社區(qū)伙伴關系，建立了以政府公安職能部門為引導，發(fā)動社區(qū)居民共同關心與積極參與公共安全服務。

2.政府補貼。政府補貼是政府對私人或第三部門提供公共安全產(chǎn)品或服務給予一定的資助和優(yōu)惠政策。歐文·休斯教授在《公共管理導論》一書中認為“絕大多數(shù)的政府干預往往可以通過四個方面的經(jīng)濟手段得以實現(xiàn)，它們是供應、補貼、生產(chǎn)與管制”。政府補貼和資助廣泛運用于公共安全領域的政府與市場、社會的合作網(wǎng)絡中。我國政府對治安聯(lián)防隊等群防群治的公共安全服務主體進行補貼非常普遍。如，政府鼓勵地方政府兼職消防隊及企業(yè)消防隊參與所在地區(qū)的火災和搶險救援及治安聯(lián)防隊的維穩(wěn)，除按有關規(guī)定對其損耗物資進行補償外，政府再對該企業(yè)予以一定的財政補貼，以緩解因公共財政、警力不足而導致的我國絕大部分城市消防服務的壓力，以及絕大多數(shù)地方政府因無消防隊而導致緊急災害救援力量匱乏的現(xiàn)狀。

3.警務外包。警察服務的合同外包并不是近20年的新發(fā)明，早在18和19世紀的英格蘭，監(jiān)獄管理就由私人部門簽約承包，早期的罪犯流放船隊也是由私人承包者運營的。20世紀80年代以來，在新公共管理改革的背景下，西方國家尤其是英國的監(jiān)獄合同承包得到了迅猛發(fā)展。20世紀90年代以來，治安承包開始在我國試點，從河南方城的偏僻農(nóng)村到江蘇鎮(zhèn)江的繁榮都市，以治安承包為典型的社會治安契約型治理模式在祖國廣袤的大地上遍地開花，顯出了積極的活力，并形成了不同的類型與模式，如浙江嘉善模式、溫州歐海模式等。在合同外包中，政府確定某種公共安全產(chǎn)品和服務的數(shù)量和質量標準，向非政府組織實行競爭招標，與中標者簽訂承包合同，非政府機構實行生產(chǎn)，政府用財政資金進行采購后提供給公眾。警務外包業(yè)務主要涉及支持性、輔助性警察服務的外包，譬如警察部門的機動車維修保養(yǎng)、警察培訓與教育、計算機及通訊系統(tǒng)的維護保養(yǎng)、看守所管理、十字路口的交通疏導等輔助性業(yè)務等。

4.使用者付費。用者付費是公共部門根據(jù)市場原理，制定準價格，通過向消費者（民眾）販賣特定公共服務，取得收入的一種政策工具。隨著新公共管理浪潮的持續(xù)推進，用者付費這種有效的政策工具也廣泛地應用于公共安全服務領域。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是公安部門提供收費性的安全保衛(wèi)服務。警察為運動會、足球比賽、音樂會等大型公眾活動提供安全保衛(wèi)服務時，其公共安全保衛(wèi)的費用由活動主辦者提供。二是與保險公司合作推行治安保險。保險是金融產(chǎn)品之一，是社會防范和分散風險的重要工具。保險的社會管理功能正好契合了公共安全服務契約型治理的需要，二者結合所產(chǎn)生的治安保險模式有力地推動了公共安全服務機制創(chuàng)新的發(fā)展。我國平安城市建設過程中，逐步探索出一些新的治安保險形式，比較典型的主要有江蘇省鎮(zhèn)江市創(chuàng)新性地開辦了“契約式防盜搶聯(lián)防保險”模式和河北省邯鄲市“一分錢創(chuàng)安工程”模式等。

（三）私—私的合作：公共安全服務社會協(xié)作網(wǎng)絡

在府際協(xié)作與公私合作供給公共安全服務之外，還存在另外一種合作網(wǎng)絡形式，即私人與第三部門通過有條件的聯(lián)合來生產(chǎn)和提供一定區(qū)域內的公共安全產(chǎn)品或服務。這種協(xié)作網(wǎng)絡依賴于合作主體共同的安全需求及其自愿服務精神。其實踐形式主要有義務反扒志愿者聯(lián)盟、消防志愿者組織、鄰里守望組織、居民義務巡邏隊、無償看護隊等不同的形式。除此之外，如街道社區(qū)居委會聯(lián)合企業(yè)在社區(qū)設置弱勢群體心理健康服務站，以及成立協(xié)會組織提供如反對家庭暴力或實施婦女庇護的救助等也屬于社會協(xié)作網(wǎng)絡范疇。

1.義務反扒志愿者聯(lián)盟。義務反扒志愿隊是志愿者自愿組織起來，在工作之余投身于公共場所、交通工具進行反扒竊行列的群眾性自治組織。為構建平安城市與社區(qū)貢獻力量，民間義務反扒志愿者聯(lián)盟，配合警方積極開展打擊扒竊、盜搶等違法犯罪行為，成為了警方領導下的一支重要輔助警力，同時也是充分調動社會志愿供給者維護公共安全服務的一種典型方式。在我國寧波、廈門、青島、廣州、深圳、武漢、長沙、合肥等城市都存在不少市民參加的志愿性反扒組織。義務反扒志愿者大隊是群防群治隊伍的一支新生力量，是文明城市文明市民的義勇之師，是廣大市民關愛平安城市的生動體現(xiàn)，充分展示了市民良好的文明素質，體現(xiàn)了“無私奉獻、舍己為公、見義勇為”的高尚思想境界。

2.消防志愿者組織。消防志愿者組織是由政府部門倡導和推動，消防志愿者在接受消防知識與安全技能培訓，掌握了基本的消防安全知識后，深入政府機關、企事業(yè)單位以及城市社區(qū)、農(nóng)村村寨，開展消防知識的宣傳與教育、火災預防和消防安全救護的志愿人員組成的志愿性團體。通過消防志愿者的公益性服務，可以最大限度地擴大消防及其應急救援知識的覆蓋面，提高社會成員的消防安全責任意識，更加有針對性地滿足社會群眾維護公共消防安全的新需求。

三、啟示

現(xiàn)代化和社會轉型使我們生活在一個公共安全事故頻繁發(fā)生的風險社會中，公共安全事故日益復雜和多元化，以政府為核心的單中心的公共安全管理體系在防范與化解危機中存在一定程度的失靈。于是，各界對調動社會力量廣泛參與、建立多元化的公共安全治理網(wǎng)絡的呼聲越來越高。隨著市場經(jīng)濟的推進和公共安全服務供給機制改革的深入，我國公民基本接受了“有償服務”的安全服務消費理念（如市民大都愿意“花錢買平安”），公共安全服務供給的合作網(wǎng)絡結構初顯端倪，單中心供給模式已經(jīng)悄然發(fā)生變化，呈現(xiàn)出多元行動者合作供給格局。其多元行動者不僅包括黨政組織等官方行動者，還包括保安服務公司、治安聯(lián)防隊，志愿巡邏者及社區(qū)公民等廣泛的非官方行動者。公共安全服務領域呈現(xiàn)出從集權走向分權、從政府走向市場、從單中心走向多中心的治理趨勢。實踐中公共安全服務合作網(wǎng)絡包含多種具體形式。其中，多元行動者之間的府際協(xié)作網(wǎng)絡，公私伙伴關系以及社會間合作網(wǎng)絡為三種主要合作網(wǎng)絡形式。政府作為公共安全服務的核心主體，在復雜網(wǎng)絡中扮演著“促網(wǎng)者”與“結網(wǎng)者”的重要角色。政府以外的多元社會主體作為輔警力量，通過平等協(xié)商、互利互信的行動共同維護著公共安全環(huán)境。

與傳統(tǒng)的公共安全服務供給機制相比，合作網(wǎng)絡治理以多元、協(xié)作、靈活、變通及民主的特征顯示出公共服務供給的制度優(yōu)勢。它使政府、企業(yè)、社會之間在合作網(wǎng)絡中的地位更加平等，責任更加清晰，關系更加和諧，有利于實現(xiàn)合作主體間的信息共享和資源的優(yōu)化配置，提高公共安全服務的供給績效。它凸顯公民參與公共安全服務的重要性，有利于推動民主社會的發(fā)展。它作為一種警務改革的戰(zhàn)略思想，詮釋了社會主體在維護公共安全中的職責和義務，是一種追求“自我警務”、“人人皆警”的模式。

值得強調的是，公共安全的合作網(wǎng)絡治理并不否定黨政機構在維護社會安全秩序中的權威和核心地位，相反，我國轉型期的特殊國情和時空條件都需要政府發(fā)揮更為廣泛的作用。但是，實踐中由于商業(yè)性與社會性的安全服務組織運作中存在的種種問題，居民對政府在社會安全服務組織運作中的作用發(fā)揮情況并不是很滿意，如何更充分挖掘公共安全服務的社會力量是政府和理論工作者需要進一步探討的現(xiàn)實問題。