社會保障全覆蓋的實踐缺漏
——高校自費研究生的醫保問題分析

楊德齊 褚福靈

（中央財經大學保險學院 北京 100081）

國家“十二五”規劃第三十三章明確提出：“要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設”。黨的十八大報告進一步指出：社會保障堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。由此看來，包括醫療保險在內的社會保障已進入全覆蓋時代。

然而，實踐中的情況并非如此。2012年12月，筆者所在高校的一位自費研究生被診斷患白血病，由于治療費用昂貴，學校和家長在籌措醫療資金過程中才發現學生沒有參加任何社會保險。由此引起筆者對“自費研究生”這一特殊群體的社會保障問題的思考。2013年2月，筆者自行設計了一份關于高校學生參加城鎮居民基本醫療保險情況調查問卷，發給全國各地的高校在讀學生。截至4月初，收到反饋問卷112份，涉及高校72所。結果顯示，被調查的本科生和公費研究生中，100%都能享受學校的公費醫療，而自費研究生則100%未享受高校的公費醫療，也未參加城鎮居民基本醫療保險。高校自費研究生目前還是一個被置身于社會保障之外的社會群體。

1 是制度缺失還是實踐缺漏

自費研究生沒有參加基本醫療保險，是制度缺失嗎？筆者查詢了國家和一些地方的有關規定，得出相反的結論，國家對高校各類學生參加基本醫療保險早有明確規定。2008年，國務院辦公廳出臺《關于將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍的指導意見》（國辦發[2008]119號，以下簡稱指導意見），明確提出：“為進一步做好大學生醫療保障工作，國務院決定將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍。”同年，人力資源社會保障部辦公廳向各省市下發了《關于印發將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍的宣傳提綱的通知》（人社廳發[2008]88號），進一步明確將大學生納入城鎮居民基本醫療保險體系。在此背景下，各省市陸續出臺相關的細則，規定了大學生參加城鎮居民基本醫療保險的繳費標準、保障范圍、參保方式等。例如，《北京市城鎮居民基本醫療保險辦法》(京政發[2010]38號)第三條規定：本辦法適用“在本市各類全日制普通高等學校(包括民辦高校)、科研院所中接受普通高等學歷教育的全日制非在職非北京生源的學生。”由此可以看出，自費研究生如果是“全日制的非在職非北京生源”，也可以參加北京市城鎮居民基本醫療保險。也就是說，在制度層面，高校自費研究生的醫療保險已被納入“全覆蓋”體系，出現的醫保“真空”不在于制度缺失，而在于實踐中的缺漏。

2 缺漏從何而來

部分高校學生未參保的原因在于實踐的缺漏，說明社保“制度的全覆蓋”尚未轉變成“實踐的全覆蓋”，高校自費研究生成了“漏保”的群體。通過調研分析，這一實踐缺漏形成的原因大致有以下幾個方面：

2.1 自費研究生屬于高校的特殊群體。與本科生及公費研究生不同，自費研究生不能享受高校的公費醫療。我國高校的公費醫療制度開始于上個世紀50年代，全日制國家統招計劃內的大學生、研究生公費醫療實行屬地管理，經費由當地財政部門根據學生人數實行定額撥款，部屬高校每人每年60元，省屬高校各地標準不一。自1997年實行高校“并軌”收費以來，本科生不再區分公費、自費，全部繳納學費，而且全部享受公費醫療。而研究生仍然保留公費和自費之別，公費研究生既能免學費還能享受公費醫療，自費研究生需繳納學費且不能享受高校的公費醫療。再加上高校自費研究生人數較少，成為一個“夾心層”群體，其醫療費用負擔問題也很少引起人們的關注。筆者所在學校2013年共有自費研究生2000余人，而公費研究生達2400左右，本科生9700余人，自費研究生僅占公費研究生和本科生之和的16.8%。但作為一個群體，不能不引起重視。

2.2 社會保障意識缺失。調查問卷反饋顯示，91.6%的高校在讀生表示“之前未聽說過城鎮居民基本醫療保險”，93.3%的學生表示“不知道在校大學生可以參加城鎮居民基本醫療保險”。由此可見，在社會保障方面，公民的“保險觀念建設”遠落后于保險制度建設。究其原因，各級政府在社會保障政策的宣傳方面還做得不夠深入。此外，有些高校的在讀生在中小學時已經辦理了醫保卡或社會保障卡，學校也每年統一收取費用辦理續保手續。而上大學后，高校的公費醫療制度取代了之前的醫保卡或社會保障卡，從而使得“社保”在大學階段出現“斷層”。對于自費研究生而言，“自費”的觀念使其想當然地認為自己在讀時的醫療費用也應該是“自費”的。總而言之，作為社會知識層次最高、社會信息掌握最快最多的一個群體，高校在讀生缺乏應有的社會保障意識，這種現象本身就是一個值得關注的問題。

2.3 高校“組織者”的角色缺位。

各地一般規定，高校在讀學生參加城鎮居民基本醫療保險的參保方式為“學校統一辦理”。例如北京市《城鎮居民基本醫療保險辦法》第十四條規定：“符合參保條件的在校學生和托幼機構的兒童，由學校和托幼機構負責辦理參保繳費手續。”其他地方也有相同的規定。如鄭州市規定：“大中專院校、中小學校在學生自愿的基礎上，組織學生參加城鎮居民醫療保險，由所在學校到市醫療保險經辦機構統一辦理參保手續。”應該說，這種規定的本意是發揮學校的作用，組織全體學生參加醫保。但問卷調查結果卻與此相反，100%的問卷在“您所在的高校是否統一組織辦理過城鎮居民基本醫療保險”欄里填寫了“否”。由此可見，各高校的“組織者”角色目前是缺位的。

3 如何彌補缺漏

自費研究生的醫保問題究竟怎樣才能得到解決？筆者認為關鍵在于落實職責。

國務院指導意見規定，“省級人民政府要根據本指導意見，統籌規劃，積極穩妥地推進這項工作”，同時規定“教育、財政、人力資源社會保障、衛生和民政部門要通力協作，制訂周密工作計劃”。因此，省級人民政府應該是首要責任者，有義務將各類高校學生的參保職責進一步明確到相關部門。例如，北京市《城鎮居民基本醫療保險辦法》第三十五條規定：“市人力資源和社會保障局負責全市城鎮居民醫療保險的組織實施和監督管理工作，各區縣人力資源和社會保障局負責本行政區域內的管理和監督檢查工作，市及區縣社會保險經辦機構負責具體經辦工作。教育部門負責在校學生、托幼機構兒童的參保繳費工作。”由此可以看出，北京市每年在規定的時間段內負責組織實施城鎮居民基本醫療保險參保工作的部門應該是北京市人力資源和社會保障局，并由教育部門負責各高校學生的參保繳費工作。但事實上，筆者擔任研究生管理工作近十年，從未見過教育部門下發關于高校學生參加城鎮居民基本醫療保險的文件。究竟是哪個部門不作為導致高校學生成為社會保障的“真空”或“盲區”，筆者目前不得而知。

本文的初衷，只是希望引起相關部門對此問題的關注，盡快給在讀自費研究生提供應有的醫療保障，從而彌補社保制度的這個實踐缺漏。而這個問題如果不能盡快解決，將會面臨更大的問題。根據國務院2013年2月6日常務會議的決定，從2014年秋季學期起，將向所有納入國家招生計劃的新入學研究生收取學費。這就意味著研究生教育的“并軌”即將啟動。那么，研究生全部自費后，能否像本科生一樣享受高校的公費醫療？顯然不能。因為我國的醫療保險制度改革已經實施十幾年，公費醫療制度早就應該隨之退出歷史舞臺，取而代之的將是基本醫療保險。恰恰是這項新型的社會保險制度還沒有在高校得到全面貫徹落實。這不能不引起有關部門的重視。

4 問題的延伸

近兩年在各高校研究生招生中出現了一種新的招生類型，即在職專業碩士。這種研究生招生在報考時將考生資格限定為“往屆生源”，而將就讀的形式界定為“在職”。事實上，“往屆生源”中除一部分是名副其實的“在職”外，還有一部分是全脫產的“二戰考研族”（考研兩年以上）。這就意味著通過全國統考招進來的“在職專業碩士”并不全是真正的“在職”（可以稱為“假在職”），這個群體的社會保障問題如何解決？國務院的指導意見中明確將參保范圍界定為：“各類全日制普通高等學校（包括民辦高校）、科研院所接受普通高等學歷教育的全日制本專科生、全日制研究生。”根據這一界定，“假在職”形式的專業碩士并不屬于全日制研究生，既不能享受真在職的由單位和個人共同繳費提供的基本醫保，也不能以大學生身份參加城鎮居民基本醫保。因此，如果說本文討論的自費研究生醫保缺失問題在于實踐中的缺漏，那么在職專業碩士中并不真正“在職”研究生的醫保問題將面臨制度的缺失。

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