我國公民環境權入憲的法律思考

○白明華

隨著環境污染日益加劇和氣候變暖、臭氧層破壞等環境公害事件出現，公民環境權越來越受到廣泛關注。呂忠梅教授將環境權定義為:公民享有的在不被污染和破壞的環境中生存及利用資源的權利。環境權主張是原聯邦德國的一位醫生在1960年向歐洲人權委員會控告有人往北海傾倒放射性廢物時首先提出的，他認為這種行為違反了《歐洲人權條約》中關于保障清潔衛生環境的規定。此后學界和實務中對于環境權問題的探討廣泛展開。本文不糾纏于學者爭議的環境權的本質認識，而是著眼于公民環境權在我國應確立憲法保障。環境權入憲存在理論依據，當前有國外實踐可資比較借鑒。在環境權價值被普遍認可的情境下，我國應適時將公民環境權憲法化。

一、我國公民環境權保障的現狀

現行的1982年《憲法》在總綱的第9條規定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞自然資源。第26條規定：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。這兩條規定了國家的環保義務和職責，強調的是國家在保護和改善環境方面的職責，即規定的是國家環境管理權而非公民的環境權。2004年憲法修正案在第二章第33條增加了第3款：“國家尊重和保障人權”。人權正式載入憲法使公民環境權憲法化邁出了堅實的一步，但我國憲法仍未對公民環境權做明確規定，只是通過間接方式體現對環境權的法律保護。

世界各國的憲政實踐表明，憲法不是政府的法律，而是構成政府之人民的法律。要構建出良好的法律秩序，必須使法律被人民信賴。現行憲法雖然在一定程度上涉及了環境權的某些內容，但未明確賦予公民環境權，影響了其他法律對公民環境權的規定，使我國整個法律體系對公民環境權的保護呈現出一種低調的姿態，不可能實現對公民環境權的充分保護。

我國現實生活中不斷出現大規模的環境污染和破壞事件、公民環境權益屢受侵害的事件，而且公民對于未造成直接損害的環境侵權還無法行使訴權、尋求救濟，公民參與公共環境事件治理的途徑也十分有限。例如廣受關注的廈門PX項目事件、圓明園鋪膜事件，就反映出我國在公民環境參與權、監督權等立法上的重大缺陷。

二、環境權入憲的理論必要性

1.環境權入憲可完善我國對公民環境權的保護方式，推進法治化進程。法治社會要求憲法必須對我國人民認可的基本價值進行規定，對中國的根本制度做完備規定，要求把各種主體的活動納入憲法框架規范。環境權入憲對于保障公民權益、健全環境權保障體系具有重要意義，使環境權的法律保護獲得明確、直接的憲法依據。

憲法是不斷變遷的社會動態下的活法。目前環境不再被當作無主物，環境是人類共享的財產、環境權是基本人權已成為人類普遍共識。中國人民權利意識的不斷覺醒和環境意識的不斷增強，也要求法律的生態化和推進法治進程。憲法自身也要求內在的完善，環境權入憲為公民維護自己的環境權利提供可能，為我國可持續發展提供憲法上的正當性。

2.環境權入憲能實現法的正義價值。環境正義實質就是環境公平，包括代內正義和代際正義兩方面。以前人們認為環境資源是自然界賦予人類的取之不盡、用之不竭的資源，任何人任何時候利用資源都無需付出代價，結果人類受到了諸如厄爾尼諾、溫室效應等大自然的反饋規律的懲罰。這種歪曲的價值取向和錯誤觀念忽視了人類自身生存和發展中對自然環境的義務。傳統憲法是圍繞當代人權利設計的，它以當代人近前的利益為價值取向，沒有對未來做出長久規劃或構筑原則性防御框架。“今天活著的人對于沒有出生的未來人負有什么樣的義務”是我們必須加以深思的問題。在日趨嚴重的環境危機的威脅下，“我們只有一個地球”、“地球是我們共同的家園”的理念廣受認可。環境權強調當代人對環境污染和生態環境保護的責任，具有正義屬性，是當代人和后代人都應享有的基本的不可缺少的權利和自由。

3.環境權是生存權、發展權及其他人權賴以存在的前提和基礎。從保護人權的角度看不僅環境權的內容和性質與人權等基本權利不相抵觸，而且環境權是實現財產權、生存權等基本權利的必需條件。勞動權、休息權等其他權利不可以取代覆蓋環境權，因為它們各有其特殊的產生、發展條件，都有其特定的運用范圍。

人類賴以生存的地球環境遭到污染和破壞，會嚴重損害或威脅既有人權。國際水法實踐中確認可持續發展理念的蓋巴契科夫一拉基瑪洛水壩案中，國際法院副院長Weeramantry曾闡述過這種聯系：“環境保護是大量人權諸如健康權、生存權等的必要條件，因為環境破壞將損及所有人權”。

4.環境權入憲是公民實現憲法訴權的要求。憲法訴權，是指公民、法人或其他社會組織等社會主體在其憲法基本權利受到侵害或發生爭議時，享有直接向特定的法院尋求憲法上的救濟的權利。公民環境權受到的侵犯可能來自國家的公權力行為，也可能來自國家運用私法手段的非權力行為，還有可能來自平等主體的私行為。憲法確認公民環境權使得對那些限制或剝奪公民環境權的立法、行政、司法行為進行違憲審查有了憲法依據和判斷標準，也有利于環境侵權問題得到根本解決，同時還給民法等有關部門法的環境權的建立提供了憲法依據。未造成直接損害的環境公益訴訟等行為有時在普通的環境法律制度中找不到主張的依據，但在憲法中都應當能找到最終的救濟根據與途徑。另外，跨境資源例如國際河流等都容易受到來自其他國家的有意無意的損害，憲法確認公民環境權有利于跨境資源的保護和法律救濟。

5.環境權入憲是公民實現公共信托權的保障。公共信托的概念源于《法學階梯》，它指出，根據自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有。英國普通法根據這個概念形成了公共信托理論，認為國王是公共信托財產的受托人，擁有海洋底土及潮汐地，并為航運、商業和漁業的公共使用進行委托管理。美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環境公共財產論”和“環境公共委托論”，認為每個公民都有在良好環境下生活的權利，且這是公民最基本的權利之一，應該在法律上得到確認和保護。環境是全人類的共有資源，人人對環境既享有權利，又負有義務。缺乏憲法位階保障的公民基本權利不完整，會受到其他權利或權力的威脅和挑戰。通過憲法賦予環境權主體根本性的權利，走環境權憲法化的道路，并通過部門法提供具體的保護，才能使公民環境權落到實處。

三、世界上其他國家環境權入憲的實踐參考

環境權屬于環境法學理論和環境法律體系的基石性范疇，被認為是第三代權利。環境權理論提出后被國際社會廣泛認可，目前已在實踐中于憲法內寫入環境權的國家主要集中在非洲、歐洲和拉丁美洲，絕大部分是發展中國家。學者吳衛星統計，目前共有53個國家憲法中確認了環境權。國外憲法對環境權立法存在多種多樣的設計方式，主要有三種類型：

1.公民同時享有環境權和承擔環境義務，不直接將國家權力和職責納入環境權關系中。這種規定較明晰但保障單一，只涉及公民的權利義務，不與國家對環境的保障職能相聯系。例如法國環境憲章第一條規定人人都有在平衡和健康的環境中生活的權利，第二條規定人人都有義務保護和促進自然環境。這種立法理念反映了典型大陸法系國家法律中公民的權利和義務對稱的傳統思維方式。

2.憲法上的環境權關系由公民的環境權和國家的環境義務結合構成。國家對權利的保障作用已經不是權力使然，而是國家直接負有法律義務，降位成為了義務主體。公民作為權利人，不能依靠自己且無法尋求既有的法律救濟維護環境權，只能依靠國家自覺的義務行為以及國家制定的法律規則才能實現其權利。例如菲律賓、韓國憲法中規定：國家保障和促進人民根據自然規律及和諧的要求，享有平衡的和健康的環境的權利。

3.公民享有環境權，國家和公民分別承擔首位和第二位的環境義務。芬蘭、馬里、秘魯、智利等國憲法采用了這種表述。例如智利《憲法》規定“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中，”“國家有義務監督和保護這一權利，保護自然”。

第一種方式體現了權利義務對等的原則，但是沒有將政府對環境的保障職能憲法化，對發揮政府的積極能動義務不利；第二種方式有利于督促政府有效地保護環境，但卻可能弱化公民與國家在環境義務方面的協同合作，而強化良好環境權與其他法律部門設計的環境資源開發利用權之間的矛盾，可能使生態環境保護和經濟發展之間的沖突更加凸顯；第三種方式既吸收了第一種方式的優點，又充分體現了合作精神，理順了國家環境義務和公民環境義務之間的關系，對發展中國家比較適用。我國憲法的環境權條款設計，適宜采用這種方式，即在我國憲法第二章中增設公民環境權條款，明確規定公民享有良好環境權、基于生存目的的環境資源開發利用權和參與環境決策權等環境權內容，并明確國家的首位環境義務和公民的第二位環境義務。

四、我國環境權入憲的立法建議和構想

環境權應是一項不能被剝奪的自然權利。環境權有明確的權利主體、客體和內容。無論是婦女、少數民族、土著民族都享有環境權，無論是山川、河流、礦藏、生態利益等都是環境權保護的范疇，是基本環境法律權利和基本環境法律義務的統一。環境權應能夠體現其主體享有的基本生態權利和承擔的基本生態功能義務，是社會本位和群體利益的體現。其既有具體的環境要求，如寧靜權、日照權、通風權、眺望權、清潔空氣權、清潔水權等；也有更重要的公眾參與權。

《憲法》“公民的基本權利和義務”一章中可具體規定“中華人民共和國公民具有享受良好生活環境、合理利用自然資源和保護環境的義務”以此作為我國公民享有環境權的憲法依據，而不是在憲法第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”中增加新的一款作為公民享有環境權的憲法依據。因為《憲法》26條是對國家職能的規定，而環境權作為公民的一種基本權利和義務被明確，這種安排與憲法的結構體系相一致。國家的環境義務是保護環境的主導力量，公民的環境義務是從屬協同力量。

環境權作為公民的一項基本權利，應當在憲法上確認和保護。確立憲法位階上公民的環境權是給環境權以憲法保障，是為適應時代發展對環境保護的要求，憲法做出的積極回應。我們應認清憲法生態化的必然趨勢，完成憲法基本制度、理念的生態化轉變，以可持續發展理念重新調整人與自然，當代人與后代人之間的關系，在憲法中確立可持續發展及環境公平價值觀等生態化的基本理念。徐顯明教授指出，“環境權是憲法當代化的標志，它可以使人們產生這樣的觀念:我們現在所擁有的一切，是從子孫那里借來的。由此，環境權要強制人們形成債務意識，要完好無損地將現存的環境、資源像還債那樣交與后代”。公民對待環境要像對待被借物一樣，保持其狀態完好，保護資源與生態的完整就成了當代人首要的義務。環境權入憲并不是要否定經濟發展，只是將經濟與環境的矛盾納入到憲法調整的范圍內，使經濟發展所需的資源和環境可持續提供。環境權入憲這一環境權立法遭遇的最大問題是實現可持續發展戰略的需要，是順應世界立憲潮流的需要。我國環境污染和破壞嚴重，隨著環境教育推進，環境保護價值深入人心，我們應盡早賦予公民環境權利和責任，把環境權從道德的權利轉變為憲法上的權利。只有得到憲法的確認和保護，才能在執法和司法過程中得到有效的保障。公民環境權入憲本身就是對環境權的大肆宣揚，喚醒公民對環境權利的重視，引領公民積極主動地去要求、去爭取、去保護屬于他們的正當權益。當然，公民環境權入憲不僅是一種道德宣示，更要落實到具體而現實的法律制度中。環境問題的改善和根治不能僅依靠憲法，它需要一系列法律、社會制度和政策的相互配合才能實現。