妥善處理社會管理創新中的若干關系

○李繼力

在經濟發展和改革的雙重促進下，加強和創新社會管理現已成為新時代的重要主題。社會管理創新工作在各級政府的大力推動下有很大進展，取得了顯著成績。但做事最忌一點：一有什么流行，就趨之若鶩，搞成一窩蜂，反而會弄巧成拙，甚至走入誤區。因為有價值的社會管理創新不是口號繽彩紛呈就可以做到的，它需要正確把握社會管理及其創新中的幾個關系，這樣做有助于理解和掌握社會管理的本質、規律以及改革創新的方向和目標。

一、道與術的關系

大凡天下之學問，萬事成敗，皆不出道與術兩大范疇。道是河，術是舟，道是舵，術是槳，無河無以載舟，無舟難以渡河，無舵則無方向，無槳則無動力。所謂“道”，指規則和理念?！暗馈睂用娴纳鐣芾韯撔轮饕鉀Q社會管理“為什么”和“是什么”的問題，創新社會管理之“道”應該包含兩個方面：首先要把握社會運行和社會管理的規律。社會是一種宏大的巨系統，包含政治、經濟、社會、文化和生態文明等五個主要的子系統，各級政府要努力克服經濟建設“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題，下大氣力統籌推進，促進各子系統之間相互協調和平衡發展，這是社會管理的最高之“道”。違背了社會運行的客觀規律，必然會受到社會發展規律的懲罰。其次是在把握規律和遵循規律的基礎上，進行社會管理理念的創新。理念創新是一切社會管理創新工作的基礎，為社會管理和社會創新工作提供思想上和方向上的指引。胡錦濤總書記指出，社會管理說到底是對人的管理和服務，加強和創新社會管理，“要堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點?！币虼?，社會管理理念創新必須始終遵循以人為本的規律。這就要求充分認識到社會管理本質上是以人為中心的管理，消除公民生存和發展中面臨的各種社會障礙，從而實現社會公平正義，為每個人的自由全面發展創造條件。

所謂“術”，就是落實“道”所使用的工具和實現目標的手段、方法。它主要解決“做什么”和“怎么辦”的問題。它是建立在社會管理理念和制度基礎之上的，沒有理念和制度的支撐，任何方法都是無源之水，無本之木。就目前而言，一些地方創造出來的諸如網格化、精細化、無縫化大體上可歸為此類。“道”與“術”的關系，就一般意義而言，“道”是根本、是方向、是基本原理，“術”則是以“道”為指導的具體應用和操作方法。二者相輔相成，“術”中有“道”，“道”亦寓于“術”，如果缺乏應有的理論思維，“術”再多也不過匠人而已，與社會管理創新之根本目標就會相去甚遠。因此，創新社會管理不能做無道之創新，乏道之創新，但也不能工作乏術，改革乏術。

二、一與多的關系

實踐中，社會管理現在普遍出現“剃頭挑子一頭熱”的現象，即社會管理似乎只是黨和政府一家之事，公民對此表現淡然，缺乏參與的積極性。準確理解和認識社會管理，需要進一步理解社會管理的主體。所謂社會管理的主體主要指的是社會管理到底是誰的事。例如，有一種觀點認為社會管理是國家的事，而不關個人的事。應當說，這一觀點點到了政府在社會管理中的重要作用，但是，不得不指出的是，這一觀點只看到了社會管理的一個主體，即政府，而把社會管理的其他主體遺漏了。實質上，我們要認識到，社會管理并不是政府一家的事情，而是你、我、他大家共同的任務。社會管理的主體應當是多元的。這中間既有政府，也有執政黨；既有社會組織，還有廣大公眾。正因如此，理解社會管理主體，我們就要堅持“兩點論”而不是“一點論”，要堅持“全面論”而不是“單一論”。既要看到，黨和政府部門是社會管理的主體，但同時也要看到廣大社會組織、公民在社會管理中的重要作用，對于社會組織和廣大公民協同、參與社會管理應當持歡迎而非阻隔的態度，賦予它們參與社會管理的合法性和相關空間。當然，在“兩點論”中也有重點，這個重點就是黨和政府的領導、負責地位。我們應當承認黨和政府對社會管理的頂層設計和統領全局的地位，應當認識到黨和政府在許多方面作用的不可替代性。而不能出現政府不管、公眾也不管的“公共地悲劇”——公眾認為，社會管理與我無關，是政府之事；(地方)黨委和政府認為，社會管理是公眾自己之事(我是“小政府”，你們是“大社會”)，出了問題(大到食品安全、社會治安，小到街頭小廣告、賣發票泛濫)也不管。中央強調要“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”實質上表明的即是這層意思。黨政的領導負責，社會公民的協同和參與，一個都不能少。“一枝獨秀不是春”，須“一花引得萬花開”，社會管理不可能由一個主體管好，必須是多元的，更是漸次遞進的。

三、進與退的關系

準確理解和認識社會管理，還要認識社會管理的途徑。這里所謂途徑是指社會管理以怎樣的形式組織起來并加以推進，具體而言，是指應當依靠生活系統進行“自組織”、“自治”而實現政府的退出；還是應當適度保持政府對社會管理必要的介入和干預，進行部分地“他組織”。這需要辯證地看，一方面，政府作為社會管理的主體沒有必要大包大攬，即使是“大政府”模式，也不可能讓政府承擔社會管理的所有任務。但另一方面，社會管理也絕不是政府的簡單退出，對社會“一放了之”，對于諸如增進社會福利、優化社會結構、構筑社會秩序，以及公民反映強烈的問題，就必須要有關部門拿出公權力來進行建設管理，進行必要的投資投入。所以，不是要政府從這些事務中退出來，而是更需要政府進行更深層次的介入和干預(只不過介入的方式，介入的領域、履行的職責有所變化)；不是要政府讓渡出相關的權力，而是更需要政府在這些領域負起有關責任，而不能不作為。因此，當前把握好政府面對社會管理的“進”和“退”，主要的落腳點不在于進退本身，而是要認識到，所謂政府負責，就是政府要對這些涉及人民群眾切身利益的社會管理事務負責，這才是真正的責任政府。由此就要求科學設計政府介入社會管理的體制和機制，界定好政府介入社會管理的具體邊界。應當指出，認清社會管理中的進和退，有著重要意義。這一關系如果認識不到位，或者沒有處理好，就必然會在社會實際運行中導致政府進也不是，退也不是。我們一定要將社會管理事權明確化、清晰化，讓相關部門能各司其職，提高建設績效。在當前社會矛盾凸顯期，我們還特別要防止一些政府部門的利益化傾向，即以社會管理為名義，搶占所謂“好事”(如收費)，以還權于社會為借口，推諉所謂“差事”(如頑癥、擔責)。

四、剛與柔的關系

在一般意義上，社會管理之剛有三種來源：一是法律之剛，“法律面前人人平等”；二是行政權力之剛，行政權力在本質上對上負責，因而對公民需求缺乏敏感；三是社會管理結構之剛，社會管理主體單一導致社會服務同質化，難以滿足差異性的群眾需求。社會管理之“柔”是相對于社會管理“剛”提出來的。社會管理之“柔”亦有三大淵源：一是國家治理中的以人為本思想；二是行政管理中的柔性管理思想；三是企業管理中的彈性管理思想。社會管理之柔在起點上重視需求的多元性和差異性，尤其重視弱勢群體的需求，以區別于“一刀切”地處理各種需求的“懶政”方式和忽視弱勢群體需求的“怠政”方式。在實踐中，民政部門在全國范圍內開展的重點針對孤寡空巢老人、殘疾人、優撫對象、社區矯正對象、刑釋解教人員和困難家庭的需求調查等均可納入柔性社會管理的政策框架。社會管理之柔在過程中強調非強制性服務，推動公眾參與，建立協商機制，重視情理的感化作用，引導管理對象的行為自覺，以區別于取締、罰款、懲戒、命令等強制方式和統包統辦的“家長”作風。柔性社會管理在結果上強調需求滿足，以公民滿意度作為社會管理績效考核的主要維度和基本標準，實行自下而上的公民考核，幫助公民實現合理的權益訴求，以“維權”來“維穩”，以區別于自上而下的政績考核方式和只重視GDP數字的片面考核方式。目前，政務熱線、機關作風評議在一定程度上促進了以公民滿意度為核心的績效考核。

推行柔性社會管理并不是否定法律的剛性，削弱社會管理的法治基礎，而是貫徹“以人為本、服務為先”的基本理念，降低行政權力和社會管理結構之剛。從總體上看，當前的社會管理存在著一定程度的“剛柔倒置”：在征地拆遷、城市管理綜合執法、流動人口管理、教育管理等領域，多采用罰款、取締、強制等方式，“剛”有余而“柔”不足；在環境監管、食品安全監管等領域，監管軟化、弱化，“柔”有余而“剛”不足。因此，柔性社會管理并不適用于所有領域，那些有法不依、監管軟弱的領域，需要的恰恰是以法律為基礎的剛性社會管理，那些濫用行政權力、管理方式簡單粗暴的領域，才需要推行柔性社會管理，社會管理在總體上應該“剛柔并濟”，互為補充。

柔性社會管理并不是對剛性社會管理的取代，它與剛性社會管理各有所長，互為補充。推行柔性社會管理要在堅持法律剛性的前提下，從社會管理結構和行政權力的使用方式上改變地方政府和基層組織的社會管理行為。因此，推行柔性社會管理不能做“表面文章”，僅是社會管理“身段”或“手段”的軟化，而要推動社會管理理念、體制、機制的改革與優化。在這種意義上，當前一些地方政府在城市拆遷、城市管理綜合執法中采用的“消耗戰”、“沉默注視”等方式只是手段的變化，并不是真正意義上的柔性社會管理。

五、管與控的關系

在實踐層面，已經出現了在加強社會管理的旗號下“控制”趨緊的態勢，而且某些地方正當作社會管理創新的實踐經驗推廣?？陬^禪是“管理不能留空隙”，要“橫向到邊縱向到底”，如某地利用現代科技構建天上有云（云計算中心）、地上有格（社會管理網格）、中間有網（互聯網）。表面看來，有創新味，實際上是我們黨和政府嚴密控制社會的傳統管理理念和辦法的體現。它在“術”上使用了現代技術手段，也許起到了一定的效果，但本質上說，用全面管制的思路來領會社會管理創新的精神實質有失偏頗，只稱得上是社會治安的新模式，而談不上什么社會管理創新，至少是沒有抓到社會管理創新之道。其一，在宏觀上，社會管理創新的重要任務是探索建立具有現代化理念的、具有中國特色的社會管理體制、機制，要靠這種新型體制、機制來支撐我國現代化偉大事業的實現。其二，“社會”自身隱藏著自覺、自治、自律的能動性，這種能動性十分寶貴。如果在加強控制的社會管理創新中不斷擠壓社會的生長空間，社會自身的張力就得不到重視和發掘，“社會”的能動性就無法充分調動起來。其三，全面管制的做法盡管短期內有所成效，但不符合現代化的理念，是靠強有力的行政推動短期內突擊上去的，且運行成本很高，依然是“運動式”的社會管理，也不具有普遍性應用價值。社會管理的目的是實現、維護和發展好公民的社會權利，即個體在社會中享有的基本的生存和發展權。因此，在現代國家和市場經濟背景下，社會管理有兩個基本內容：一是實現和維護公民的社會權利；二是把多元化的社會有效地組織起來，實現國家與社會互動的結構化。社會管理創新要著力于創建一整套具有現代化理念的、能長期運行的新穎體制和機制，而不宜將過多的注意力放在創造一些臨時性的舉措上。

六、管與建的關系

“加強社會建設和管理，推進社會管理創新”是我們的共識。這就有個社會管理之“管”與社會管理之“建”的關系問題。社會建設的內涵是就業、住房、科教文衛體等社會事業、社會保障制度、社會規范、社會結構、社會管理體制等等，而社會管理主要是國家與社會的關系，政府和社會組織的職能定位、運行邊界，以及個人能動性的發揮等。社會管理做好了，無疑有利于社會管理之實施。如果收入分配關系理順了，勞資關系處理好了，就會大大減少社會矛盾，降低社會管理的難度。反過來說，如果政府職能轉變到位了，社會組織健全了，社會組織承接了應當承擔的職能，個人參與社會管理的積極性充分調動起來了，也就有力地促進了社會管理。所以，社會建設與社會管理，既具有各自的內涵，是不同的兩個概念，又有內在的聯系。社會建設和社會管理有各自的指向，都非常重要，不可或缺，不能將兩者混為一談，或相互替代。

一般來說，從社會管理角度看，社會管理之“建”將從根本上推進社會管理效果的實現，社會建設更注重社會管理的一些基礎性、根本性要素的培植，關鍵次序的理順，而社會管理重視現場操作的實施過程、手段和效果。如果社會建設沒有到位，社會管理的效果無疑會大打折扣。就像大量的社會問題、危害社會穩定的因素，如果社會建設做好了，將會大大減少或緩和，甚至消失，根本用不著花大力氣去管理?，F在之所以維穩成本很高，重要原因是公共產品遠未做到均等化供給、收入差距過大、良好的勞資關系尚未建立起來、社會保障制度不健全等等社會基礎性秩序出了問題，就是說社會管理的任務還相當繁重。在這種情況下，強化管理效果并不理想。所以，清楚了社會管理的“管”和“建”的關系后，我們應當標本兼治，從眼前入手，著眼于長遠，“管”“建”并舉，將現代社會必備的一系列要素完善起來，使各項要素形成良好的次序結構，尤其要建構起一整套具有現代化理念的體制、機制，靠這套成熟的制度管理我們的社會，確保國家的長治久安，確保國家的長期協調發展。