淺析公共政策的微觀執行力

丁 靜

（南京工業大學法政學院， 南京211816）

公共政策執行是政策目標實現的決定性環節和唯一途徑。公共政策從制定到政策的最終執行，其間存在著一定的層級距離，這一距離給政策目標在傳遞過程出現信息扭曲和偏差提供了機會，導致政策執行過程在一系列的層級上容易出現差錯［1］。本文重點從微觀角度的政策執行主體和政策目標群體方面分析微觀執行力對我國公共政策有效執行的影響，并提出相應對策。

一 微觀執行力的理論

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的，為解決公共問題，達成公共目標，以實現公共利益的方案。南京大學公共管理學院教授嚴強在《公共政策學》中對公共政策執行是這樣定義的：公共政策執行是指政策操作者通過建立組織機構，運用各種政策資源，選擇相應的政策工具，采取宣傳、試驗、實施、協調與監控等各種行動，將已合法化的公共政策付諸實踐，從而實現政策的既定目標的動態過程。［2］政策執行是政策生命過程的關鍵環節，發揮著其他環節不可替代的作用，整個政策功能的實現依賴于有效的政策執行。對此，美國學者艾利森曾指出：在達到政府目標過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行［3］。

公共政策在微觀層面的有效性表現為微觀執行力。史密斯認為政策執行過程中影響政策成功與否的重大因素包括理想化的政策、執行機構、目標群體和政策環境。本文將重點分析執行主體和目標群體兩個因素對政策執行的影響。

公共政策的執行主體包括政策的執行機構和執行人員。任何一項公共政策最終都需要具體的政策執行機構與執行人員的負責實施。政策執行機構主要是指各級行政管理機關，是將政策傳遞給社會公眾的紐帶。政策執行人員主要是各級行政管理機關的工作人員，是政策執行過程中最活躍的因素。我國現行的憲法第30條規定中華人民共和國的行政區域劃分如下：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。依照憲法規定，我國公共政策的微觀執行機構是鄉、民族鄉、鎮。

從公共政策的目標群體來看，公共政策執行的微觀層面主要是社會公眾。公共政策服務于社會公眾，其對政策方案的認知、偏好及支持程度是政策能否順利執行的決定因素。我國人口眾多，地域文化、民族習慣、教育水平和經濟發展水平等方面差異較大，不同的人對公共政策的理解、認同和參與程度不同，從而導致公共政策的目標群體帶有極大的復雜性和不穩定性。

二 影響公共政策執行的微觀執行力因素

（一）公共政策執行者因素

從公共政策執行者角度分析，執行者的知識水平、能力素質、價值取向以及對政策的理解和認同程度都會直接影響到政策執行的效果。政策執行人員長期處于工作的一線，不僅需要了解公共政策的實施情況、手段、可行性范圍，還要去把握目標群體的需求。因此，政策執行人員的管理技能和行政技巧是執行時不可或缺的因素［4］。從現實政策執行過程來看，由于政策執行者自身素質原因導致的執行受阻和執行偏差現象比比皆是。政策執行的效果與政策執行者的素質成正相關。公共政策執行人員的素質主要包括：綜合能力素質、思想政治素質和心理素質、身體素質等其他素質。

第一，綜合能力素質。公共政策執行人員代表國家機關負責政策的具體執行，必須具備與之相適應的能力水平。隨著公務員考試錄用制度、公推公選制度、大學生村官制度等一系列選拔任用制度的不斷健全和完善，我國公共政策的執行主體的文化水平、業務技能和職業道德在不斷的提升。

第二，思想政治素質。公共政策執行主體的品德修養、價值觀念、思想政治素質關系到政策執行取向和執行性質，也關系到目標群體對政策的認同度。這也是中央始終要求在選人用人方面要堅持“德才兼備、以德為先”標準的原因。

第三，其他素質。除了能力素質和思想政治素質外，公共政策執行主體的心理素質、身體素質也同等重要，是執行公共政策的基礎性條件。

（二）公共政策執行機構因素

從公共政策執行機構角度分析，執行機構是否上下政令通暢，左右協調有序，內外權責明晰，是政策有效執行的關鍵因素。我國正在深入推動行政管理體制和機構改革，目的就是要建立權責一致、執行順暢、監督有力的行政管理體制。

（三）公共政策目標群體因素

從公共政策目標群體視角分析，任何一項公共政策最終都是以一定的目標群體為作用對象的。公共政策的有效執行離不開目標群體的理解、認同和支持。影響公共政策執行的目標群體因素主要有：

第一，公共政策能否體現目標群體的利益需求。公共政策是通過調整和分配目標群體間的利益來達到政策使命的，必然會使一部分目標群體的利益受到制約或改變。公共政策如果能平衡和協調不同利益主體之間的利益關系，從而使各方利益得到兼顧，一般能得到大多數人都支持，從而有利于政策的推行，反之則會受到抵制。如某市在制定借讀政策條款時，將“住宅面積不低于80平方米”作為非該地戶籍人士子女入讀公立幼兒園的條件。政策一出不僅引起多數因未能達到政策條件的家長強烈抗議，而且讓社會輿論一片嘩然。這項政策在制定過程中顯然剝奪了一部分目標群體的正當權益訴求。

第二，公共政策能否得到目標群體的普遍認同。目標群體對公共政策認知、認同是公共政策得以有效執行的前提。公共政策目標群體對政策的認同不足一方面是由于公共政策的宣傳不到位，另一方面是受地域文化、民族習慣、教育水平和經濟發展水平等方面因素影響，導致對同一公共政策可能產生不同的認知和理解。目標群體對政策的反應有一個不同的層次，分別是服從、認同與內化，這是一個從被動服從到習慣遵從再到主動參與的不斷深化過程。

第三，目標群體對公共政策執行主動參與意識也影響公共政策的有效執行。目標群體對政策制定和執行的參與意識不僅體現了一個國家公民政治意識的成熟程度，也直接影響到公民最終對公共政策的認同度。我國正在通過推進政務公開、召開聽證會等方式提高公民的政策參與積極性。讓公眾對公共政策從被動接受向主動參與轉變，在公共政策實施過程中積極地表達自己的意見和利益要求，促進政策的完善。

三 增強公共政策微觀執行力的對策分析

（一）提高公共政策執行者的素質

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”［5］。首先，要全方位提高政策執行者的綜合素質。加強對當前政策執行者專業知識及相關知識的培訓，提高其業務水平和職業技能，增強執行政策過程中所需要的多方面的能力，使其能夠正確地預測危機，積極、靈活地執行公共政策，進一步完善公務員考核和選拔制度，把素質高、能力強、道德高尚的人選拔到政策執行者隊伍中來；其次，建立政策執行者監督制約機制。失去約束的權力不僅不能推動政策執行，反而會成為政策執行的最大障礙。所以，必須加強對政策執行者的行為監督，把政策執行控制在法律秩序的范圍內，使政策合法執行；再次，要合理配備年齡梯度搭配、知識能力豐富、氣質結構互補的政策執行班子，從而提高整體執行能力。

（二）加大公眾參與政策執行過程的力度

公民參與公共政策執行不僅是我國政治民主化建設的根本要求，更是實現公共政策有效執行的重要途徑。公眾的參與度在某種程度上決定了公共政策執行的效果。公民參與公共政策執行越充分，政策就越容易被認可和支持，政策的監督和評估就越及時充分，公共政策的目標也越容易實現。可以從暢通公眾參與政策執行渠道、提升公民參與政策執行能力、加大公眾參與政策執行的激勵引導和優化公眾參與政策執行的社會環境等方面共同發力，提升公眾政策執行的參與度。

（三）健全信息溝通傳播機制

有效的政策信息傳播是政策執行的前提，政府要運用各種手段加大對公共政策的宣傳、解釋力度。讓目標群體能夠知曉政策內容，進而加深對政策的理解認同，最終達到積極配合政策執行的目的。信息的傳播是雙向的，既要把信息通過一定的渠道傳遞給公眾，又要建立健全信息的反饋、評估機制。通過及時對信息反饋的評估，可以有效糾正政策執行過程中偏差。因此，信息傳播、反饋渠道的建設就顯得極為重要。傳統的政策信息傳播渠道主要有公告、出版物、宣傳手冊等，目前隨著新媒體的興起，官方網站、官方微博等信息發布渠道正在受到重視和廣泛運用，大大提高了信息傳遞的時效性、準確性。

［1］賀東航，孔繁斌.公共政策執行力的中國經驗［J］.2011，（5）：221－222.

［2］嚴強.公共政策學［M］.南京：南京大學出版社，2002.

［3］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.

［4］陳慶云.公共政策分析［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［5］王學杰.我國公共政策執行力的結構分析［J］.中國行政管理，2008，（7）：64－67.