導游市場失靈與政府規制研究

石張宇，朱 芳

(安慶師范學院資源環境學院，安徽安慶246000)

由于旅游業本身具有壟斷性、信息不對稱、公共產品、外部性等特點，導致旅游市場出現了一定程度的失靈。尤其是導游市場建設與規范方面仍存在諸多不足之處，如游客投訴日益增多、導游與商家合謀欺詐游客、法律法規不健全、導游權益得不到保障等原因導致導游市場失靈問題產生，阻礙了整個旅游市場的健康發展。本文擬借助政府規制經濟學理論，針對導游市場失靈，提出相應規制策略，以期減少市場失靈，規范導游市場秩序，完善導游管理機制，促進旅游經濟良性健康發展。

一、導游市場失靈原因

按照西方經濟理論的觀點，市場失靈的原因是在完全競爭市場所假定的條件得不到滿足，從而產生了不確定性、信息不完備、機會主義行為等現象。[1](P3-4)影響導游市場失靈的因素主要涉及信息不對稱、導游薪酬機制、導游權益保護、法律法規、政府規制等多個方面。

(一)信息不對稱 導游作為旅游活動的組織者和全程參與者，熟知旅游過程中的一切流程和信息，而游客對景點、食住行等信息卻知之甚少，在市場交易中始終處于一種不完全信息狀態，無法對導游工作進行有效監督。這可能會使市場價格信號失靈，產生故意欺詐和尋租問題，最終導致游客投訴增多，滿意度下降，旅游市場形象受到損害。2011年全國各級旅游質監執法機構受理旅游投訴11060件，投訴問題主要集中在服務標準降低、導游未盡職責、未經游客同意擅自增減旅游項目、旅游購物等方面。

(二)導游薪酬體制不合理 2009年5月1日，我國開始正式施行新的《旅行社條例》，該條例明確規定“旅行社應當向聘用導游支付不低于當地最低工資標準的報酬，不得要求導游人員和領隊人員接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用”。[2](P23-25)現實情況卻不盡其然，導游工資大多是底薪加提成方式，遇到旅游淡季，導游可能連正常生活需要也無法保證。由于底薪較低和“零、負團費”現象長期存在，導游必須要“多帶團、帶好團”才能獲得更多收入，因此導游有減少旅游時間、減少景點數量、增加自費項目、增加購物時間的動機。于是，導游通過引導游客就餐、推銷自費活動和增加進店次數獲得回扣傭金，但結果會招致游客投訴。

(三)導游權益無法得到保障《旅行社條例》明確規定“旅行社聘用導游人員、領隊人員應當依法簽訂勞動合同”，而絕大多數導游與旅行社基本沒有簽訂勞動合同，導游與旅行社是一種很松散的合作關系。導游在獲得資格證后，要么直接掛靠旅行社，要么掛靠導游管理中心，才可以接受旅行社委托帶領旅游團。部分專職的、簽訂勞動合同的導游，收入會相對高一點，而大量兼職導游沒有底薪，只有帶團補貼和部分回扣收入。另外，大多數導游人員沒有社會保險、失業保險、醫療保險，也沒有意外傷害保險。當導游發生風險或是受到傷害后，權益無法得到保障，極大影響導游工作積極性，因而對職業缺乏歸屬感和認同感。不少業內同行自嘲導游為“生活在社會邊緣的人”，這也是導游行業留不住人才的重要原因之一。

(四)相關法律法規不健全 法律法規的不健全導致了旅游市場秩序混亂，旅游環境惡化，侵犯了導游與游客合法權益;導游薪酬標準無法明確界定，小費與傭金制度無法明確化、合理化，導游收入不能得到保證;針對違規導游、黑導的查處打擊力度不強，以及導游人員信譽檔案管理制度、懲罰與激勵機制不健全。

另外，旅行社進入門檻較低，無論個人還是企業開辦旅行社都比較容易，導致旅行社數量急劇擴張，僅2005年全國就新增旅行社1607家，同比增長82%。同時，因沒有完善的退出機制，造成旅行社間惡性競爭，以超低價、低質量提供旅游產品與服務，擾亂了市場的正常運行。

二、導游與商家合謀博弈分析

在信息高度不對稱條件下，掌握信息較多的商家和導游在監管虛化、懲罰力度較小的情況下，會產生道德風險和機會主義傾向。[3](P5)受利益最大化目標驅使，商家和導游容易形成利益聯盟，合謀欺騙游客，賺取高額利潤。最終損害游客利益，造成旅游市場失靈，阻礙旅游市場的健康發展。下面利用博弈論分析導游和商家合作聯盟形成的必然性。假設導游和商家的欺騙行為不易被發現，或即便是被發現后受到懲罰的概率和力度P都很小。商家與導游都有選擇合作或不合作的權力。

1.如果商家與導游都選擇不合作，商家獲得正常收入為10，導游收入為0。

2.如果商家選擇合作，導游選擇不合作，商家獲得正常收入為10，導游收入為0。

3.如果商家選擇不合作，導游選擇合作，商家獲得正常收入為10，導游收入為0。

4.現實情況下，導游與商家都會受利益驅動，選擇合作。如果商家不合作，導游會選擇與另一商家合作，將游客帶到其他商家，其他商家會增加客源;如果導游不合作，商家也會尋找其他導游進行合作，吸引客源。在客源增加后，商家會因此多獲益10，商家會將其中的4返還給導游。

可見，為實現利益最大化目標，商家和導游的最優決策是會選擇相互合作，合謀共同從游客身上獲取最大利益。還可以進一步分析導游的收入狀況，來探討商家和導游的最優策略選擇。

假設導游的正常收入是底薪加提成:S+rtN，S是底薪，N是游客數量，r是提成比例，t是旅游天數，其努力程度為D1。如果導游工作出色，旅行社會獎勵B，其努力程度為D2。如果導游和商家合作，會獲得更多收入qN，q是約定提成比例，其努力程度為D3。但是，導游與商家合作欺騙游客會面臨投訴與懲罰的風險，假設概率為P，P是努力程度D3的函數，P與D3呈反比例函數關系。受到投訴懲罰的系數為k，即受到的懲罰為kqN，這樣得到導游會有三種不同的收入情況:

1.正常工作收入I1=S+rtN-D1;

2.努力工作收入I2=S+rtN-D2+B;

3.與商家合謀的收入I3=S+rtN-D3+qN-kqNP;

比較可以看出，如果I1大于I2，即D1-D2+B≤0，導游會選擇正常努力程度，獲取正常收入水平;反之，如果I2大于I1，導游會選擇努力工作，這與旅行社對導游的獎勵B有關。

再次比較I3與 I1，用 I3-I1，得到 D1-D3+qN-qNkP，即 D1-D3+(1-kP)qN。

當D1-D3+(1-kP)qN≥0，即 I3大于 I1時，導游會選擇減少努力并與商家共同合作欺騙游客，原因在于導游主觀上不想努力工作，但又想獲取更多利益。因為由于信息不對稱、監管不力等多種原因，與商家合謀不易被發現，而且，即使被發現懲罰力度也比較小。如果監管到位，懲罰力度強，導游與商家合謀容易被發現，可能會造成I3小于I1，這時導游就會選擇積極努力工作，或者保持正常工作水平。

由分析可知，完善的監管機制和嚴厲的懲罰機制可以在一定程度上規避導游與商家合謀行為，避免導游的不積極工作行為，但是并不能很好地激勵導游努力工作，因為導游也會選擇正常工作水平，這與對導游積極努力工作的獎勵制度有關。如果獎勵不夠、監管不力、懲罰力度不強，導游會傾向選擇不努力工作，并會與商家合謀共同對付游客，勢必會損害游客權益，增加旅游投訴，破壞旅游市場正常秩序。因此，要規范導游市場秩序，培育健康旅游市場環境，必須強化政府規制，改革現在監督管理機制、獎懲機制。

三、政府規制措施

導游市場失靈根本原因在于旅游市場的不成熟和相關規章制度的缺失，尤其是政府監管部門規制的缺位或不完善，從而導致導游市場出現一系列問題。要扭轉導游市場失靈現象，必須加強政府規制，保證旅游業健康快速發展。

(一)規范導游人員管理制度 改進導游市場失靈應當從優化導游隊伍開始，改變導游準入門檻過低問題，改革導游資格考試制度。可以考慮把導游資格考試報名門檻提高到大專學歷，少數緊缺人才可不受限制。此外，考試科目、考試內容可結合導游員職業特點、崗位所需綜合素質略作調整。[4]行業主管部門必須做好導游員的日常監督考核工作，促使導游員不斷提高業務水平和服務質量。強化年審制度，避免出現只要交費就能通過考核的審核方式，應有具體的、可量化的考核指標體系和獎懲措施。針對導游服務工作的獨立性，應聯合旅行社、商家、游客做好導游服務過程監督，保證導游服務質量，保障游客正當權益。

(二)改革導游人事管理制度 一直以來，國家對導游職業定位不明確，導游人員對導游職業普遍缺乏認同感，導游去留的隨意性比較大。導游的人事關系要隸屬旅行社，確立并加強兩者的勞務關系，解決導游主體缺位問題。由旅行社和旅游管理部門負責對其進行考核監督，改變旅行社對導游“只用不管”的局面。

國家應當承認導游職業的專業技術屬性，制訂導游晉級和職稱評定標準，使導游能夠與其他專業技術人員一樣，享受專業技術職稱，并與工資、福利、保障直接掛鉤，促進導游職業終身化，讓社會真正認識到導游是社會必不可少的職業，認可導游的社會地位，為導游職業生涯發展創造良好環境。

(三)改進導游人員薪酬制度 首先，應建立公正合理的工資制度，建議根據相關法律法規，參照外地經驗，結合本地實際，制定導游人員工資報酬標準和相關福利待遇規定，建立以“基本工資+帶團補貼”為主體，傭金、小費為補充的導游薪酬體制。其次，行業主管部門應要求旅行社和導游服務管理機構與導游簽訂正式勞動合同，為導游辦理養老保險、失業保險和醫療保險等，確保導游在患病、生育、工傷、殘疾和退休時能依法保障自已的各項權益。最后，合理利用考核激勵機制。旅行社應建立一種既能使盡職的導游獲得相應的回報，又能使導游必須為其服務質量問題支付成本的激勵機制，優秀導游員可以享有企業一定比例的風險收益和剩余分配權，最大限度地調動導游員的工作積極性，保證導游服務質量。[5]

(四)改善旅游信息不對稱性 改善旅游市場信息不對稱現象，是規范旅游市場，維護良好市場秩序的保證。建立對旅游者的信息支持系統，主要由政府投資，采集、發布和傳播有關旅游產品和服務信息，供旅游者咨詢、查閱，幫助其進行決策;規范旅游企業的信息提供行為，強化旅游服務提供方的信息披露義務，保證旅游者知情權;加強對旅游企業營銷宣傳活動的信息監管，保證信息準確、真實、透明、公開;通過其他多種渠道有針對性地開展對外宣傳，系統全面地向目標受眾發布旅游信息，改變導游市場旅游信息不對稱現象。

(五)優化導游愛崗敬業環境 加強對優秀導游員的管理、表彰，宣傳優秀導游員工作事跡，通過榜樣的力量，樹立行業正氣，打擊歪風邪氣，引導全社會正確認識導游行業，提高導游人員的社會地位。

重視對導游的政治思想教育，定期進行形勢政策、敬業精神、道德紀律及專業知識等方面的教育培訓，引導導游人員胸懷大局，立足本職，盡職盡責，更好地發揮旅游窗口和民間大使的作用。

加大黨、團、婦、青等組織在旅行社企業、導游中介機構等單位建立基層組織的力度，將導游人員吸納為組織成員，提高導游組織化程度。

利用媒體力量，普及旅游法規，宣傳旅游知識，教育游客尊重導游人員和熟悉、接納小費制度，引導游客理性消費，加強自我保護。

[1]陳富良.放松規制與強化規制[M].上海:三聯書店，2001.

[2]杜江.旅行社管理[M].天津:南開大學出版社，1996.

[3]王俊豪.英國政府管制體制改革研究[M].上海:三聯書店，1998.

[4]尹敏，謝兆元.試論高素質導游員隊伍的建設[J].價格月刊，2004，(11).

[5]劉暉.導游服務質量問題的根源分析與對策研究——基于利益相關者理論和游客感知視角[J].旅游學刊，2009，(1).