農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中生態(tài)治理模式分析——以湖北黃岡為例

鮑宏禮

(黃岡師范學(xué)院商學(xué)院，湖北 黃岡438000)

黃岡是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，2009年開(kāi)始，黃岡市根據(jù)武漢城市圈“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案，形成了黃岡市“兩型社會(huì)”建設(shè)“13521”實(shí)施體系，即一個(gè)實(shí)施方案、三年行動(dòng)計(jì)劃、五個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃(空間、產(chǎn)業(yè)、綜合交通、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境)、兩個(gè)區(qū)域規(guī)劃(沿江經(jīng)濟(jì)帶、大別山旅游產(chǎn)業(yè)帶)、一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目清單。近幾年在“兩型社會(huì)”建設(shè)過(guò)程中，黃岡農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展，蠶繭、板栗、茯苓、花生、油菜、淡水珍珠等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量居湖北之冠，農(nóng)村企業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展迅速，黃岡已建成了全國(guó)重要的優(yōu)質(zhì)糧油基地。然而，黃岡農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，“資源節(jié)約與環(huán)境友好”兩型社會(huì)建設(shè)的任務(wù)依然非常艱巨。為此，黃岡市政府制定了“十二五”“兩型社會(huì)”建設(shè)中生態(tài)治理和保護(hù)的基本原則目標(biāo)，即“堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，以削減總量、改善質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)為抓手，努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染全防全控和重點(diǎn)領(lǐng)域有效治理，著力打造生態(tài)黃岡，到2015年，主要污染物排放得到有效控制，重點(diǎn)流域治理取得初步成效，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)保示范帶基本形成，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到有效改善”。農(nóng)村作為一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)體，其“兩型社會(huì)”建設(shè)具有與大城市不同的特點(diǎn)，因此，探討黃岡農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中的生態(tài)治理模式問(wèn)題對(duì)于落實(shí)黃岡“十二五”規(guī)劃具有非常重要的意義。

關(guān)于農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中的生態(tài)治理模式問(wèn)題，至今還沒(méi)有統(tǒng)一的定義。一般認(rèn)為，農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中的生態(tài)治理模式也與其他治理模式一樣，包括治理主體、治理客體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等內(nèi)容，是內(nèi)部治理與外部治理的融合，治理方法、治理過(guò)程、治理目標(biāo)與治理結(jié)果統(tǒng)一。治理的主體是指組織由誰(shuí)治理、誰(shuí)參與治理的問(wèn)題。治理的客體是指治理需要解決的問(wèn)題。治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制都包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是界定管理者與出資者、內(nèi)部人(管理層和控制性出資者)與外部人的關(guān)系，而內(nèi)部治理機(jī)制則包含出資者權(quán)力與維護(hù)、董事會(huì)(理事會(huì))的作用、責(zé)任與構(gòu)成、高管激勵(lì)等內(nèi)容。外部治理則由法律和政治途徑、產(chǎn)品和要素市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公司控制市場(chǎng)、聲譽(yù)市場(chǎng)等組成。[1]

農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中的生態(tài)治理不應(yīng)該單純是環(huán)境治理問(wèn)題，而主要應(yīng)該屬于社會(huì)公共事務(wù)治理的范疇。社會(huì)公共事務(wù)治理有兩種類型:一是以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府治理模式，即政府管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會(huì)化模式;二是以社會(huì)為本位，政府、民眾與非政府公共組織平等合作的社會(huì)治理模式，即社會(huì)治理的自主化模式、多中心模式。[2]從理論上講，這兩種模式都可以適用于農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中的生態(tài)治理。

一、黃岡農(nóng)村生態(tài)治理主要模式

(一)理論依據(jù) 基于我國(guó)農(nóng)村管理的實(shí)際情況以及農(nóng)村資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)利益主體關(guān)系，元治理理論與利益相關(guān)者理論是我們探討農(nóng)村生態(tài)治理模式的重要理論依據(jù)。

元治理理論致力于政府角色的重新界定，強(qiáng)調(diào)在治理背景下，政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從由全能政府向有限政府、有效政府的轉(zhuǎn)變，政府角色不在于“劃槳”，而在于“掌舵”。但是，治理理論并不完全排斥政府作用的發(fā)揮，相反，治理理論還提出了“元治理”的理念，意義在于政府雖然不再是單一的治理主體，不再擁有絕對(duì)的最高權(quán)威，但是仍然要在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要的作用，還要負(fù)責(zé)規(guī)范和協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織的行為相互關(guān)系。強(qiáng)調(diào)政府治理責(zé)任的前提在于政府自身角色的轉(zhuǎn)變，即扮演“元治理角色”。政府雖已不是權(quán)力的全部壟斷者，也不掌握著全部的權(quán)威，但是它作為社會(huì)系統(tǒng)中具有較強(qiáng)資源調(diào)配能力和利益整合能力的組織，依然擁有相對(duì)龐大的信息資源，它是作為一個(gè)剔除了善惡判斷的中立角色的“在場(chǎng)”，它可以為多元體的發(fā)展提供基礎(chǔ)性支持和服務(wù)，甚至在多元主體發(fā)生利益沖突時(shí)，以一個(gè)不可或缺的公平角色“出場(chǎng)”。[3]

利益相關(guān)者理論首先是1932年哈佛法學(xué)院杜德提出的關(guān)于公司治理思想。1960年代，西方學(xué)者才真正給出利益相關(guān)者的定義。1963年，斯坦福研究所進(jìn)一步將“利益相關(guān)者”這一術(shù)語(yǔ)定義為“利益相關(guān)者是那些失去其支持，企業(yè)就無(wú)法生存的個(gè)人或團(tuán)體。”1980年代以后，利益相關(guān)者理論影響迅速擴(kuò)大。弗里曼在其著作《戰(zhàn)略管理:一種利益相關(guān)者的方法》一書(shū)中，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探討。弗里曼認(rèn)為，“利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的所有個(gè)體群體”。考察利益相關(guān)者理論有兩個(gè)概念非常重要，即“利益相關(guān)者影響”、“利益相關(guān)者參與”。這兩個(gè)概念體現(xiàn)了人們?cè)诿鎸?duì)利益相關(guān)者問(wèn)題時(shí)在策略上的“內(nèi)化”過(guò)程和認(rèn)識(shí)上的深化過(guò)程。[4]

(二)可行模式 從以上理論分析及目前黃岡農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，“政府主導(dǎo)——利益相關(guān)者參與治理”模式(簡(jiǎn)稱“二元模式”)是黃岡農(nóng)村生態(tài)治理的最佳選擇，有利于推動(dòng)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

所謂“政府主導(dǎo)——利益相關(guān)者參與治理”模式，是指在農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理中，保持黃岡各級(jí)政府及其相關(guān)行政部門(mén)的主導(dǎo)地位，充分關(guān)注利益相關(guān)者的利益需求，以利益相關(guān)者的利益沖突和利益協(xié)調(diào)為治理動(dòng)因，調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與的積極性，并且在治理過(guò)程中廣泛吸收利益相關(guān)者參與治理決策、實(shí)施、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的治理模式。目的在于通過(guò)利益協(xié)調(diào)和利益平衡，消除治理主體間的利益沖突，減少生態(tài)環(huán)境治理中的內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良好治理。這一模式是基于政府管制型治理模式的失效以及公共治理的現(xiàn)實(shí)困難基礎(chǔ)上，結(jié)合黃岡農(nóng)村實(shí)際，引入利益相關(guān)者理論模型構(gòu)建而成的。黃岡農(nóng)村生態(tài)治理采用“二元模式”具有以下幾個(gè)方面的特征:

其一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的中小企業(yè)、農(nóng)戶及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體較分散，農(nóng)村環(huán)境的好壞與他們的經(jīng)濟(jì)生活盡管具有直接性的關(guān)系，但是與城市中的大企業(yè)與居民的關(guān)系相比，其關(guān)心的程度顯然沒(méi)有城市居民和單位的關(guān)心程度高。“二元模式”打破管制型治理模式下的一元主體治理局面，將農(nóng)村多元利益相關(guān)者引入治理機(jī)制，共同參與生態(tài)環(huán)境的治理，實(shí)現(xiàn)了一元向多元的轉(zhuǎn)變;與此同時(shí)，“二元模式”保留了政府的主導(dǎo)地位，鑒于政府在生態(tài)環(huán)境治理中的重要作用，政府仍然發(fā)揮元治理的作用，在治理過(guò)程中具備較高的地位和整體協(xié)調(diào)能力，但不再是唯一的治理主體。

其二，黃岡農(nóng)村的這一治理模式只是要求利益相關(guān)者參與而非合作治理。由于生態(tài)環(huán)境治理中的農(nóng)村利益相關(guān)者行動(dòng)能力不足，決定其只能參與而非合作治理，利益相關(guān)者還很難作為獨(dú)立主體與政府平等合作進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理;也沒(méi)有城市中利益主體的影響力和參與力。

第三，農(nóng)村的行政劃分與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分較細(xì)，區(qū)域面積又較大，只有發(fā)揮各級(jí)政府(包括村組)的協(xié)調(diào)機(jī)制作用，才能夠有效執(zhí)行生態(tài)治理總體戰(zhàn)略。可以說(shuō)，利益協(xié)調(diào)是這一模式運(yùn)行的基礎(chǔ)。“二元模式”建立的理論基礎(chǔ)就是對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理中利益相關(guān)者的利益訴求與利益沖突充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，通過(guò)利益協(xié)調(diào)、利益滿足等機(jī)制，使利益相關(guān)者凝結(jié)起來(lái)，共同參與治理。

第四，“二元模式”強(qiáng)調(diào)了在整個(gè)環(huán)境治理系統(tǒng)中，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)，符合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)又保護(hù)生態(tài)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)模型。這一模型的表達(dá)式如下:

目標(biāo)函數(shù):(OPTZ=F(X，Y，Z)約束條件:X≥Xmin，Y≥Ymin，Z≥Zmin其中:

z——區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài);

X——社會(huì)子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Y——經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Z——生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)發(fā)展變量;

Xmin，Ymin，ZminX分別為各子系統(tǒng)的邊界條件。

該模型是一個(gè)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)考量的目標(biāo)模型，也就是在各子系統(tǒng)自身的承受能力條件下，評(píng)價(jià)系統(tǒng)中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)。“作為生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)既要有生態(tài)特征，又要有經(jīng)濟(jì)特征。生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的特征是對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)系統(tǒng)狀況的描述，其關(guān)鍵是對(duì)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)矛盾的分析。”一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)、社會(huì)子系統(tǒng)發(fā)展變量、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)發(fā)展變量、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)發(fā)展變量等要素組成。“二元模式”在一定的程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村區(qū)域內(nèi)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的目標(biāo)函數(shù)，達(dá)到了系統(tǒng)中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、相互發(fā)展、優(yōu)化配置的狀態(tài)。

當(dāng)然，“二元模式”中的政府主導(dǎo)，有其合理的邊界，并不意味政府壟斷所有權(quán)力進(jìn)行管理，而在于保持政府在重大決策中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)籌全局的能力，此時(shí)的政府更大程度地致力于制度供給、資金籌集、生態(tài)補(bǔ)償、利益沖突協(xié)調(diào)等方面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。“二元模式”中的利益相關(guān)者，改變了在管制型治理模式下的被動(dòng)參與局面，增加了其在治理決策、實(shí)施、監(jiān)管中的位置和影響權(quán)重。利益相關(guān)者的廣泛參與主要體現(xiàn)在治理過(guò)程中的相互監(jiān)督、對(duì)于生態(tài)環(huán)境狀況的適時(shí)監(jiān)控、提出治理的相關(guān)建議和要求等方面。

(三)利益相關(guān)者范圍 探討黃岡農(nóng)村“二元模式”，重要的一個(gè)方面就是要準(zhǔn)確識(shí)別農(nóng)村生態(tài)治理中的利益相關(guān)者范圍。識(shí)別利益相關(guān)者，對(duì)于生態(tài)環(huán)境有效治理和實(shí)現(xiàn)人與自然的持續(xù)、和諧發(fā)展具有重要的意義。依據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況及其生態(tài)功能區(qū)的劃分，其生態(tài)治理的利益相關(guān)者主要有以下幾類:

第一是區(qū)各級(jí)政府及相關(guān)政府行政部門(mén)。他們是生態(tài)功能區(qū)治理的實(shí)施者、組織者，他們依據(jù)政府的總體規(guī)劃和目標(biāo)，結(jié)合所處生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)自然狀況，兼顧生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行治理。他們擁有所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和治理的決策和執(zhí)行權(quán)。

第二是農(nóng)村區(qū)域社會(huì)公眾。他們與生態(tài)功能區(qū)治理休戚相關(guān)，生態(tài)功能區(qū)治理效果直接影響區(qū)域內(nèi)公眾的生活質(zhì)量。區(qū)域內(nèi)公眾參與是生態(tài)功能區(qū)治理的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，生態(tài)功能治理依賴區(qū)域內(nèi)社會(huì)大眾的積極參與和支持。

第三是區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)(包括農(nóng)戶)。人們?cè)缇鸵庾R(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)除了要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任外，還必須承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。生態(tài)功能區(qū)為相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)和農(nóng)戶提供生產(chǎn)資料和生態(tài)服務(wù)功能，但是它們的發(fā)展程度和生產(chǎn)方式卻間接影響著生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能維護(hù)與治理。

第四是與生態(tài)功能區(qū)治理相關(guān)的非政府組織。主要包括各級(jí)環(huán)境評(píng)價(jià)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織等，它們從專業(yè)角度和公眾角度影響著生態(tài)功能區(qū)治理的整個(gè)過(guò)程。

第五是生態(tài)受益或生態(tài)受損區(qū)的公眾或組織。由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有空間轉(zhuǎn)移效應(yīng)，因此，良好的或持續(xù)惡化的生態(tài)功能區(qū)的治理結(jié)果，也會(huì)使區(qū)域外的組織或個(gè)人受益或受損，這些區(qū)域外的因素也是利益相關(guān)者。生態(tài)功能區(qū)受益或受損區(qū)的公眾或組織，由于本身并不處于生態(tài)功能區(qū)的自然或行政區(qū)域范圍內(nèi)，對(duì)于生態(tài)功能區(qū)治理的關(guān)注和投入程度都比較低，就成為潛在的利益相關(guān)者。

二、結(jié)論

“二元模式”應(yīng)該是黃岡農(nóng)村“兩型社會(huì)”建設(shè)中生態(tài)治理的最佳模式，但要有效地實(shí)施這一模式必須做到:

第一，探索培育利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的價(jià)值體系。每個(gè)利益相關(guān)者參與治理的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)各不相同，在生態(tài)治理中各個(gè)利益群體的利益要求也有差異，如果缺少必要的價(jià)值整合，分散的各自為政的利益相關(guān)者的利益訴求會(huì)使利益相關(guān)者沖突加劇。要解決生態(tài)治理主要利益相關(guān)者之間的利益沖突與矛盾，應(yīng)該深化生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念。

公共治理的最高目標(biāo)就在于公共利益的最大化，這就需要人們?cè)谟^念上的深度認(rèn)同，才可能實(shí)現(xiàn)行動(dòng)上的步調(diào)一致，因此，新的治理模式的有效運(yùn)行離不開(kāi)公益精神的支撐。構(gòu)建起支撐生態(tài)治理的價(jià)值體系，有助于為生態(tài)治理提供方向和信念支持，在生態(tài)環(huán)境治理中，融入生態(tài)文明的社會(huì)精神和民族價(jià)值，在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中形成中華民族的生態(tài)美德和生態(tài)道義責(zé)任體系。用良好的生態(tài)美德來(lái)支撐生態(tài)環(huán)境治理，為生態(tài)保護(hù)注入自覺(jué)的心靈動(dòng)力，為廣泛的社會(huì)參與奠定精神基礎(chǔ)。在社會(huì)生活中，加大各種形式的生態(tài)文明理念宣傳與教育，采用多種多樣的激勵(lì)措施，增進(jìn)和放大生態(tài)責(zé)任意識(shí)。用生態(tài)文明的價(jià)值理念指引生態(tài)治理的實(shí)際行動(dòng)，用生態(tài)責(zé)任和生態(tài)使命凝聚中國(guó)精神，為“二元模式”的實(shí)施奠定信念基礎(chǔ)。

第二，探索利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的效果評(píng)價(jià)體系。效能是對(duì)治理結(jié)果的評(píng)價(jià)與檢驗(yàn)，無(wú)論采取何種生態(tài)治理模式，追求效能都是治理模式選擇和變革的依據(jù)。“二元模式”作為一種理論預(yù)設(shè)，是否切合黃岡的生態(tài)治理實(shí)際，能否在實(shí)踐的層面予以實(shí)現(xiàn)，還有待于進(jìn)步檢驗(yàn)。這里主要從生態(tài)治理效果和利益相關(guān)者滿意度兩個(gè)維度來(lái)評(píng)價(jià)新型治理模式的績(jī)效。

生態(tài)治理效果評(píng)價(jià)就是指在政府治理績(jī)效考評(píng)中，增加綠色GDP的考量。在這種意義上，用較為科學(xué)的生態(tài)治理綠色核算制度，設(shè)計(jì)出一套生態(tài)治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，成為建立中國(guó)生態(tài)治理績(jī)效評(píng)價(jià)的核心。政府生態(tài)治理績(jī)效管理的重要意義要求必須落實(shí)和執(zhí)行綠色政府績(jī)效考核體系。在提拔任用干部的考核與考察中，上級(jí)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理的指標(biāo)納入干部考核，引導(dǎo)各級(jí)政府管理人員改變思想，樹(shù)立重視環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明、重視人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展的綠色政績(jī)觀。

利益相關(guān)者滿意度評(píng)價(jià)是在“二元模式”下，對(duì)于利益相關(guān)者利益沖突和利益矛盾的充分關(guān)注和解析。這種評(píng)價(jià)是對(duì)于利益相關(guān)者的利益實(shí)現(xiàn)程度和滿意程度的重視，是利益相關(guān)者公共治理模式有效益的重要保障。從平衡利益角度，以利益為紐帶吸引參與治理，在績(jī)效評(píng)價(jià)中以利益相關(guān)者滿意度作為重要參數(shù)，一方面，有利于利益相關(guān)者的實(shí)現(xiàn);另一方面，有利于對(duì)政府進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督。關(guān)于利益相關(guān)者滿意度的指標(biāo)設(shè)計(jì)，可以從生態(tài)滿意度、政府治理滿意度、參與治理的深度和廣度的滿意度等方面來(lái)考慮。

第三，完善利益相關(guān)者參與治理的政策法律體系。首先要加強(qiáng)利益相關(guān)者參與治理的立法建設(shè)。推進(jìn)利益相關(guān)者參與生態(tài)治理的相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)勢(shì)在必行。參照發(fā)達(dá)國(guó)家治理的成功范例，完善的法律體系是保障多元主體參與治理的重要舉措，也是治理成功的根本保障。目前已有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等行為的法律追究還僅限于對(duì)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的法律補(bǔ)償，從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損耗角度的長(zhǎng)期的關(guān)注，在某種意義上減輕了對(duì)生態(tài)破壞行為的法律量刑，從而助長(zhǎng)了破壞分子的囂張行為。基于此，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能產(chǎn)生嚴(yán)重影響的人為破壞性行為需要繩之以法，關(guān)于生態(tài)功能區(qū)治理的相關(guān)法律條文亟須出臺(tái)。“二元模式”，對(duì)于利益沖突的協(xié)調(diào)是基于法治理性。

要完善利益相關(guān)者參與治理的權(quán)責(zé)體系。明確政府和民間組織各自的權(quán)限范圍，保證其在各自的領(lǐng)域擁有主導(dǎo)權(quán)。要加強(qiáng)政府與民間組織的權(quán)力劃分的制度規(guī)范，即通過(guò)法律手段來(lái)協(xié)調(diào)政府與民間組織的關(guān)系，以法律的形式制定政府與民間組織的權(quán)限范圍并使之受到法律的保護(hù)。明確的制度規(guī)范降低了非確定性的負(fù)面影響，使政府和民間組織都有了清楚的權(quán)責(zé)邊界，使權(quán)力的行使和責(zé)任的承擔(dān)都走上規(guī)范化、制度化的軌道，從而改善行政環(huán)境，為雙方的合作提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。

要完善生態(tài)治理的政策體系。生態(tài)治理涉及多元公共利益，離開(kāi)了穩(wěn)定健全的政策系統(tǒng)就談不上治理的有效性，缺少了治理的政策依據(jù)，會(huì)使治理變成一盤(pán)散沙。完善生態(tài)治理的相關(guān)政策體系，讓生態(tài)治理有依據(jù)，用政策形成長(zhǎng)效治理的機(jī)制，依據(jù)政策規(guī)章推進(jìn)生態(tài)治理才更符合現(xiàn)實(shí)需求。依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，建立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為宗旨的長(zhǎng)效管理制度。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理不是一朝一夕就能見(jiàn)效的，黃岡應(yīng)該改變以往生態(tài)治理中運(yùn)動(dòng)型治理模式，堅(jiān)持以建設(shè)“兩型社會(huì)”為主題，通過(guò)政策體系的完善，形成生態(tài)治理長(zhǎng)期有效的治理機(jī)制。不斷地完善生態(tài)治理的財(cái)政政策和生態(tài)補(bǔ)償政策體系，對(duì)減少利益相關(guān)者利益沖突至關(guān)重要。

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