朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考

關信平

(南開大學社會建設與管理研究院，天津，300071)

黨的十八大報告提出了我國社會保障制度的發展要以“增強公平性”為重點之一［1］，進一步引發了人們對社會保障公平性的重視和討論。事實上，公平性的不足不僅存在于我國社會保障制度之中，而且存在于整個社會政策體系之中。要增強社會保障制度的公平性，需要從整個社會政策體系著手。社會政策的公平性是一個復雜的問題，其中涉及到對社會政策公平性基本含義的理解，對社會政策公平性的基本事實判斷和價值判斷，以及增強社會政策公平性的基本要求等方面的認識。本文針對這些問題對我國現行社會政策體系中的公平性問題做一簡要分析。

一、當前我國社會政策公平性問題及其特點

1．問題的提出

改革開放以后的一段時間里，我國重視市場經濟，而社會政策發展緩慢，這使得社會政策在彌補市場缺陷方面的作用嚴重不足。［2］其結果是，雖然經濟發展了，但民生保障仍嚴重不足;雖然人均收入水平大幅度提高了，但收入差距大幅度擴大。究其原因，一方面是社會政策總體水平太低，另一方面是社會政策發展的不均衡和社會福利資源分配的不公平。近年來，隨著對民生問題的重視，政府逐漸加快了社會政策方面的建設，在制度建設和財政支出水平方面都有明顯進展。但在教育、醫療、社會保障等方面的福利保障水平仍存在較為嚴重的結構性和群體性差異，民眾對此仍存在較嚴重的不滿。

長期以來，我國學術界對社會政策公平性的研究重視不夠。過去我國社會政策研究中較多地重視分析政府社會政策總體水平低下的問題，呼吁政府增大公共福利支出，加大對教育、醫療衛生、住房、社會保障等方面的投入，而對社會政策本身的結構性失衡及社會政策公平性問題重視不夠。近年來，學術界開始重視對社會政策某些領域公平性的研究和呼吁，其中較多的是對就業、社會保障等方面公平性問題，以及社會保障對收入分配的影響等方面的研究。但是從總體上對社會政策公平性的研究仍然很薄弱。要推動我國未來社會政策的健康發展，保障民生和維護社會公平更好地發揮作用，不僅要繼續提高社會政策的總體水平，還要更加重視提高社會政策的公平性。而要達到后一方面的目標，首先要對社會政策的公平性問題加以深入地分析和研究。

2．當前我國社會政策公平性問題的主要表現

概括起來看，當前我國社會政策的公平性問題主要是各類群體所獲得的各類福利待遇的不均等問題，表現在我國社會政策和福利體系的制度性碎片化及其所導致的社會政策制度性區隔、福利資源分配的不均衡、福利項目覆蓋面的不均衡和人均福利水平的不均等。

社會政策的制度性碎片化是指在一個國家內部在同一個社會福利領域中實行多套不同的社會政策，對不同的人群實行不同的社會政策。我國現行社會政策體系是由人群和地區兩個維度而分割的碎片化體系。在人群劃分維度方面，不同的人享有不同的制度覆蓋。以社會保障為例，我國在養老保險、醫療保險等領域中有針對城鎮企業職工、城市居民、農村居民、公務人員等不同群體的不同制度體系。在社會救助方面，也有農村社會救助和城市社會救助體系。在地區維度方面，盡管我國有全國統一的社會政策指導原則，但在經費投入和管理的地區負責制下，各地在各類社會福利項目方面的實際投入、覆蓋面和人均福利水平等方面都有較大差距。

社會政策的碎片化并不是我國獨有，其他一些國家也有較為嚴重的碎片化特點，一些發達國家也是如此。［3］但我國目前社會政策的制度碎片化特點較為明顯。社會政策的碎片化也不必然等同于不平等和不公平，但由于以下幾個方面的原因，導致我國碎片化的社會政策制度體系有較明顯的不公平特點。一是由于我國社會政策的碎片化制度體系是自上而下形成的，因此，對普通公民來說就更具有先天性的制度隔離效果。人們所獲得的福利待遇在很大程度上取決于他們出生在什么地方，具有什么樣的戶籍性質。二是我國社會政策制度區隔很嚴格，人們在制度之間流動轉化很困難。改革開放以后，我國勞動者已經獲得了在經濟活動方面全國流動的自由，但社會政策對人們仍有很大的限制。人們可以自由選擇在各地就業和從事經營活動，但卻不能自由地選擇在某地獲得所有的社會保障和福利待遇。三是受權力和特權等因素影響，在社會政策領域中長期存在著“逆向調節”的現象，高收入群體獲得的福利待遇也更高。在制度碎片化、權力因素、社會政策逆向調節和地區經濟發展水平差異等因素的共同作用下，各類群體和各地區民眾實際享有的社會福利水平有很大的差距，這不符合我國憲法中的公民平等社會權利原則，也是不公平的。

3．社會政策公平性問題上的基本認識問題

從一般意義上看，社會政策以維護社會公平為其基本目標。但是，在各國現實的社會政策制定和實施的具體實踐中，由于社會政策本身的復雜性，以及由于“政府失靈”等問題的存在，使社會政策并不總能保證達到民眾所期望的公平性，社會政策對經濟與社會運行的干預也并不總是能夠達到理想的維護公平的效果。導致社會政策公平性程度不高的主要原因之一是，政府和社會對社會政策公平性問題的認識中存在著模糊和分歧。因此，要提高社會政策的公平性，首先要澄清對社會政策公平性的一些基本的認識問題。其中包括什么是社會政策的公平性，社會政策的公平性與平等性之間的關系以及在社會政策方面公平與效率的關系。

二、社會政策公平性的基本含義

社會政策的公平性是從社會公平的角度對社會政策進行的評價，即一個國家或地區社會政策符合主流社會公平觀的程度，它體現在社會政策總體水平的合理性和社會政策行動中公共資源分配的合理性兩個層面。

1．社會政策公平性的基本內涵

根據我國現階段社會建設的基本目標，社會政策公平性的內涵應該包括社會政策行動中公共資源分配要符合社會主流的公平觀。由于利益和價值的分化，社會中不同的個人或群體所持的公平觀并不完全一致。但任何一個社會都有一些為大家共同接受的價值目標，例如經濟發展、社會穩定、社會平等、合理分配財富等。這些社會價值觀雖然可能不能完全滿足每個人的個人價值立場，但它們是所有社會成員價值立場的綜合，是全社會個人價值觀的“最大公約數”。基于這種綜合性價值觀基礎上的社會公平觀就是主流的社會公平觀。任何一個國家的社會政策都應該符合本國的主流公平觀。

2．提高社會政策公平性的基本目標

提高社會政策公平性的基本目標首先是要維護公民的經濟與社會權利，因為只有公平地分配社會福利資源，讓所有人都能夠公平地獲得醫療、教育、社會保障和其他方面的福利待遇，公民的經濟與社會權利才能得到有效的保護。社會政策公平性的另一個目標是通過社會政策的公共行動而增大社會平等程度。為此，一方面要有足夠高的社會福利總體水平，另一方面社會政策公平地分配各種福利資源，以便有效地調節初次分配中的不平等。在政府所掌握的公共資源占社會總財富的比例日益提高的情況下，社會政策的公平性對社會平等的影響也越來越大。再者，提高社會政策公平性的目標還在于通過更加合理的社會政策而更加有效地促進各項社會事業的均衡發展，糾正城鄉之間、地區之間社會發展的不平衡，以更好地提升全社會的健康水平、文化素質、生活水平和社會穩定。

3．社會公平性的主要維度

社會政策公平性的主要維度體現在權利公平、機會公平和規則公平三個重要的方面。十八大報告中提出，權利公平、機會公平和規則公平是社會公平正義的三項重要原則。社會政策的公平性也主要體現在這三個維度上。首先，社會政策應該建立在公平地尊重和保護全體國民的經濟與社會權利的基礎上，而不應該差別性地對待不同的群體;其次，社會政策應該給全體公民同等的獲得教育、醫療衛生、社會保障和其他各項福利待遇的機會，而不應該厚此薄彼;再次，社會政策應該制定公平的規則體系，以便能夠使公共資源的分配和獲得能夠更好地達到社會保護和促進社會發展的目標。

4．實現社會政策公平性的主要途徑

實現社會政策公平性的主要方式是通過更加普惠性的公共福利和社會服務供給而實現基本公共服務的均等化，以及通過合理的再分配過程實現對弱勢群體的社會關照。前一方面主要是提高政府對各項社會服務的投入，以增強其福利性水平，讓所有人都能夠在教育、醫療衛生、就業、住房、社區服務等方面享有更加公平的服務;后一方面是通過收入轉移的方式給貧困家庭和弱勢群體提供更多的保護，以彌補他們在市場分配中的不足和遭到的損害。

5．社會政策公平性的復雜性

社會政策的公平性是一個復雜的問題。其復雜性存在于價值判斷和事實判斷兩個層面上。從價值判斷上看，由于不同的個人和群體對社會政策存在著認識差距和利益差異，因此，導致對于社會政策公平性有著不同的價值判斷。一些人更加強調應該通過加強社會政策而推動對弱勢群體的社會保護，進而推動社會平等;而另一些人則更愛通過批評“福利養懶人”、呼吁警惕“福利陷阱”等方式而反對增大福利開支，尤其是反對普惠性模式的社會政策。從事實判斷的角度看，對社會政策公平性的評價也是比較復雜的。它涉及到幾個層面的難題:一是如何以實證研究的方式確定合理的社會福利總水平;二是如何通過實證的分析而確定社會福利資源分配的合理結構;三是如何通過優化制度和機制建設而使社會政策方面的公共資源投入能夠帶來更好的效率和社會效益，更好地達到預期的目標。

三、社會政策體系中公平與平等的關系

在當代各國對社會公平問題的研究中，常常有一些將公平與平等混淆或者等同的觀點，這導致了兩個方面的理論和實踐謬誤。一是一些極端的左翼思想以維護公平為名而主張完全的平等，甚至走到絕對平均主義;二是相反，一些極端的右翼以反對絕對平均為名而阻撓提高經濟和社會政策的公平性水平。因此，要科學地理解社會公平的含義，首先應該澄清公平與平等的關系。

1．公平與平等的一般性關系

社會平等是對社會財富分配均等性的事實判斷，而社會公平是一個價值判斷，所關注的是社會中一部分人在收入、財產、服務等方面比其他人獲得更多的份額是否合理。因此，強調公平的分配并非是要走向絕對平均主義。事實上，社會公平的價值觀完全承認在按勞分配和按貢獻分配基礎上的不均等分配的合理性。社會公平的價值觀反對的是對經濟與社會發展沒有積極意義的不平等分配，既反對一部分人靠權力和特權，或通過投機等方式獲得大量的財富，也不主張給勤奮的人和懶惰的人同樣的分配待遇。從這個意義上看，在改革開放之初我們提出的“讓一部分人先富起來”雖然會導致不平等的結果，但這是公平的，因為只有打破絕對平均主義才能激勵人們的勞動積極性。我國目前嚴重的收入分配不平等情況在很大程度上不是由于按勞分配所導致的，而是權力、特權和投機等因素所導致的不平等。民眾所反對的也不是前者，而是后者。因此，提高收入分配的公平性，重點是要抑制權力、特權和投機的因素，但同時也要繼續強化按勞分配或按貢獻分配的原則。

2．社會政策中公平與平等的關系

與市場經濟一樣，在社會政策領域中公平與平等也不能混淆。與市場分配相比，社會政策在資源分配上更加強調平等。首先，社會政策的基本目標是要提高民生水平，因此，首先要通過平等的分配來保障所有民眾在民生方面的基本需要;其次，社會政策是對公共資源的分配，而公共資源是屬于全體人民的，應該為全民所共享，因此，在社會政策領域，公共資源分配應該更加強調要以平等為基礎。

但社會政策的公平性也并非就是絕對平等。在社會政策的福利資源分配中，有一定方式和一定程度不均等并非就一定不公平。在社會政策領域公共資源的不均等分配是否公平，要取決于幾個方面的因素。

首先，應該仔細考察各種模式下社會福利資源不平等分配的價值合理性。一方面，社會政策應該通過為弱勢群體提供更多的福利去達到社會保護的目標。另一方面，在公共資源分配中，也可以在一定程度上通過獎勵性的福利去促進經濟與社會發展。上述兩種不均等的福利分配模式都可以被視作公平的。但是，如果在社會政策的公共資源分配中，部分群體依靠其擁有的權力和特權而享有了更多的福利待遇，則是不公平的。

其次，應該認真分析社會政策在福利資源不均等分配模式的功能有效性，即不均等的福利分配是否能夠達到公平的價值目標。對于這個問題，應該將社會政策福利資源分配格局與市場經濟的分配格局結合起來，重點考察兩個問題，一是福利分配模式與市場分配模式的契合度，二是福利分配本身的功能有效性，即特定的不均等福利分配制度在多大程度上能夠達到其預期的目標。就第一個方面而言，社會政策應根據初次分配的不平等結構和程度來建構其再分配的格局，以促使整個分配制度達成較為合理的分配格局，并發揮較好的功能效果。在一個較為平等的初次分配模式下，社會政策的福利資源分配格局中可以有較多的獎勵性福利;而在一個不平等程度較高的初次分配制度下，則不宜較多地采取獎勵性福利，而應該為市場經濟中的弱勢群體提供更多的保護型福利來抵消初次分配的不平等，或者通過發展普惠型福利模式來降低社會分配體系總體上的不平等程度。就第二個方面而言，即使那些具有公平的價值目標的福利項目，如果制度設計不合理也可能發揮不了預期的作用，或者其投入太大而收效較小，或者在發揮正面效果的同時也產生較為嚴重的負面影響。例如，超過合理需要的獎勵性福利會導致福利資源投入的邊際社會效用大大降低，而同時產生較大的不平等效應;不合理的福利制度也可能導致“福利養懶人”的后果。因此，應該重視各種福利分配模式本身的功能有效性，認真分析和精心設計各種福利模式的體制和運行機制，使各種福利分配方式在消耗資源相對較小的條件下都能真正發揮預期的作用和達到預期的效果，同時要努力降低各種福利模式的負面后果。

四、社會政策中公平與效率的關系

如何理解和處理公平與效率的關系，不僅是市場經濟制度及運行中的基本問題，也是社會政策制定和實施中的基本問題之一。過去對于這一問題存在著兩種偏誤的觀點:一是認為社會政策只關注公平，與效率無關;二是認為社會政策會損害效率，并且社會福利水平越高，對效率的損害就越大。這兩種觀點表明上看是對立的，但其實質都是把公平與效率對立起來的偏頗之見。在研究社會政策公平性時必須要認真分析這一問題。

1．社會政策中公平與效率的一般性關系分析

一些國外的研究者曾經依據一定的經驗事實而發現效率與平等之間存在著此消彼漲的關系。［4］但后來一些人把平等與效率的這種關系直接應用到公平與效率的關系上，把公平與效率對立起來，認為重視效率就不得不降低對公平的訴求。這樣一來，理論上就出現了偏誤，在實踐上也出現了強調“效率優先、兼顧公平”的指導原則，在市場經濟和社會政策實踐上都出現了忽略社會公平的失誤。

要正確地理解公平與效率的關系，首先應該看到，市場經濟和社會政策都應該體現公平，只不過所關注的重點不同而已。社會政策行動中也有投入產出的關系，因此，也需要講效率。從微觀層次上看，每個具體的社會政策行動都有投入和產出的關系，社會保障、公共教育、公共醫療衛生事業、社會福利服務等部門都應該通過合理的體制機制設計而提高其自身運行的效率。從宏觀層次上看，社會政策行動的效率涉及資源分配與社會效益之間的關系，高效率的社會政策模式應該是在資源投入量一定的情況下，通過合理的社會福利資源分配，能夠更好地達到緩解貧困、提高健康水平和受教育程度、改善住房條件、維護社會穩定、促進社會平等和社會和諧等方面的目標。也就是說，社會政策行動中的效率與公平是一致的、協調的。公平的原則要求社會政策行動始終遵循正確的社會價值目標，而效率原則要求社會政策行動高效率地達到其目標。

2．社會政策中公平與效率關系的復雜性

與市場經濟相比，社會政策行動中公平與效率的關系更加復雜。首先，社會政策運行中的效率問題比較復雜，其復雜性主要表現在其測量和評價體系的模糊性上。市場經濟行動中，可以通過同樣的貨幣單位來測量投入和產出，因而比較容易評價其效率(投入產出比)。但在社會政策行動中，投入的資源(經費)可以用貨幣單位來測量，但其產出的健康、安全、人力資本、教育水平、居住條件、社會穩定、社會和諧等無法用貨幣單位測量，因此，也很難對其效率做出精確的評價。這說明提高社會政策行動效率的難度更大，因而向社會政策的研究者和實踐者提出了更高的要求。

黨的十八大報告中提出了“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則。對這一原則應該有兩個方面的理解:一是社會政策的制定和實施應該堅持公平優先的原則，二是在社會政策的運行中應該同時重視提高效率。按照十八大報告的這一原則，在社會政策的制定和實施中，應該采用合理的體制和機制，達成社會政策行動上公平與效率的統一。其中，既要合理地確定社會福利水平，使社會政策能夠有效地發揮保障民生和再分配的作用，也要合理地確定社會福利的對象，使社會政策能夠更加有效地幫助需要幫助的群體，同時還要合理地安排社會政策的體制機制，設計各類社會福利項目的具體運行方式，使其能夠更加高效地發揮作用。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［N］．人民日報，2012－11－18．

［2］陸學藝．需要以公平為導向的社會政策［EB/OL］．(2003－01－03)．http:∥news．sina．com．cn/c/2003 －01 － 03/1605861583．shtml．

［3］鄭秉文．法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示［J］．天津社會保險，2008(3):41 －44．

［4］阿瑟·奧肯．平等與效率［M］．王奔洲，譯．北京:華夏出版社，2010．