政府購買農民工就業培訓服務路徑探析

王 飛

(四川警察學院警察管理系，四川瀘州，646000)

“政府購買服務”源自于西方國家，在歐美國家更多是稱為購買服務合同和合同外包，在香港地區則稱為社會福利服務資助，在我國大陸地區才稱作政府購買服務。20世紀70年代開始，由于西方國家公共政策失靈、公共產品供給低效和行政機關過度膨脹等問題，引發了全世界范圍的以公共選題理論和新公共管理理論為主導的行政改革浪潮。在這種行政改革背景下，政府購買服務便產生并發展起來。

一、政府購買服務概況與政府購買農民工就業培訓服務現狀

20世紀90年代，在我國大陸地區的上海、北京和深圳等地采取了政府購買服務供給公共服務，我國大陸地區的政府購買服務源自于政府嘗試改變行政成本過高與行政效率過低的狀況。雖然政府購買服務實踐已經推廣了一段時間，但是從全國范圍看，當前政府購買服務實施范圍仍然十分有限，比較成功的案例不是很多。當然政府購買農民工就業培訓服務的實踐比較晚，到目前尚不足十年。

(一)政府購買服務的內涵

在研究政府購買農民工就業培訓服務之前，首先得弄清楚政府購買服務的內涵與本質究竟是什么。學界普遍認為，政府購買公共服務的本質就是營利或非營利組織參與公共服務供給，政府付費，營利或非營利組織生產和提供公共服務。但是對于其內涵的具體表述，則主要形成了四種較典型的理解。

第一種，強調購買服務流程角度的觀點——政府必須按照既定標準，對所購買的公共服務進行評估之后才可付費。政府購買服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用。［1］

第二種，突出實現政府供給公共服務財政效力最大化。政府購買公共服務是指政府部門為了履行為社會公眾服務的職能，通過政府財政向相應的社會服務機構直接購買并實現財政效力最大化的行為。［2］

第三種，從公私伙伴關系角度理解的觀點。公共服務購買是政府公共部門與私人部門之間簽訂購買協議，由政府出資將涉及公共服務的具體事項承包給私人部門的行為。［3］

第四種，從政府在整個政府購買服務流程中所應扮演角色的角度來認定的觀點。此觀點認為，政府購買服務包含如下元素:政府購買服務的委托主體是政府，受托者是營利、非營利組織或其他政府部門等各類社會服務機構，表現為一種通過政府財政支付全部或部分費用的契約化購買行為;政府以履行服務社會公眾的責任與職能為目的，并承擔財政資金籌措、業務監督及績效考評的責任。［4］

其中，第一種觀點明確提出公共服務直接由社會服務機構生產，政府按照政府購買服務規定的付費標準對社會組織生產的公共服務進行評估，嚴格依據評估結果支付資金，此觀點著重要求執行政府購買公共服務流程。第二種觀點強調政府購買服務的出發點依然是服務公眾，但其強調實現政府財政效力最大化。在此需厘清:盡管政府購買服務追求低成本高效率，但是實現財政效力最大化絕非政府購買服務的落腳點。第三種觀點過于片面地理解政府購買服務就是公共部門與私人部門間通過協議供給公共服務，政府不僅限于向私人部門購買服務，也可向社會組織購買服務。第四種觀點較為全面:第一，明確要求公共服務的生產者由政府向營利、非營利組織等各類社會服務機構轉變;第二，點明了政府與服務生產者間的“委托—代理”的契約關系;第三，強調了政府在整個流程中應承擔的財政資金籌措、業務監督和績效考評的職責。因此，基于以上三方面的原因，筆者持此觀點。

筆者認為，“政府購買服務”本質上在一定范圍內(即政府僅向私人部門購買公共服務時的情形)屬于市場化路徑，因為二者均要求，要擺脫由政府對公共物品大包大攬的局面，由全能型的管家向安排者轉變，在具體的生產過程中應該充分借助市場機制。誠然，兩者存在一定差異:當政府向社會組織或其他非市場主體購買公共服務時，二者便不再有聯系;另外，政府購買服務提供的服務客體僅限于無形的公共服務，市場化工具則均適用于公共服務與公共產品。

(二)政府購買服務的狀況與問題

1.政府購買服務的狀況

當前，已有的政府購買的領域涉及有公共教育、公共衛生和疾病的預防與治療、扶貧幫困、養老助殘服務、社區管理包括社區的發展和矯正、城市規劃、環境保護、政策咨詢等方面。［5］我國政府購買服務的范圍主要集中于以上部分，且主要是由地方政府在推廣，尚未在國家層面進行全面推行，而美國則在聯邦與地方層面均大幅度地進行了推廣。在美國合同外包的領域包括高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場、監獄等設施的建設和經營。［6］較之于美國等發達國家，我國政府購買服務的內容范圍比較少，購買力度比較低，尚有進一步拓展的空間。

2.政府購買服務的問題

由于我國政府購買服務實踐仍處于初級階段，主要的實踐推廣地方為經濟較發達的東部沿海地區，而且主要是向民間組織和社會組織購買養老與社區等方面的服務。從我國政府購買服務方式供給的公共服務所占公共服務的比例來看，政府購買公共服務供給的服務僅為所有公共服務供給的一小部分;從我國政府購買服務的服務生產者來看，政府向企業所購買的數量與規模均遠超過向民間組織和社會組織購買服務的數量與規模。隨著政府購買服務實踐的不斷深入，購買目錄不明晰、買賣雙方權責不清、公共服務市場發育困難等問題也漸漸浮出水面，暴露出了購買過程不規范、監督缺乏、責任流于形式等問題，極大地限制了公共服務購買開展的領域和規模。［7］政府購買制度化程度整體較低且缺少持續性;對于購買主體方式的競爭性而言，政府購買呈現出“內部化”特征和形式性購買，社會組織成為政府部門的延伸;從購買主客體間的獨立性來看，雙方是一種“關聯交易”，二者之間存在著非獨立、不平等的關系;服務評價和監督體系缺失，服務成本難以控制。［8］我國政府購買服務存在以上種種問題，歸根結底還是由于各個實施政府購買服務的地方未能制定完善的購買服務的制度，并嚴格按照制度推行政府購買服務。作為政府購買服務一部分的政府購買農民工就業培訓服務同樣存在一些問題。

3.政府購買農民工就業培訓服務的問題

我國政府購買就業培訓服務的初衷主要是通過購買公益性崗位和培訓成果，解決部分下崗工人等的就業問題。下崗失業職工經過培訓達到上崗要求，考核合格后，所需培訓費由政府支出，其實質是由政府出錢對下崗失業職工參加培訓提供經費補助，鼓勵他們通過培訓掌握一技之長，提高就業競爭力，盡早實現再就業。［9］當前全球經濟持續低迷，我國就業難問題仍十分嚴峻，在此情形下，就業培訓服務的供給對象已經不能再局限于下崗工人，作為早已受到社會廣泛關注的農民工和大學畢業生群體也應作為政府購買就業培訓服務的供給對象。

各地政府購買農民工就業培訓服務主要有傳統型政府購買就業培訓服務路徑和憑單制路徑兩種。在傳統型路徑中，政府部門是委托者，培訓機構是代理者，由于二者之間的信息不對稱，容易出現“道德風險”與“逆向選擇”，進而影響培訓效果;政府部門對于培訓機構難以監管，很難達到預期培訓效果，即便達到預期效果，農民工技能得到大幅提升，傳統模式仍不可避免地存在針對性較差的固有缺陷;憑單制路徑也存在一些問題:第一，很多地方出現了“供給方缺陷”的窘況;第二，即便是憑單制路徑能夠大幅度提高培訓質量，此路徑仍然存在與就業脫鉤的情況，所以此培訓路徑存在針對性與實用性不強的問題，難以有效解決農民工就業問題;另外，這兩種政府購買農民工就業培訓服務路徑均存在缺乏培訓資金，培訓經費不能得到有效保障的問題。［10］政府購買農民工就業培訓服務，主要存在就業培訓質量不高、就業培訓針對性與實用性不強、就業培訓供給不足和就業培訓資金欠缺等問題。

二、農民工就業培訓服務的屬性

就業培訓主要有引導性培訓、基本就業技能培訓和專業技能培訓，基于公共產品理論分析，引導性培訓與基本就業技能培訓均屬于公共產品屬性，專業技能培訓應屬于私人產品。

(一)就業培訓的內涵

雖然，已有不少學者使用過“就業培訓”這一概念，但是，很少有學者對“就業培訓”的內涵進行闡述，通常情況是混同使用“就業培訓”和“職業培訓”兩個概念。即使這兩個概念都有憑借培訓方式提高被培訓者就業能力的含義，但二者的側重點卻有不同:“就業培訓”旨在通過對被培訓者進行培訓，提升其就業能力，以增加其人力資本儲量為途徑，最終能使其順利就業，即就業培訓主要是為了解決就業問題展開的培訓;然而，“職業培訓”則是偏重于對在職者進行在崗培訓以幫助其職業規劃、發展進行的培訓。

筆者認為，“就業培訓”旨在使就業困難群體能夠順利就業，政府、市場與社會各方主體以促進就業為目的，以提升就業困難群體的就業技能為途徑而進行的培訓。就業培訓主要分有引導性培訓與就業技能培訓兩大類。其中，引導性培訓主要是對培訓對象進行城市生活常識、法律知識與基本權益維護等方面的培訓;就業技能培訓是指根據國家以及不同行業、不同工種、不同崗位對從業人員基本技能和技術操作規程的要求，安排培訓內容，設置培訓課程，對具備相應條件并有創業意向的農民工開展創業培訓，提供創業指導。［11］

(二)農民工就業培訓服務——準公共物品屬性

就業培訓主要分為引導性培訓和技能培訓兩大類，其中，引導性培訓主要是基礎知識方面的培訓，技能培訓則是基本技能培訓與專業技能培訓。

公共物品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)，而排除任何個人對它分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)。［12］公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物，非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能排除在對該物品的消費之外;這些特征使得對公共物品的消費進行收費是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這些物品的積極性。［13］綜上觀之，實際上僅有極少的物品能同時滿足非排他性和非競爭性的條件，絕大多數公共物品都是屬于僅僅具備非排他性而無非競爭性或具備非競爭性而無非排他性的準公共物品。

大部分就業培訓屬于準公共物品，但是，不同類型就業培訓的屬性有所差異。農業技術具有利益外溢性準公共產品屬性，基礎知識培訓是擁擠性公共產品，專業技能培訓是私人產品。［14］此外，曼尼認為，國防、基礎研究和反貧困是最重要的公共產品［15］。《1997年世界發展報告:變革世界中的政府》指出每一個政府的核心使命之一便是保護弱勢群體。［16］廣大農民工群體作為主要的貧困群體和弱勢群體之一，就業培訓作為提升農民工就業技能，增加其人力資本儲備的重要途徑，也是政府反貧困和保護弱勢群體的重要舉措之一。

西南財經大學2012年12月發布的調研報告指出，我國2010年的基尼系數已經達到0.61，遠遠超過了國際警戒線，可見，我國當前的貧富差距非常大。［17］劉尚希認為，貧富差距是財產差距，更是能力差距;通過基本公共服務的均等化，極力擴大公共消費在城鄉之間、區域之間的平等化，尤其對于處于流動狀態的農民工及其子女，給予同等的市民待遇，是縮小貧富差距的重要初始條件;社會群體之間的能力差距縮小了，社會貧富差距縮小才有希望。［18］政府發放補貼給貧困者僅是“授人以魚”而已;實際上，通過就業培訓提高貧困者的就業技能來對貧困者“授人以漁”方乃長遠之計，此舉可通過解決貧困者能力貧困問題，縮小能力差距，進而縮小貧富差距，實現社會公平正義。由此可見，反貧困作為公共產品，是解決作為弱勢群體的農民工能力貧困的重要舉措，政府向農民工供給就業培訓服務是改變他們貧困的主要方式之一，就業培訓服務應屬于準公共物品。

基于以上分析，從公共物品理論和政府反貧困的視角來看，農民工專業技能培訓屬于私人物品，而針對農民工的引導性培訓和基本就業技能培訓應屬于準公共物品。

三、政府購買服務路徑供給農民工就業培訓服務的合理性分析

作為公共部門的政府具有為社會公眾供給公共物品的職責，對于準公共物品的農民工就業培訓，政府也應承擔相應的供給責任;政府供給公共物品并非必然由政府生產和直接提供公共物品，依據政府職能定位，政府在公共服務供給過程中應進行職能轉變，而具有一系列優勢的公共服務供給新方式——政府購買服務路徑，恰好契合了政府職能轉變，因而采取政府購買服務路徑供給農民工就業培訓服務具有合理性。

(一)政府供給公共物品的職能定位

公共物品的供給依次經歷了政府壟斷式的直接供給模式、政府—市場的二元供給模式、政府—市場—社會的多元供給模式三個發展過程。在政府壟斷式的直接供給公共物品模式中，極易出現效率低、質量差、虧損與投資不足、回應性差和易浪費公共資源等諸多問題。在政府—市場供給公共物品模式中，政府適當讓渡部分社會管理權，實現公共服務的生產職能與供給職能相分離，把生產職能交還于市場，政府通過購買服務的途徑向社會公眾供給公共服務。公共服務市場化供給理論，實質上是主張政府從生產者的角色分離出來，更多地成為“授權者”，其主要職責在于選擇提供哪些公共服務，確定它們的數量與質量標準，安排并確定生產者，確定公共服務的供給方式，對生產組織進行監督和評估，對公共服務的效果承擔最終責任。［19］政府—市場—社會的多元供給模式供給公共物品主要是基于對于公共物品供給可能會出現政府失敗、市場失靈和志愿失靈的情形，而通過政府、市場和社會多元主體合作供給公共物品則較為有效。

“傳統政府治理中的一個誤區是忽視服務提供和生產間的區別，即錯誤地認為如果政府放棄了服務生產者的功能，他自然就放棄了服務提供者的角色;而新公共管理理論認為，對那些屬于政府‘天職’的公共服務，政府應該是一個安排者，決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或水平，怎樣付費等問題。至于服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。”［20］政府的職責是掌舵而不是劃槳;直接提供服務就是劃槳，而政府并不擅長于劃槳。［21］因此，從政府的職責來看，加強對農村剩余勞動力的就業培訓，提高公共就業培訓的效果，是當務之急。［22］由于我國政府職能定位于“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”和農民工就業培訓屬于準公共物品，因此，我國政府具有為農民工提供就業培訓服務的職責，政府在供給農民工就業培訓服務過程中，應扮演安排者、授權者、監管者和付費者的角色而非生產者角色。

(二)政府購買農民工就業培訓服務路徑的合理性

政府要履行為農民工供給就業培訓的職責和實現社會公平正義理念。政府在供給農民工就業培訓服務過程中，采取政府購買服務路徑恰好能契合政府應扮演好安排者、授權者、監管者和付費者的角色職能定位。

一方面，政府購買服務路徑可以實現政府職能合理定位與轉變。政府購買服務實現政府生產與提供職能的分離，通過政府購買服務，政府由公共服務的直接提供者，轉變為公共服務的規劃者、購買者和監督者，實現了社會權力的回歸和政府角色的轉換。［23］在政府購買服務中，政府的主要職責不再是負責生產具體的服務與設施，但在起草合約協議，確定服務供應標準、資金來源、服務質量條款和條件，制定績效評價標準，確定服務定價模式等方面負有不可推卸的責任;發揮市場機制中的競爭機制，可實現公共服務低成本高效益。總的說來，公共服務改革應以市場化為取向，尋求公共機制與市場機制的有機結合。［24］另一方面，政府購買服務路徑作為新型的公共服務供給方式具有一定的優勢。政府購買公共服務不僅能夠降低政府工作成本，提高服務質量，特別是提高專業化服務水平，提高公民法制觀念，而且能夠促進良政和司法體制改革，推進政府職能轉變，促進公民理解、接受、配合各項政策法規和政府工作，形成和諧穩定的社會氛圍，同時還為非政府非營利組織的發展提供政策、資金、環境等方面的支持，促進市場和民間組織的發展，為社會建設提供有益的保障，是一項多贏的選擇。［25］在目前貧富差距不斷拉大和農民工就業能力低下的狀況中，政府力圖在短期內提高他們的就業能力的最優路徑則是就業培訓，引導性培訓與基本就業技能培訓屬于準公共服務，政府便具有供給農民工就業培訓的職責;另外，政府購買服務路徑作為公共服務供給新方式也具有一定優勢。所以，我國政府采用政府購買服務路徑向農民工供給就業培訓服務具有必要性和一定的合理性。

四、政府購買農民工就業培訓服務的具體路徑及發展趨勢

自政府向農民工供給就業培訓服務以來，形成傳統路徑與憑單制路徑這兩種具體的政府購買農民工就業培訓服務路徑。基于新公共管理理論、新公共服務理論和多中心治理理論對政府購買農民工就業培訓服務的分析，市場化方向、社會化方向和多元化方向將成為政府購買農民工就業培訓服務路徑發展的趨勢。

(一)現行政府購買農民工就業培訓服務具體路徑

從2004年政府實施“陽光工程”開始，政府已經組織實施了近十年的農民工就業培訓工程，在這些政府為農民工提供就業培訓的實踐中，主要形成了兩種具體的政府購買農民工就業培訓服務路徑。

1.傳統路徑

自“陽光工程”伊始，政府就開始向農民工供給就業培訓服務。最初的供給方式主要依靠官辦培訓機構對農民工進行就業培訓，在這種政府既是農民工就業培訓服務的安排者又是生產者的模式下，難以達到預期培訓目標。2008年出現的“貴州培訓窩案”更是把政府獨自開展農民工就業培訓的模式推到風口浪尖。此后，政府探索出傳統路徑，即:政府向非官辦培訓機構(主要是民辦培訓機構)招標，當培訓機構中標之后，政府與培訓機構之間簽訂培訓合同，由培訓機構組織農民工進行就業培訓，當培訓結束之后，培訓機構按照合同要求對受訓農民工進行考核，農民工經考核合格之后，政府再根據培訓合同相關條款向培訓機構支付培訓費用。在傳統路徑中，政府與培訓機構之間是一種契約關系，政府作為委托者，培訓機構作為代理者代理政府向農民工提供就業培訓服務。

2.憑單制路徑

憑單制路徑實質就是政府借助就業培訓券這個工具向農民工供給就業培訓服務。其具體操作流程為:首先由政府將培訓經費制作成具有一定面額的培訓券，滿足條件的農民工持相關證件到政府部門領取培訓券，持券的農民工根據自身狀況與就業市場的情況，自主地選擇培訓機構與培訓專業參加培訓，由所選培訓機構組織農民工進行就業培訓，在培訓結束時，農民工經過相關考核后將培訓券交付于培訓機構以沖抵培訓費用，培訓機構到相關的政府部門把培訓券兌換成培訓資金。

在這兩種路徑中，政府主要扮演監督者、考評者和付費者角色，培訓機構是就業培訓服務的直接生產者，如前文所述，這兩種供給農民工就業培訓服務的路徑均存在一定的弊端。

(二)政府購買農民工就業培訓服務具體路徑發展趨勢

就政府購買服務路徑提供農民工就業培訓而言，要取得較好的效果，需要不斷豐富、完善政府購買服務的具體路徑，市場化工具和社會化工具均是較好選擇，今后，政府購買農民工就業培訓服務的具體路徑應該會朝著以下方向發展。

1.市場化方向

政府可以探索采取市場化工具中民營化、合同外包、用者付費、補助、特許經營和憑單制等工具為農民工供給就業培訓服務的具體路徑。當前這兩種政府購買農民工就業培訓服務路徑分別屬于民營化和憑單制工具，二者均存缺陷，需要進一步改進、完善。政府可以摸索合同外包、用者付費、補助和特許經營的方式供給就業培訓服務，單一地使用某一方式不可避免地存在一些缺陷，此時，可以同時使用集中市場化工具共同供給農民工就業培訓服務，以便取得更好的培訓效果。

2.社會化方向

對于社會化方向，政府可以探尋以公共政策制定作為視角，探究如何在農民工參與政府購買就業培訓服務中建立就業培訓利益表達機制，以及構建何種路徑完善監督機制;借助行政聽證的途徑，選定政府應該購買何種具體就業培訓服務和確定購買就業培訓服務的培訓機構的資質條件;憑借構建農民工就業培訓供給中的公私合作伙伴關系，充分發揮非營利組織這個第三部門機制的功能，規避政府失敗和市場失靈可能產生的政府購買服務農民工就業培訓服務風險。非營利組織具有公共服務提供的質量優勢，相對于政府而言，非營利組織在公共服務提供中的優勢并不限于我們所理解的民營化的成本節約，而在于其內在的公共服務質量，它能很好地彌補政府在很多服務領域供給能力不足的問題，對于政府面臨的日益復雜多元的公共服務需求而言，推動政府向非營利組織購買公共服務，是有效改善公共服務供給的重要手段。［26］

3.多元化方向

由于在政府購買農民工就業培訓服務的過程中，有政府失敗和市場失靈的風險，因此，單獨采用市場化工具或者社會化供給均有失靈的風險。市場化方式極易出現“搭便車”現象，而非營利組織供給農民工就業培訓服務也會出現失靈，諸如，非營利組織自身能力不強，活力不足，服務意識和服務的專業水平過低，組織結構不合理，專業化程度有待提高，過度依附于政府，欠缺社會公信力等種種問題存在。政府、市場和非營利組織單獨供給就業培訓服務難以滿足農民工的需求，要實現高效優質的供給就業培訓服務，需要政府、市場與社會組織多元合作供給。因此，政府購買農民工就業培訓服務會出現政府、市場和社會多元化發展的局面。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》要求，我國將增加中央和省級政府在基本公共服務領域的事權與支出責任;將強化省級政府在教育、就業、社會保險、社會服務、醫療衛生等領域基本公共服務的支出責任。依據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，需要創新公共服務供給方式，探尋政府購買服務新路徑。政府購買服務路徑供給農民工就業培訓服務有其合理性，但是，我國政府購買服務的實踐與理論均處于探索階段，可資借鑒的經驗主要是歐美國家的合同外包以及香港的福利供給制度，因而，我國在創新政府購買(農民工就業培訓)服務路徑的過程中需要不斷探索。

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