有關地方政府金融管理體制現狀與思考

計慧齡

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430000）

一、引言

金融管理體制是我國金融體制的重要構成，保證其良好的運轉有利于社會經濟的穩定發展。2011 年頒布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱“綱要”）已經明確提出，要盡力完善地方政府的金融管理體制，同時要加強地方政府對有關地方中小金融機構的管理職能，尤其是風險處置能力。由此可見，地方政府金融管理體制是一個長期的完善過程。縱觀金融發展歷史，地方政府的金融管理職能從無到有，始終朝著多元化方向拓展。國務院自2004 年開始將農村信用社的管理職能交由各省級政府執行，而地方政府具體負責有關金融風險的處置工作是在2006 年以后，且經國務院批準通過。在2008 年金融危機后地方政府對金融風險和金融管理越來越重視，同時地方經濟的發展對金融的依賴日益加強。為了提振經濟，2009 年4 萬億經濟刺激計劃的出臺，直接導致民間資本的規模越來越大，同時造成地方性金融風險不斷累積。2011 年，我國南方出現民企老板跑路、企業倒閉等現象，給市場造成了局部金融震蕩。種種跡象都顯示出了強化地方政府的金融管理手段和措施的必要性和重要性。然而，在現有體制下，如何樹立地方政府的良好形象、規范地方政府的金融管理手段、調動地方政府有關金融管理的積極性，繼而保證我國金融市場的長治久安，已成為我國金融管理中的一項重大課題。

二、金融管理體制執行現狀中存在的幾點問題

調查顯示，截止到2009 年底，全國約30 個省區設立了金融辦公室，專門負責有關金融管理工作；約222 個城市設立了金融協調機構，重點負責有關金融管理事宜。以上數據一方面顯示出金融管理工作的重要性，另一方面也說明總體有關金融管理的部門設置偏多。金融協調機構的設置初衷主要體現在以下幾個方面：一是承擔地方企業股份制改造、公司培育及規范發展方面的相關工作；二是積極主動配合相關監督部門，強化金融風險意識建設、風險系統管理，完善監管體制，維護金融市場穩定；三是針對地方性金融機構切實做好組織協調等工作；四是切實維護金融市場新秩序，做好全省市的金融規劃任務；五是配合協助國家貨幣政策的貫徹落實。而當今地方政府金融管理體制現狀中存在的問題主要體現在以下幾點：

（一）地方政府信用不佳

針對近年來出現的地方融資平臺問題，其性質為非規范的政策性融資，其產生原因主要是由于缺乏國家級的主力型政策性金融機構。當前，地方政府融資平臺貸款普遍存在流貸固用、此貸彼用、短貸長用等問題，其對應的是政府談判能力減弱、風險緩釋手段不強、償債能力減弱以及風險控制能力不強等不可以忽視的風險。

（二）金融管理質量和效果不高

一些地方的金融機構自身的問題比較多，其主要表現在兩個方面：首先是金融資產的總體質量不高。分析我國目前的約120家商業商業銀行的管理方，大多是由地方政府直接參與管理。從中國銀行監督管理委員會所發布的信息可以看出，到2013 年年初為止，全國范圍內商業銀行的不良貸款余額已經接近了4300 億人民幣，處于較高水平。其次是包括內部組織結構形式不合理、管理措施不到位、外部監管措施不合理。例如，有部分地方金融機構通過發行大額貸款、非法提供擔保等方式擾亂了市場秩序。

（三）地方政府阻礙金融機構自由發展

在地方政府行使自身職能的時候，往往為了達到經濟增長和企業發展的目的而限制金融機構自由發展，其形式多種多樣。在金融貸款方面，地方政府可以根據自身的強大行政權力和自身的影響力，左右金融機構的判斷結果，從而造成了金融機構的決策結果不完全受自身判定，影響了金融機構的正常發展。然而，金融機構等辦事機構設立的初衷是發展當地的經濟，在體制的種種限制下，把貸款設定為金融機構的目標，并以完成情況作為考核標準，長此以往會影響到機構的長遠發展，同時也會涉及到國家有關的金融政策的實施效果、地方財政的健康發展、以及市場金融資源的配置等多方面。

（四）監管部門職能履行難度大、漏洞多

現行地方政府的金融體制下，各個監管部門和分支機構按部就班，各司其職，且相互之間的信息難以共享，因而會產生各種弊端。近年來，我國金融市場正處于蓬勃發展的高峰期，各種形式的機構和網點如雨后春筍，數量急劇增加。據調查，截至2011年末，《2011 年度中國銀行業社會責任報告》的數據顯示，2011年全國銀行業金融機構新增網點7023 家，總數達到了20.09 萬家。由于我國銀行之間難以創建信息共享機制，因而導致了管理難度逐漸加大。過多的金融監管部門同時運行，且信息難以共享，因而導致部分地區的監管存在較大的管理漏洞，而在此種情況下的監管效果與監管效率很難取得進步。

（五）地方金融管理部門權責不清

權利和責任的混淆極易導致權利的擴張與濫用，而責任意識的模糊易導致效率低迷。在金融管理方面，管理部門的權責意識模糊，會產生各種各樣的管理漏洞，對維護金融市場的穩定與繁榮埋下隱患。金融管理機構在權利行使過程中，依賴其特有的經濟地位，一旦混淆了權利與責任的邊界，金融市場的管理效率將會大打折扣，同時，監管部門的權責不明晰等也會導致惡性循環，嚴重影響到金融市場的穩定，而兩部門之間的管理職能相比，本身就存在各自監管的責任。

（六）從事金融管理的部門冗余

近年來，地方政府紛紛設立了有關金融資源統籌、協調等工作部門，以吸引更多的金融機構進駐和資金流入本地。據統計，自2002 年北京市首個設立了政府金融工作辦公室以來，截止到目前，全國共有31 個省區市設立了自身的金融辦。在日常的金融管理過程中，由于部門眾多、權責界限模糊，因而造成金融管理工作在實際管理中變容易出現多頭管理。在多頭管理的模式下，由于不利于全面掌握金融機構的整體情況、同時容易產生覆蓋面不足等弊端，將大大降低政府在金融管理中的效率。

三、針對上述問題建議采取的措施

（一）明確金融管理部門的權責范圍

地方政府要以市場經濟為核心，用市場這雙“無形的手”進行金融市場的自身調節。對于金融管理單位，應該制定好相應的管理措施，除了利用市場自身調節之外，還應該做好金融資源的分配工作，將金融資源切實分配到實際需要的領域，以免造成資源浪費；在實際履行過程中，還應該適當地利用政策傾斜等條件服務落后地區，例如經濟水平落后的農村，促進社會和諧發展。在制定金融市場穩定發展的規劃上面，應該把維護金融秩序、穩固金融市場發展等作為首要職責，積極創造良好的外部條件來發揮地方金融體系的整體功能。

（二）強化地方金融機構的管理職能

針對設立地方金融工作辦公室的管理職能和管理權限，各級政府應積極引導，共同促進金融市場的和諧、穩定發展，同時建立一套完整的金融風險監測與應對體系，為風險管理起到積極的應對作用。針對金融管理部門和金融監管部門的職能工作，雙方應該各自做好其權利范圍內的工作，加強信息交流，共同抵御未知風險，防止權利的濫用與責任的迷失。

（三）合理引導并相應約束管理行為

首先，應該通過法律法規明確地方政府財務管理權限和責任；其次是建立存款保險制度；第三，應該在嚴格控制規模的條件下允許地方政府發行債券，避免債務貨幣化；第四，盡快出臺相關的民間金融管理法規，形成規范、公平、有序的民間融資秩序。從宏觀審慎的角度來看，合理控制地方的信貸規模，引導地方政府結合地方經濟的發展目標，使經濟發展和金融穩定達到和諧一致。

（四）強化地方金融管理的風險意識

針對目前地方政府有關金融管理的現實情況，例如制度缺乏、手段缺乏、人才不足、效果不明顯等等，完善地方政府金融管理體制需建立在強化風險意識上面。由于側重促進地方金融發展和經濟發展仍是當前地方政府金融的管理職能，因而對金融風險的防范意識堅決不能掉以輕心。

（五）加強地方政府金融風險抵御能力

目前的金融風險來源主要出現在以下兩個方面：民間借貸和地方融資平臺。為了加強地方政府的金融風險抵御能力，首先應當防范財政金融風險，可采取的措施是監測地方政府融資平臺、合理控制地方政府信用規模、密切關注融資平臺債務償還情況。其次，為了加強對民間資本的監測和管理，應該建立民間借貸預警指標，一旦超過某一上限值，應及時向社會提示其風險。針對民間借貸問題，地方政府應盡快建立民間借貸交易中心等場所，為民間資本建立投資渠道，引導民間資本順利回歸實體經濟。

四、結束語

由于金融管理體制是我國金融體制的重要構成，作為金融管理的重要部門，地方政府已成為影響社會經濟發展的一個重要因素。通過分析我國目前金融管理體系中的現狀和其中的不足之處，歸納現狀中問題產生的集中表現形式，例如地方政府在金融管理實踐中還存在著多頭管理、職能混淆、重復監管、無人監管以及責權不明確等現象，繼而找出諸如金融管理部門的職能邊界不清、隱性干預嚴重、地方政府信用透支等問題。針對以上一系列問題，筆者通過查閱相關文獻、了解相關法律政策、自身從事金融業多年的經驗，從規范地方政府金融管理職能、完善地方金融機構治理、建立多元化金融市場以及加強地方政府金融管理部門風險意識與控制手段等方面入手，給出了相關的措施建議，以期為完善地方政府金融管理體制服務。

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