關于土地規劃對社會環境影響的分析

喬 磊

(黑龍江省科學院自然與生態研究所濕地與生態保育國家地方聯合工程實驗室，哈爾濱150040)

由于土地具有多功能性、數量的有限性和位置的固定性等特征，一旦利用不合理，就會產生嚴重的環境問題，甚至危及人類的生存。研究表明，環境退化是土地利用的產物。要避免環境問題的產生，就必須合理地利用土地，而合理利用土地必須有科學合理的土地規劃作指導，因此土地規劃的有無或合理與否直接決定著環境問題的發生與否。

一、土地規劃簡介

我國的土地規劃自1986年國家土地管理局成立以來開始步入正軌，發揮的作用越來越大。從規劃任務上可分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃，從規劃層次上一般可劃分為國家、省、市、縣、鄉5級規劃。各種規劃的地位和作用是不同的，土地利用總體規劃是土地規劃的核心和龍頭，對其他規劃起指導和控制作用，在不同層次的規劃中，上一級規劃對下一級規劃起控制作用。

科學合理的土地規劃對社會經濟發展具有十分重要的作用，它是統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展的重要手段。土地規劃的目的是為了合理、高效和永續地利用土地資源，我國是一個人均土地資源相對貧乏的國家，目前又正處于經濟社會和工業化的快速發展時期，人地矛盾和環境問題越來越突出。因此，土地規劃已經開始受到政府和學術界的高度關注。但由于我國土地規劃起步較晚，理論還不十分成熟以及規劃在實施中存在不同程度的不到位等，加劇了我國的社會環境問題。

二、土地規劃不合理產生的不利影響

1.使“三農”問題更突出

1986年之前，我國還沒有真正意義的土地利用規劃，國家土地管理局成立后，頒布了《中華人民共和國土地管理法》，并開始了我國的第一輪土地利用總體規劃的編制，它在我國土地規劃工作中有深遠的意義。但從規劃實施的狀況看，前兩輪規劃都沒有完全貫徹執行，也沒有發揮出應有的作用。

“三農問題”是全面建設小康社會的最大難題，必須從源頭上去解決。因此，新一輪土地利用總體規劃的編制要以統籌城鄉發展為指導思想，優化土地資源配置，合理組織土地利用，加強土地利用總體規劃的實施和監督。

2.加劇了交通問題

交通問題的產生有許多方面的原因。從體制上看，在計劃經濟體制下，沒有考慮市場的需求，決策者對交通重視不夠，再加上交通管理的條塊分割，難免會出現交通問題。從客觀情況看，我國正處于快速工業化和城市化的進程中，資金和技術等方面的限制，使得交通滯后于經濟發展。這些因素都可能導致交通擁擠等問題，但并不是交通問題出現的最終決定因素。城市交通問題之所以出現，很大程度上是因為認識不足，缺乏規劃或者沒有做出合理的規劃和管理不善造成的。我國長期以來對規劃重視不夠，規劃缺乏科學性和預見性，城市大多采取“攤大餅”式的發展，沒有給道路留出足夠的空間，使得我國的城市交通問題越來越突出。

3.使污染問題更嚴重

大氣污染、水體污染、噪聲污染、土壤污染等，是我國目前普遍存在的環境問題。我國的大氣污染和水體污染的產生很大程度上是由于工業布局不合理造成的。我國的土地規劃對環境影響考慮不夠，沒有進行規劃的環境影響評價。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環境影響評價法》中明確規定應對規劃的環境影響進行評價，從此規劃的環境影響評價才有了法律依據。

規劃環評是指對規劃實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法和制度。在《中華人民共和國環境影響評價法》實施之前，只對重大建設項目進行環境影響評價，對規劃本身沒有進行環境影響評價，結果只能是亡羊補牢，而無法估計各項項目環境影響的累積效應。規劃環境評價如果從規劃的編制時就介入，可從源頭上保護環境，實現人和自然的和諧發展。

4.生態環境惡化加快

目前我國生態環境局部改善，但由于長期以來缺乏有效的規劃，整體日趨惡化。我國是一個以農業為主的發展中國家，人口的過快增長，導致糧食的需求不斷提高，人們為了生存而大面積毀林開荒、陡坡開墾、圍湖造田、灘涂開墾，開發荒草地和濕地。林地、草地和濕地面積的減少降低了環境質量，陡坡開墾造成了嚴重的水土流失，圍湖造田和灘涂開墾降低了湖泊的調蓄能力，容易誘發洪水災害。農業生產對土地的不合理利用，不同程度地導致了土地沙化、污染和退化。

5.加劇了區域不平衡問題

區域發展的不平衡是我國目前面臨的重大問題之一。全國范圍內存在東部、中部和西部的不平衡，小范圍內如省內也都存在不同程度的不平衡問題，某些地區這種差距還在不斷拉大。產生這種不平衡的原因主要有兩方面:一是自然原因，不同地區的自然條件本來就各不相同，存在著先天性差異;二是人為原因，由于發展戰略、政策、規劃等造成的。過去我國在經濟基礎薄弱、資金不足、技術落后等情況下采取優先發展條件好的地區的戰略，是符合中國實際情況的。然而在區域發展差異突出的今天，我們必須采取措施來改變這種狀況。比如土地利用總體規劃，在一定規劃區域內，根據當地自然和社會經濟條件及國民經濟發展的要求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施。它全面考慮土地資源的合理配置，對時間、空間和產業結構與土地的開發、利用、整治和保護進行統籌安排和合理布局。因此，土地規劃在編制時應發揮協調區域發展的作用。

三、避免或緩解上述問題的措施

為有效地避免或緩解上述問題，就必須編制科學、合理的土地規劃，土地規劃除了遵循一般的原則外，應特別考慮以下幾個方面。

1.保護具有獨特特征的土地

在編制土地規劃時，必須認真調查、記錄和評價土地的獨特特征。這些獨特的特征包括地質、地理、生物、文化和歷史特征，如有典型地質構造、地貌形態、珍稀動物棲息地、宗教遺址、戰場、歷史古跡等，要保護起來，而不是開發為其他用途。

2.保護開放空地

為農業生產的方便和擴大種植面積，常常進行土地平整、開發荒地，結果農村中的開放空地，如坑塘、小河、小丘、荒草地等逐漸消失。在城市，這種情況更加嚴重，原來的土地自然形態幾乎完全被不透水的硬化地面所覆蓋，除了路面外，處處是高樓大廈。這種景觀容易使人產生視覺疲勞，許多關于人類行為的研究表明:人們在作選擇時，將會選擇能夠提供自然風景或能看到遠方的環境。因此，規劃者在決策怎樣利用土地時靠近和保護開放空間是重要的因素，在人口聚居區更應該規劃和保護必要的開放空地。這些空地一方面為居民提供休閑、娛樂、散步的場所，也可以作為緊急情況的避難場所，還可改善環境、使景觀更和諧。

3.確定城市增長邊界

提高城市土地利用效率和避免擴張式發展的非常有效的措施就是為城市設立增長的邊界，使城市在邊界內發展，對邊界外的土地開發進行嚴格限制。