欠發達地區銀行卡領域消費者權益保護探索

陳祥友

（中國人民銀行昭通市中心支行，云南 昭通 657000）

近年來，銀行卡產業發展迅猛，不但發卡數量劇增，受理市場也日趨成熟，已經成為人民群眾日常生活中使用最為頻繁的一種非現金支付工具。但是，由于銀行卡設計缺陷、消費者權益保護工作滯后、消費者自我保護意識薄弱等方面的因素，不時會有持卡人權益受到損害的案例見諸報端，通過網絡、報刊等平臺的傳播放大，一定程度上動搖了持卡人的消費信心，影響銀行卡產業的健康發展，這種效應在欠發達地區尤為明顯，已成為欠發達地區銀行卡工作健康發展迫切需要解決的問題。

一、欠發達地區銀行卡領域消費者權益受侵害的主要表現

近段時期，基層央行在保護銀行卡持卡人權益方面做了一系列大膽嘗試，先后與地方公安部門和金融機構建立了銀行卡工作聯席會議制度、風險案件聯合防控機制、快速反應機制等制度，開展了作案工具演示識別、詐騙手段講解等活動，牽頭出臺了相關的金融消費權益保護工作方案，以及多形式的金融知識宣傳普及活動，對持卡人增長金融知識，提高權益保護意識起到了一定的作用。但是由于銀行卡消費者處于弱勢地位，立法在這方面的不足，提高銀行卡領域消費者權益保護工作水平仍然還存在很多問題。

（一）發卡行信息披露義務履行不充分

重發卡，輕管理，在辦理銀行卡業務時，對銀行卡的優勢介紹更多，風險提示不足。如對貸記卡的罰息和滯納金計算方式、逾期還款將導致信用記錄不良、收取年費標準、免年費條件、免息還款期等內容，多數情況下需要持卡人主動詢問才告知，埋下了糾紛隱患，易引發銀行卡消費者的投訴。通過分析近年持卡人到所轄征信部門查詢個人信用報告反饋的情況了解到，因不充分告知年費收取標準已成為消費者產生不良信用記錄的重要原因。

（二）經營欠規范，打擦邊球，違規或不合理收費

銀行向客戶收取諸如補卡手續費、工本費、跨行交易費、小額賬戶管理費等名目繁多的相關費用，收費標準從十元到上百元不等。利用消費者不掌握政策變化，服務收費信息不透明、收費項目模糊化，甚至變相收費，片面強調收費項目優越性，誘導消費者不合理選擇服務項目。如個別銀行甚至在客戶未充分了解網銀業務的情況下，曲解客戶需求，誘導客戶購買優盾，費用從持卡人賬戶中扣取。銀監會、人民銀行和發改委聯合下發了《關于銀行業金融機構免除部分服務收費的通知》，該通知明確要求：“自2011年7月1日起銀行機構不得收取個人銀行結算賬戶的密碼修改手續費和密碼重置手續費”。但仍有部分基層金融機構有意延遲收費項目取消時間，從主觀上構成對銀行卡消費者權益的侵害。

（三）持卡人資金安全保障不到位

在近年的綜合執法檢查中發現，部分發卡銀行對其營業網點、自動柜員機、自助設備的技防、人防等安全防范措施落實不到位，存在監控設施運行不暢、有死角，自助設備老舊、程序長時間不更新，缺少震動出入卡提示、密碼防護罩等必要設施，安全巡檢走過場，安全管理上的疏漏以及設備設計期限給違法犯罪分子以可乘之機。尤其是磁條載體的銀行卡，本身就存在設計缺陷，一直是犯罪分子窺覷的對象。近幾年破獲的銀行卡詐騙案，大部分作案手段就是犯罪分子竊取持卡人的磁卡信息和密碼，利用磁條卡易復制的設計缺陷，偽造“克隆卡”，跨區域、快速流竄作案，給持卡人造成了資金損失。

（四）保護持卡人信息安全意識淡薄

持卡人在辦理銀行卡時，會在銀行留下私人的相關重要信息，銀行應承擔相應的保密義務。但是，在欠發達地區，基層金融機構主動開展保護消費者個人信息的意識欠缺，在近年對商業銀行開展綜合執法檢查過程中，通過走訪商戶，我們發現部分商戶的POS終端未屏蔽銀行卡號，商戶也不知道簽購單需要持卡人多聯簽字才有效，分聯持有等基本情況。為電信詐騙、盜刷銀行卡等違法行為留下隱患。犯罪嫌疑人采取非法手段，獲取持卡人信息后，冒充人民銀行、公安、扶貧、財政等國家機關工作人員，或采用虛擬電話詐騙等類型涉及銀行卡信息泄露引發的侵權案件。

二、欠發達地區銀行卡領域消費者權益保護存在的問題

（一）法規制度不完善，持卡人權益保護缺少有力支撐

人總行1999年頒布的《銀行卡業務管理辦法》作為銀行卡業務領域的專門規章，屬部門規章，內容也跟不上當前銀行卡業務發展趨勢。雖然涉及了銀行卡消費者權益的問題，但未明確持卡人的“消費者”地位，未對作為弱勢群體的銀行卡消費者予以傾斜保護，也未具體規定持卡人如何保障及維護自己的合法權益。工商部門監管的《消費者權益保護法》，則重點側重于商品購買服務領域，未對金融業務做過多規定。這在一定程度上弱化了銀行對銀行卡消費者權益保護的意識，監管者也缺少必需的執法依據。

（二）機制不健全，維權渠道不暢，效率不高

維護持卡人消費者權益，當前人民銀行、銀行業監管機構及消費者協會站在自身角度都在履職，但由于各職能部門之間職權交叉、權限不明，對損害銀行卡消費者權益問題未形成一個強有力的糾偏機制（包括法律依據、專門部門與人員、強制手段等）。持卡人的維權途徑、管理機構、處理程序等問題均不夠明確，導致現有的保護措施難以有效落實。通過司法救濟途徑解決則成本高、周期長，基層司法機構也缺少受理這方面案件的經驗。同時，人民銀行和銀行監管部門對銀行侵害銀行卡消費者合法權益的行為缺乏有效的、具有法律效力的懲戒措施，約束力有限。消費者協會由于缺乏必要的專業知識，解決此類糾紛顯得力不從心，很難給予消費者實質性的幫助。

（三）專業知識欠缺，持卡人自我維護權益能力不足

在調查中發現，絕大多數銀行卡消費者對銀行卡知識的了解僅限于基本的使用常識，對其衍生產品、附加功能、風險責任等了解不多，對維權途徑、程序更是知之甚少。當銀行卡消費者自身合法權益受到侵害時，采取的維權方式通常是向經辦行柜面反映、向主管部門投訴、借助媒體曝光等，但當損失較小時，一些銀行卡消費者因感覺投訴程序復雜，要花費大量的時間和精力，而選擇主動放棄。有的持卡人當銀行卡遺失或被盜、被騙時，在向公安部門報案和向發卡銀行申請掛失等救急方式上，對先掛失后報案對減少損失的急緩缺乏必要的了解和認識，以致造成更大的資金損失。

三、加強和改進銀行卡消費者權益保護的對策建議

（一）構建銀行卡領域消費者權益保護法律體系

一是要加快法規制度修訂。把整個金融體系消費者納入消費者權益保護體系，對當前的《消費者權益保護法》或《人民銀行法》等相關法律進行修改補充完善，在相關條款或章節中增加對金融服務關系與金融消費者權益保護調整的相關規定。二是授權專門的機構依法行使保護銀行卡消費者合法權益的職能，建議明確人民銀行作為金融消費權益維權主體的法律地位并賦予其相應的懲處手段，強化銀行卡消費者權益保護的監督和管理。

（二）暢通維權渠道，搭建多元化、分層次的銀行卡糾紛投訴處理平臺

銀行卡領域的糾紛案件有其專業特殊性，應結合當前監管實際建立多元化、分層次的糾紛處理機制。糾紛發生后，持卡人可通過多種糾紛解決途徑維權。一是向發卡銀行投訴，明確規定發卡銀行應當建立受理投訴的內部機構和工作機制，給受到損害的持卡人提供高效便捷的協商渠道，將糾紛化解于發卡銀行與持卡人之間。二是向專門機構投訴。銀行卡消費者權益保護機構應明晰投訴處理程序，建立信息記錄及反饋機制，以嚴密的工作流程和高效的報告路徑及時準確處理銀行卡糾紛，確保銀行卡領域的各類投訴得到及時有效處理。三是向第三方機構投訴。強化銀行業協會、消費者協會等社會組織在銀行卡消費者保護方面的職責，為銀行卡領域的糾紛提供一個自律性的協調機制和溝通平臺。四是向人民法院起訴，人民法院應從維護公平正義的角度出發，妥善審理各類金融糾紛案件，以更好地防范各種逃避社會責任的行為，保護金融消費者的合法利益。

（三）加強行業自律，規范經營，增強發卡銀行維護銀行卡消費者權益的主動性

一方面，銀行業金融機構應樹立以客戶為中心、公平對待消費者、為消費者創造價值的經營理念，全面修訂不合理的、含有歧視性和強制性的相關規定、條款，積極承擔自身應承擔的責任和義務，加強告知提示，自覺維護銀行卡消費者權益，打造良好的銀行卡使用環境。另一方面，金融管理部門應加強對銀行經營行為的監管，對銀行卡業務應履行的告知、提示義務和合同格式范本等提出明確的監管要求，或對可能侵害銀行卡消費者合法權益的條款、事項進行審查，并適時采取相應監管措施進行規范。

（四）多方位開展宣傳教育，提高消費者自我保護意識和維權能力

通過編制金融消費者教育資料，借助媒體或走進社區、校園、鄉鎮開展宣傳教育講解銀行卡消費者維權手段等方式，增強銀行卡消費者對銀行卡業務和相應風險的識別和了解，切實提高維權能力。另外，銀行業金融機構應主動承擔社會責任，加強對銀行卡消費者相關知識的普及教育，政府及相關媒體也應搭建宣傳教育平臺，為金融機構宣傳提供方便，通過多形式、廣渠道的長久宣傳，加強素質教育，不斷提升銀行卡消費者的風險識別能力和法律意識。