淺析美國總統行政權力的擴張：從三權分立角度出發

宗 華

（華東政法大學，上海 200233）

美國是一個三權分立的國家，但是權力結構在三權分立的框架下一直發生著變化，在19世紀后期至20世紀期間變化最為突出的是：三權分立的權力重心由國會轉向總統，逐漸發展成為以總統為重心、起主導作用的三權分立新格局。

一、總統與國會

在早期及整個19世紀，國會在制訂國家政策方面往往起主導作用，國會是聯邦制中的主導，是不可抗拒的力量。[1]國會代表著各州的意愿，同樣也代表著人民的意愿。由于殖民時期的歷史原因及自由的美利堅民族精神，美國人民抗拒專制獨裁統治，因而一直極力限制總統的行政權力。而國會則成為代表民意行使國家權力的主要機關。美國國家權力結構實際是國會至高無上的一種體制，總統也在國會的領導之下。但國會并不能代表真正的民主，實際上它仍然被多個利益集團所把持，國會所作出的決議事實上是各利益集團斗爭后的結果。

總統行政權力擴張經歷了漫長的時間，從海斯總統開始，經歷幾代總統的努力，逐漸遏制了國會對行政權力的干涉，削弱國會的權力，擴大行政權力，權力中心逐漸向總統傾斜，最終進入了以總統權力為重心，總統為主導地位的時期。而富蘭克林·羅斯福是這一新格局的奠定者，在經濟蕭條、社會體制動蕩的背景下，羅斯福采取一系列強硬措施，將權力逐步集中在總統手中。

首先，羅斯福改革行政機構，通過建立大批行政機構來擴大總統權力。如聯邦貿易委員會、預算局等。通過爭奪國會對特定領域的管轄權，從而擴大總統的權力范圍，極大程度的削弱了國會的權力。

其次，擴大總統立法權。根據美國憲法規定的原則，20世紀以前美國的立法權基本掌握在國會手中，總統主要以使用否決權的方式參與立法，牽制立法部門。[2]20世紀后，羅斯福經常通過頻繁提交國情咨文的方式，來干預國會通過的由他建議的社會立法。由此參與、干涉立法，擴大政府的權力。總統提交的國情咨文實際上成為一種立法綱領，國會的許多主要立法就是在總統咨文的基礎上制定的。[3]

再者，通過對外政策的制訂和實施，擴張總統行政權力。總統擁有對外事務權，但是在三權分立的體制下，其對外事務和重大決策應該通過國會，受到國會的制約。羅斯福和威爾遜在任期間，為了避免國會的干涉，都采取了規避措施，羅斯福采用偷梁換柱的手法，而威爾遜則先斬后奏取得過會認可。同時，他常利用行政命令和行政協定的方法擺脫國會的干涉，因為行政協定不經參院同意就可直接生效，而相比之下，法案和條約都必須經過國會的批準。總統通過這種規避手段實際上獲得了獨立處理對外事務的權力。

二、總統與法院

在法院層面上，對于總統行政權力的態度法院并不是一成不變的，經歷了一個由支持擴張到限制擴張的變化過程。

在19世紀早期，法院曾支持集權聯邦制，當時美國已經開始顯現經濟蕭條，壟斷巨頭們控制經濟，嚴重損害了公民個人利益和社會公共利益，以馬歇爾為代表的最高法院為了維護聯邦權威，而支持聯邦集權化，打擊壟斷，維護經濟秩序以及社會利益。坦尼任首席大法官時期，也曾在查爾斯河橋案中強調，當私人企業的經濟權益與社會公共權益發生沖突時，政府有責任保護后者。這些原則在重建時期為第十四條修正案中的平等法律保護的條款所肯定，為聯邦政府干預經濟和管理經濟提供了憲法根據，也為聯邦政府擴張權力、權力集權化提供了可能[4]。

無論這里的聯邦政府權力是廣義解釋，還是狹義解釋，總統的行政權力是它最典型的代表和體現。聯邦政府集權化同時也反映出總統權力的集權化，是總統權力擴張的體現。因此，在19世紀早期，在當時的社會背景下，法院在支持集權聯邦制的同時，也是對總統權力集權及擴張的支持，不過僅限于對經濟的干涉。

但是法院這一支持態度并沒有持續很久，在19世紀80年代，最高法院在政府干預經濟問題上開始轉向保守。最高法院在處理政府管理經濟的問題上，開始對其管理權進行了限制。最高法院通過司法審查權最終決定行政法的合理性，此外，不僅可以審查政府的某一部門是否有權決定某一政策，而且還可以審查決策的合理性和實施政府決策的程序的合理性。[5]這在很大程度上限制了政府的行政權力，也同樣是對總統行政權力的限制。總統無法無限制的通過行政部門貫徹他的權力，也無法通過國會無限制的頒布立法處理行政事務。

三、總統與三權分立

總統行政權力的擴張是否意味著對三權分立原則的破壞？答案是否定，這時期美國總統行政權力的擴張仍然是在三權分立的原則下進行的，依舊受到來自國會和法院的限制。

對于總統與國會的關系，這一時期，總統在蠶食國會權力的同時，極力擴張自己的行政權力，從三權分立的國會重心轉變成總統重心。但總體來看，二者所扮演的角色并沒有發生實質性的變化，總統與依然相互牽制制衡。首先，總統雖然通過提交國情咨文的方式干涉立法，但是并沒有剝奪國會的立法權，打破三權分立原則。國情咨文的本質僅僅是建議性、綱領性的文件，不能直接決定國會的立法，因而立法權仍然屬于國會，總統最多只能進行間接干涉。其次，總統通過行政命令、行政協定以及其他方法擺脫國會干涉，但這僅僅是臨時性的措施，并沒有改變國會對總統決策的否決權，恰恰也是因為這種制衡，總統才另辟蹊徑來貫徹他的行政權力，國會對總統的制衡依舊存在。所以，權力中心從國會轉向總統并不是三權分立的打破，而僅僅是三權分立體制下權力分配比重的變化。

而法院與總統之間制約關系的變化較之國會并不那么明顯。雖然法院曾一度為了聯邦利益而支持聯邦集權化，但是并不是完全針對總統，且僅僅是通過判例擴大政府權利，其司法權并沒有受到侵奪，反之政府也并沒有過多干涉司法審判。而隨后的司法審查權更是限制了總統的行政權力，所以法院對總統一直存在著制約。

所以，總統權力雖然擴大，但是仍然在三權分立的體制框架之下，總統、國會、法院的分權與制衡依然存在，并沒有發生本質性的變化。

四、總統權力擴大的利弊

總統權力的擴大最主要是為了解決“效率問題”。國會本身是立法機構，其特點為多中心的權力結構，是各種地方勢力和經濟利益集團的政治混合體，也是兩黨黨魁爭權奪利的場所，這必然造成國會內部的意見分歧和無休止的爭論，以及處理問題的拖延。[6]而當時美國經濟政治形勢緊張，外部環境復雜，急需一個強有力而富有效率的權力來應對危機，顯然國會不是合適的選擇。

能夠提供權力之集中，保證公共事務之統一，實施有效統治的領導人非總統莫屬。擴大總統權力，實現權力的集中化，能夠提高處理事務的效率，而不會像國會那樣爭論不休。這能最大限度上應對當時面對的問題。

雖然有國會和法院的制約，但是總統權力的擴大必然帶來風險。總統權力的擴張是在當時經濟、政局緊張的背景下不得不進行的，但當社會重新進入緩和平穩階段，即使有國會和法院的制約，擴大的總統權力是否會產生權力濫用的危險？答案是肯定的，總統由危機而獲得額外權力，但當危機消失時，沒有了危機的部分制約，這部分權力必然擁有了濫用的空間。而無論危險是否產生，崇尚民主平等、抗拒權力濫用的美國人民必然會開始限制總統的權力，努力使行政、立法、司法權達到完美制衡的狀態，而總統、國會和法院之間權力的爭奪和制約也一直在進行著。無論如何，總統權力為重心的三權分立體制已經奠定，至今仍然持續著。

[1]加里·沃塞曼.美國政治基礎[M].北京：中國社會科學出版社，1994.68-69.

[2][6]劉緒貽，楊生茂.美國通史[M].北京：人民出版社，2002.539，543-544.

[3]張定河.美國政治制度的起源與演變[M].北京：中國社會科學出版社，1998.127.

[4][5]王希.原則與妥協[M].北京：北京大學出版社，2005.278，286.