我國非營利組織和政府合作模式的研究

張雨晴

（北京航空航天大學，北京 100191）

一、引言

在新公共服務浪潮的推動下，在公共治理領域中政府角色在發生著不斷地變化。新公共服務理論倡導政府的“公共性”、“服務性”本質，而非“掌舵”與效率；它強調“公民優先”，在此基礎上明確區分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。

關于一般非營利組織和政府關系的研究，在國內外學術界由來已久，并日趨完善。我國非營利組織在構建和諧社會的過程中發揮著不可替代的作用，是我國政府完善社會治理、增進社會福利的有力伙伴和助手。

二、新公共服務理論下的政府轉型

新公共服務理論由美國著名學者羅伯特·登哈特在其《新公共服務：服務，而非掌舵》中提出。在經濟全球化的時代背景下，新公共服務理論對我國行政發展和政府改革提供了一種全新的視角，昭示了我國建構現代服務型政府、轉變政府職能的必要性。

服務型政府的作用在于服務，旨在通過建立溝通、對話和協商機制，讓公民充分表達自己的意愿，在協商、對話中找到共同的價值觀和利益表達機制。實現政策目標的機制不再是單一的現行政府機構，而是致力于建構政府、市場和非營利組織之間相互合作、協調一致的治理體系，把各方面的力量集中到政策實施過程中。

向服務型政府轉型的理念將引導我國政府在處理與市場和非營利組織的關系時，以服務為重心，適度放權于私人和非營利部門，構建一種協商、合作的對話機制，發展多向、信任、合作的良性互動關系，共同維護公共利益、增進公共福利而努力。

三、非營利組織和政府合作模式的探索

國內學者對中國政府與非營利組織合作模式的研究主要有：

汪錦軍從公共服務出發，構建了一個政府與非營利組織合作模式的分類框架。政府與非營利組織的合作關系，從功能角度出發，可以劃分為三種主要的關系模式：協同增效、服務替代和拾遺補缺。協同增效體現了政府與非營利組織之間具有互補關系，可以產生更多的效益。在服務替代模式下，非營利組織扮演著公共服務提供的替代性角色（原來由政府提供的公共服務交由非營利組織來提供）政府的角色由原來的服務提供者變為資助者和服務監督者。拾遺補缺的互動程度最低。

高猛、趙平安從建構主義的視角出發，探討我國政府與非營利組織間的合作關系，并提出我國政府與非營利組織合作類型主要有三種：政府支持非營利組織運作、政府委托非營利組織經營和政府購買與非營利組織生產。政府委托和政府購買、非營利組織投標競標可以說是更偏向市場化的管理方式，有利于激發非營利組織的活力，提高其運營能力。

四、存在的問題

在我國非營利組織與政府的合作過程中，二者處于明顯的不對等地位：政府處于絕對主導地位，而非營利組織處于依賴性地位。

政府部門對非營利組織的“控制欲”較強，擔心在發展過程中失去對非營利組織的控制，擔心自己權力的喪失而不愿放權。我國的非營利組織，主要依賴政府撥款和補貼，社會捐贈和自己的營業收入比例過低。脫胎于政府部門的非營利組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯系，可利用這種體制內的資源采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖，一些因得不到這種體制內的資源的非營利組織在開展活動時顯得舉步維艱。

我國非營利組織發展的法規、制度和行業環境都相當不完善。例如對非營利組織享受的稅收減免優惠政策不到位，打擊了個人和企業捐贈者的積極性。對非營利組織的準入制度也很嚴格，政府管理社團組織的首要目標是限制其發展并規避可能的政治風險，其手段表現為通過雙重審批進行準入限制。

五、結論

在新公共服務理論的視角下，我國政府應堅持民主價值取向，在與非營利組織的合作中將自己定位于“服務”。在合作過程中，有必要建立公開、有效的對話協商機制，將非營利組織的現狀和在發展中遇到的困難及時與政府溝通，雙方共同商討志愿服務的合作發展模式。非營利組織也要提高自身的溝通和執行能力，將需求和利益有效表達給相關政府部門和民眾。我國政府要帶領非營利組織建立較為完善的行業體系，為非營利組織提供可靠的法律和制度保障。待志愿服務行業自身具有較高的運作能力后，政府要適當地放權，注重培養非營利組織的獨立性。

我國政府在與非營利組織合作的過程中，可采取政府委托非營利組織經營或政府購買、非營利組織生產的方式。政府可以將扶貧開發、環境保護等公共領域的工作委托非營利組織來執行。我國貧困地區范圍廣，特別是中西部偏遠貧困地區分布較為零散，像這樣的情況，中央難以集中地組織大型的貧困救助項目，而且扶貧開發難度大、持續時間長，政府財力負擔是一個大難題。政府可以通過招投標的方式，讓非營利組織自發地進行項目策劃和競標，篩選有效、合理、最優的方案；利用非營利組織身處民間具有充足信息資源和廣泛群眾基礎這一優勢，凝聚全社會的力量來進行扶貧項目的開展，這也有利于扶貧開發的全面可持續發展。

結合我國現階段的國情來看，政府主導地位雖然一時之間很難得到大的轉變，在政府控制與發展非營利組織的資源需求和社會控制需求之間依然存在著沖突。政府對非營利組織獨立發展的放權還有一個相當艱難而漫長的過程。

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