論民族地區政府社會管理創新的法治路徑

吳 艷

（云南交通職業技術學院社科部 云 南 昆 明 6 50101）

社會管理創新，是指在科學發展觀的指導下，從本地區、本部門管理職能的現實條件和社會需要出發，依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，創新社會管理理念、知識、技術、方法，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動。社會管理創新可以從不同的視角來觀察和研究，例如，行政的視角、經濟的視角、法治的視角等。從法治的視角來看，我國現在進行的社會管理創新是在建設法治社會的背景下進行的社會治理方式改革，因此應當按照法治社會的要求來思考和實施社會管理創新的工作，探索社會管理創新的法治路徑。正如胡錦濤同志指出的：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權益。”[1]在民族地區，由于社會發展、民族結構等社情民情與內地有差異，所以，社會管理創新的法治路徑又有特殊之處，只有從實際出發，講求法理情的統一，才能使社會管理創新既符合民族地區的特點和少數民族的需求，又能實現社會管理的新目標。本文試圖以民族地區政府的社會管理創新為研究對象，針對民族地區社會管理中存在的普遍問題，從法治建設的視角提出社會管理創新的法治對策。

一、社會管理的理念創新：法治理念

在社會管理創新理念方面，中央政法委書記周永康根據經濟社會發展的新形勢新要求提出：“以人為本、服務為先”、“多方參與、共同治理”、“關口前移、源頭治理”、“統籌兼顧、協商協調”、“依法管理、綜合施策”社會管理創新五大理念[2]。這說明政府在實施和推進社會管理創新過程中，必須堅持法治理念。

法治理念要求政府在社會管理中應遵循依法行政、公民本位、社會本位和權利本位原則。然而，在我國民族地區以宗法制、血緣、地緣為紐帶的熟人社會中，存在民族習慣法、宗教教義、封建法律思想等多種傳統文化的沖擊，加上法治的缺失，造成民族地區許多政府領導干部和少數民族群眾的潛意識中還存在著濃厚的“官本位”、“政府本位”、和“權力本位”思想，導致民族地區政府社會管理過程“管”字當頭、政府權力凌駕于社會之上和政府侵犯公民權利頻繁上演，因此，針對民族地區政府社會管理過程中上述特殊情況。首先，樹立依法行政理念。法治社會要求政府必須在法律規定的權限范圍內行使行政職權，不能越雷池一步，否則，就是違法行政。因而，應培育民族地區政府公務人員的依法行政理念。其次，樹立公民本位理念。意味著民族地區政府在社會管理過程中必須按照“以人為本”、“執政為民”的要求，為少數民族群眾提供其所需公共服務。再次，樹立社會本位理念。就是政府將其權力讓渡給社會和市場，實行社會職能社會化、社會事務社會辦的管理格局。作為民族地區政府應按照“政府主導、社會參與”的原則，將社會性的公共服務讓給企事業單位、村民自治組織、社會組織、群眾等社會力量提供公共服務，政府對社會力量提供的公共服務進行監督管理。最后，樹立權利本位理念。這意味著政府必須是對公民和社會負責的法治政府。針對民族地區“權利意識”較差的現實情況，政府應培育公務人員和少數民族群眾的權利神圣意識。

二、社會管理的方式創新：依法管理

社會在變、人們的思想觀念在變、社會需求日益多元化，由此給政府社會管理帶來許多新問題、新挑戰。面對復雜多變的社會管理環境，原先一些行之有效的管理方式難以應對。因此，必須對社會管理方式進行創新，要求綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等方式，然而，在諸多方式中法律是最基本的方式，所以，社會管理創新需要依法推進。雖然法治作為治國方略在我國已經確立，但是，由于民族地區法治文化的缺失，“權大于法”思想根深蒂固，政府依然習慣于依靠政策、命令而不是法律進行社會管理，暴力執法、違法拆遷等違法執法形式頻繁被媒體曝光。針對民族地區社會管理的現實情況，政府應該：

（一）必須堅持依法行政

依法行政就是要求政府必須根據法律規定的權限和程序行使行政職權，不得違反法律的規定，否則政府及其公務人員就要承擔相應的法律責任。政府作為社會管理的最重要主體，其在社會管理創新過程中是否依法行政，直接關系到社會管理創新目標能否真正實現。因此，民族地區政府在社會管理創新過程中，必須堅持依法行政。其一，有法必依。因民族地區政府“權力至上”思想較為嚴重，無視法律的存在，致使民族地區政府官員紛紛落馬，同時，也給民族地區經濟造成很大損失，例如：云南“吸毒州長”楊紅衛。因此，民族地區政府及其公務人員必須根據法律規定的權限和程序進行社會管理創新，杜絕靠政策和命令行使行政職權。其二，執法必嚴。由于長期以來民族地區政府主要靠“禮治”來治理社會，出于人情、面子和關系等的原因，造成了執法不嚴和執行太軟，導致民族地區腐敗現象頻頻發生，所以，民族地區政府在社會管理創新過程中必須要嚴格執法。其三，違法必究。法治社會之下的政府必須是責任政府，在社會管理創新中，民族地區政府及其領導干部必須對自己的違法行政行為承擔法律責任，而對行政相對人造成的損失給予賠償。

（二）引導公眾依法參與社會管理

2011年的政府工作報告中強調“廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發揮社會組織的積極作用，完善社會管理格局”。這表明在社會管理創新過程中，政府不僅起主導作用，而且還要學會引導公眾依法參與社會管理。然而，在我國民族地區，由于傳統民族文化的影響，少數民族群眾參與公共事務管理的意識還比較淡薄，順從型意識主導著他們的參與行為，從而導致多數群眾不關心政治。針對民族地區公眾參與社會管理的現狀，首先，培育公眾參與社會管理意識。民族地區政府應開拓多種渠道，提供多種條件強化公民意識，培訓公眾參與的技巧，不斷提高少數民族群眾參政議政的能力。其次，依法確定公眾參與的方式、環節、途徑和程序，為公眾參與社會管理提供制度性的法律保障，進而實現公眾參與社會管理的權利。

（三）通過國家法和少數民族習慣法化解社會矛盾

當前我國正處于急劇的“社會轉型”期，各種社會矛盾不斷增多且復雜，因為貧富差距嚴重、民生問題突出和利益沖突日益復雜尖銳等方面的原因，導致群體性事件頻繁爆發，尤其在民族地區的社會矛盾更是嚴重。因為民族地區利益主體的多元化，加上大部分少數民族在生產、生活和交往中仍習慣于依賴傳統的思想觀念來支配其活動，少數民族習慣法在民族地區仍有市場，不同民族、不同區域民族都有各自不同的習慣法，這就導致其社會矛盾呈現多元且復雜化趨勢，民族地區的社會矛盾主要集中在土地糾紛、占地補償、林地產權糾紛、環境污染、司法不公、行政不當等方面的糾紛，這些矛盾使少數民族群眾與當地政府積怨加深，由此引發了很多群體性事件，例如：云南綏江“3·25”事件。這些社會矛盾若得不到及時解決的話，將會演變為民族問題，從而影響社會穩定。政府在解決民族地區社會矛盾糾紛時，既要遵守國家法，也要尊重少數民族習慣法（如：村規民約、社會的善良風俗、傳統道德、習慣和宗教教義），學會運用國家法和少數民族習慣法化解社會糾紛，實現國家法與少數民族習慣法互補和融合的良好狀態，從而更好地化解民族地區的社會矛盾。

三、社會管理的機制創新：維護群眾權益機制

胡錦濤強調：“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。”[3]這句話意味著政府在社會管理創新過程中要以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念、以解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題為責，進而保護好人民群眾的合法權益。然而，因為民族地區較強的封閉性和落后性，政府領導干部的“權力本位”思想根深蒂固，導致政府在履行社會管理職能的過程中，侵犯少數民族群眾權利的現象頻繁上演，這可從謝治菊等學者對西部民族地區的調查得以證實，即“在調查的223位村民中，越級上訪的主要誘因是拆遷占地補償不合理、林地水事糾紛、扶貧救災物資分配不均，合計占59.5%；暴力對抗的主要誘因是鄉村干部在計劃生育中的野蠻行徑、強制拆遷占地與暴力執法，合計占75%”[4]。從上述調查可以看出，在“官本位”和“權大于法”思想之下的民族地區政府官員，不惜以犧牲少數民族群眾利益為代價而履行社會管理職能，這與法治社會中的政府所為是不相容的。那么，面對民族地區實際，應如何保障民族地區群眾的權益呢？筆者認為，民族地區政府要做好三項工作：其一，建立和完善利益協調機制。民族地區群眾權益實質上就是利益問題，協調好利益矛盾是政府的一項重要職能。在社會管理過程中要兼顧不同方面群體的利益，尤其是弱勢群體的利益。此外，政府要提高協調不同利益群體的能力，學會運用政策、法律、經濟等多種手段協調各個不同群體的利益，把矛盾解決在萌芽之中。其二，建立和完善訴求表達機制。學者胡鞍鋼說過“在國家被擄掠”的困局之下，以社會主流輿論和知識精英階層為社會強勢的群體占據著絕對話語權，社會弱勢群體的利益訴求只能通過體制之外的渠道微弱地得以表達，有時甚至只能越軌才能得到滿足[5]。于是就出現了民族地區弱勢群體通過暴力抗法、進京上訪、圍攻政府等方式表達自己的利益，“云南孟連事件”就是膠農與企業之間的經濟利益訴求長期得不到解決而引發的一起較為嚴重的群體性事件。因此，作為民族地區政府應引以為鑒，針對不同利益群體的訴求實際情況，為各利益主體提供充分表達利益訴求的制度性平臺，例如：民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、公民投票制度等等。其三，建立和完善少數民族群眾權益保障機制。維護好少數民族群眾權益，就是要保護憲法和法律賦予少數民族群眾的基本權益，讓他們在政治、經濟、文化和社會等方面的權利得以保障，進而確保少數民族群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。然而，根據筆者對云南省農村的田野調查看到，當前民族地區多數村民處于“有飯吃，缺錢花”，“吃飽了飯，看不起病，讀不起書”的現狀，而少數村民處于孤、寡、獨、殘、無勞動能力、無收入來源、五保戶等需要社會救助，針對民族地區的上述狀況，政府應進一步完善民族地區社會保障和社會救助制度，以保障少數民族群眾的權益，從而實現民族地區的和諧發展。

結語

當代中國正處于經濟與社會發展的矛盾凸顯期和戰略機遇期，民族地區政府在社會管理創新過程中，一方面受國家歷史新時期大環境的沖擊，另一方面受民族地區傳統“地方性知識”的干擾，因此，政府只有遵循現代法治理念，依法進行社會管理創新并尊重少數民族習慣法，才能實現民族地區和諧發展。

［1］胡錦濤.扎實做好正確處理人民內部矛盾工作 為經濟社會發展創造良好社會環境［N］.人民日報，2010-09-30.

［2］周永康.加強和創新社會管理 樹立服務為先理念［J］.［EB/OL］.新華網，2011-02-20.

［3］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平［EB/OL］.中央政府門戶網站，2011-02-19.

［4］謝治菊.農民非制度化政治參與的現實審視與路徑優化——基于西部民族地區的實證研究［J］.云南行政學院學報，2011（3）.

［5］吳忠民.從平均到公正：中國社會政策的演進［J］.新華文摘，2004（8）.