統籌解決農業轉移人口市民化問題的路徑研究

呂青

（江南大學，江蘇無錫 214122）

城市化是一個國家在經濟持續發展的推動下產生的經濟社會變遷過程，是引起國家發展模式與發展狀態不斷變化的重要動力，是一國現代化水平的重要標志。在城市化的過程中，農村勞動人口向城市轉移是必然趨勢。農業轉移人口實現從農村轉移出來，在城市從事非農產業，轉變職業，進而學習獲得市民的基本資格，在城市逐漸沉淀，實現其市民化并與城市市民逐步融合的過程，即市民化過程。[1]

雖然農村勞動人口向城市轉移是所有國家在城市化過程中出現的必然現象，但是，發達國家農業轉移人口的非農化是與市民化同步完成的，而我國卻與此不同。由于我國勞動力在實現職業非農轉移的同時沒有完成身份的市民化轉換，兩個過程是分開來進行的，這就形成了特有的“農民工”現象和“失地農民”現象，即大多數農村剩余勞動力轉移到城市從事非農產業，但他們并沒有實現向市民身份的轉換，進而出現生活和思想理念的城市化，“農民工”從事工業生產但身份仍然是農民，他們已基本不從事農業生產但擁有承包的土地，居住在城市但沒有完全融入城市。失去土地的農民雖然在戶籍上已成為市民，但其工作和社會保障沒有同時獲得，他們的市民身份的轉變與社會地位的提升和社會角色的轉型不同步。由此形成的社會問題是：在農村，農地拋荒與農地經營碎片化；在城市，農民工的生活邊緣化，經濟活動受到限制，人身權利得不到保障，公共服務無法享受等。失地農民在實現職業身份的轉變（非農化）和居住空間的轉移（城市化）的同時，并沒有實現農民社會角色、文化屬性及社會關系的重構。[2]

如何在推進城市化、工業化的過程中，實現農民的市民化？如何在實現農民市民化的過程中，使傳統農民成為與現代文明相適應的市民，使城鄉協調發展，從而實現整個社會的穩定與和諧發展？這些都是需要我們深入研究的緊迫課題。

農村轉移人口市民化的實質是非農化和現代化，就是要在轉移農民與城市之間形成良性互動。為此，應該堅持以人為本，以城鄉一體化為目標，建立城市與鄉村之間開放融通的發展機制，大力推進居住證管理制度，創新人口服務管理體制，建構基本公共服務均等化體系，統籌解決城市化進程中出現的城市問題與鄉村問題，建立現代新型社會結構。

一、確立“人本、協調、創新、可持續”的政府治理理念

人口是社會的主體，是人類社會組織的基礎。人口的發展變化，對社會和經濟必然帶來一定的影響。社會經濟發展的核心和最終目的是為了人的發展。人是社會生產力要素中最積極、最活躍的因素；物質發展說到底是要為人的發展創造條件，發展的最終目的是人。人的發展既包括人本身的發展，也包括發展為人服務的各種條件。

城市化不僅僅是農業轉移人口的非農化，城市化的最終目的是要實現農業轉移人口的市民化，即在中國現代化建設的過程中，借助于工業化和城市化的推力，使現有的農業轉移人口不僅在職業和地域上發生改變，而且能在社會身份、地位以及價值觀、社會權利、生活方式等各個方面全面向城市市民轉化，從而實現享有公共產品（服務）、社會保障權利，并全面適應和融入城市生活的過程，具體內容應該包括：職業轉變、社會保障權利與公共產品（服務）享受；人口素質提高；思想觀念融合；行為方式轉變；生活質量提升；社會活動參與。[3]

如果說經濟發展以資源配置為中心，注重統籌發揮政府有關經濟工作部門的調控作用和市場的導向作用，那么，社會發展就應當以人口工作為中心，注重綜合協調政府各有關社會事業部門的工作，并充分發揮好社會各方面的重要作用。為努力改變我國長期以來經濟與社會“一條腿長，一條腿短”的狀況，確保實現社會與經濟的同步發展，就必須加強對社會事業的綜合協調職能。為了保證與發揮政府在解決農業轉移人口市民化中的主導地位和宏觀管理作用，同時發揮廣大群眾在其中的主人翁精神，實現人口均衡發展和不斷提高人口素質,政府必須承擔管理職能，并且改革管理體制和管理方式，將“人本、協調、創新、可持續”的政府治理理念貫穿于經濟社會發展的全過程。

新時期的人口工作面臨著全面轉型，即要圍繞統籌解決人口、全面做好人口工作的總體要求，實現兩個轉型：一是從過去關注人口數量控制，轉到在關注人口數量的同時關注人口質量提升、結構優化、分布合理，以及與經濟、社會、資源相協調發展、可持續發展方面；二是從過去主要關注宏觀人口問題轉到同時關注人口發展的微觀方面，關注人的身心發展及人與家庭、社區的關系。面對轉型要求，對照我國現行的人口管理體制，可以發現它已明顯滯后于經濟社會發展的需要。無論是行政職能權限的設定、具體目標任務選擇，還是政策法規體系現狀、隊伍能力建設等方面都存在與人口管理任務要求之間不適應的狀況，這就要求我們加快改革創新步伐，建設新的管理體制機制，而新管理體制的構建需要以理念創新為基礎。

二、以城鄉一體化作為統籌解決農業轉移人口市民化問題的終極目標

城市化不應只有城市的發展，城市化的終極目標應該是城鄉協調發展，城鄉一體化發展，即城鄉二元結構逐漸模糊與消失,使城市和農村在生產和生活上一體化，或者也可以理解為在保持城鄉各自特色的同時，實現城市和鄉村在經濟、社會、空間布局等方面融合發展，依據城市和鄉村的不同特質和優勢進行產業分工。[4]農民市民化的最終目的和意義，不是農村人口全部遷移到城市，讓鄉村消失，而是要讓居住在城市和居住在農村的所有人口，都能享受現代文明生活，提升其福利，還能使城市和鄉村各具特色。農民市民化的目標是在城市和農村融合發展的基礎上縮小城鄉之間在經濟發展、社會公共服務等方面的差距，實現工業與農業、城市與農村協調發展，使轉移農民真正成為現代市民。故而，應該做到以下兩點：第一，加強統籌城鄉發展規劃及解決農業轉移人口市民化問題的規范性研究，編制統籌城鄉發展規劃的技術規范，包括解決問題的基本理念轉變、現有任務分析、工作方法的確立；第二，根據中國現在所處階段發展的需要，將統籌城鄉發展規劃和解決農業轉移人口市民化問題納入法定規劃體系，以增強其權威性和指導性。在編制規劃時，以城鄉一體化為終極目標，以此目標來衡量所有規劃是否科學。規劃如果有利于促進人口空間流動和社會流動，縮小城鄉發展差距，提升城鄉居民福利，就是科學的和符合時代需要的；反之，任何排斥和歧視農民及任何不利于縮小城鄉差距的政策就應該廢棄，政策應該同步推進農民身份市民化、農民生活方式市民化、農民社會心理市民化，并協調配套政策、措施的落實。

三、基于財政成本測算考慮的農業轉移人口市民化的原則

雖然基于城鄉一體化發展背景的農民職業轉換、市民身份獲得、社會地位提升、價值觀轉變、社會權利享有，以及他們在生產、生活方式等各個方面全面向城市市民的轉化是我們的終極目標，但是農業轉移人口的市民化并非是要在某個時間點同時實現。考慮到政府的財政實力、成本資金的籌措能力等，在推動農業轉移人口市民化的過程中，我們應該注意以下一些原則。

（一）先易后難。農業轉移人口市民化是一個復雜的過程，涉及到體制機制變遷、國家財政負擔的變化等許多方面。我們必須堅持從中國國情出發，從各地的實際情況出發，按照“先易后難”的原則逐步推進。一方面因為農業轉移人口現有的各種問題是我國特有的城鄉二元體制的產物，農業轉移人口市民化也是一場深刻的社會變遷過程，它包括三個相互關聯、依次推進的環節:農民身份市民化，即轉移農民獲得與城市居民相同的身份，擁有城市居民的社會權利，如教育、醫療、社會救助等；農民生活方式市民化，即農民工（或失地農民）完成傳統勞動方式、生活方式、行為方式的轉化，實現在行為上與城市市民逐漸融合；農民社會心理市民化，轉移農民認同城市生活，完成角色轉換，城市市民也接納與認同他們。另一方面，因為改革開放以來，雖然我國經濟快速增長，財政實力不斷增強，但是目前要解決的突出問題較多，無法一下子拿出這么多資金來推動農業轉移人口市民化。[5]

（二）因地制宜、分類進行。我國地域遼闊，各地發展不平衡，農業轉移人口的來源地不同，再加上農村轉移人口的分化狀況嚴重，必須采取因地制宜、分類進行的原則，不能搞一刀切。概括而言，我國農業轉移人口的市民化可以分為兩類：一是跨區域轉移，包括在省內流動和跨省流動。跨區域流動農民以進城務工為主，在城市以產業工人的身份安家落戶，逐步市民化。二是就地轉移。適應城市建設和發展的要求，地方政府在城市的周邊地區或小城鎮，成建制地實施“農轉非”，即將居民的農業戶籍成建制改為非農業戶籍。因此，我們可以根據農業轉移人口的分類，先讓本省轉移（省內轉移）的農業人口市民化，然后再讓外省轉移的農業人口市民化；先讓第二代農民工市民化，因為第二代農民工群體文化素質較第一代高，他們較多接受城市文明，認同城市生活，他們中的相當一部分早就隨外出打工父母在城鎮長大，沒有基本的務農知識，并不認同農村的鄉土生活，回流農村有困難，所以應該將他們優先市民化。

（三）統籌規劃、合理引導。統籌規劃就是要站在戰略高度認識農業轉移人口市民化的問題。政府要采取綜合性、針對性的有效措施解決農民市民化問題。合理引導是指一方面要制定措施積極引導農村剩余勞動力進城務工和實現市民化，另一方面也要通過發展鄉鎮企業與縣域經濟，擴大農業轉移人口在縣域的市民化。另外，由于農民市民化與就業制度、社會保障制度及城鄉土地制度改革等緊密關聯，所以在引導農業轉移人口市民化的過程中要注意各項政策的關聯度，最好在對各項制度進行合理改革的基礎上，籌措相應的資金，最終實現農民的市民化。農村轉移人口市民化涉及到轉移人口的公共服務（產品）享受、基本權利保護、社會經濟適應、城市生活融入等問題，因此要進行相關制度創新，加大相關財政投入，在制度和資金保障等方面創造條件，落實農民市民化，讓“人本、協調、創新、可持續”的政府治理理念通過具體措施來實現。

（四）立足當前、著眼長遠。我國農業轉移人口數量龐大，其產生的相關問題具有長期累積性，在當前的社會經濟條件下不可能一步解決到位，只能制定長遠發展戰略規劃，并制定相應措施分步實施規劃。在傳統管理體制下，政府部門職能存在錯位、缺位、越位，重管理、輕服務，責權利不一致等問題。相對于其他領域的體制改革而言，人口管理體制改革較為滯后，仍然沿襲1958年以來逐步形成的以戶籍為中心的城鄉二元人口管理體制，在一定程度上造成了人口流動與戶籍“壁壘”的沖突，導致農業轉移人口進入城市后在教育、就業、社會保障等生存和發展權利上的欠缺，進一步導致人口與經濟社會發展的不相協調、不相適應。所以，首先要通過居住證制度的全面推行和人口公共服務均等化體系的構建，解決農業轉移人口最直接最現實的問題，賦予居住證以更多的福利，打破農民工與城鎮居民間由于戶籍制度所造成的身份差別和地位不平等，縮小農民工與城鎮居民之間的收入差距，完善農民工的社會保障待遇，提高其自我保障能力。其次，要依靠改革和發展，逐步從根本上解決農業轉移人口市民化的體制性與制度性的問題，特別是那些由于資金的制約目前還暫時無法解決的問題，使城鄉人口之間的社會福利差別逐步縮小，城市福利制度與鄉村福利制度能夠相互協調，徹底改變城鄉福利在兩個不同的體系內運行的狀況，建立現代社會結構。[6]

[1]張斐.新生代農民工市民化現狀及影響因素分析[J].人口研究，2011，（6）．

[2]張北平.農業轉移人口市民化的成本研究[J].山西財經大學學報，2013，（4）．

[3]劉愛玉.城市化過程中的農民工市民化問題[J].中國行政管理，2012，（1）．

[4]〔美〕T·H·馬歇爾，公民身份與社會階級[M]．南京:江蘇人民出版社，2007．

[5]李培林.巨變:村落的終結——都市里的村莊研究[M]．北京:中國社會科學出版社，2001．

[6]國務院發展研究中心課題組,侯云春,韓俊,蔣省三,何宇鵬,金三林.農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向[J].改革，2011，（5）.