國外城鎮化發展的經驗以及對中國的啟示

王 龍

（海南師范大學 經濟與管理學院，海南 海口 571158）

黨的十八大把加快推進城鎮化提高到 “四化同步”的高度，并且把新型城鎮化看作是經濟發展方式、調整經濟結構和全面建成小康社會的重要載體。中國是一個13多億人口的發展中大國，面臨著嚴峻的現代化的任務，而人類歷史上還沒有先例可循，但西方發達國家在推進城鎮化建設過程中積累了一些經驗，這對于中國加快推進城鎮化建設具有重要啟示。

1 國外城鎮化發展的經驗

從世界經濟發展史來看，城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是工業化和現代化的重要標志。早在2001年召開的中國市長協會第三次代表大會上，與會的500多個中國城市的市長就達成一個共識：21世紀將是城市的世紀。而根據國際上的通行劃分方法，一般把城市化率低于30%稱為城市化的起步階段，城市化率在30%與70%之間是城市化快速推進的時期，當城市化率超過70%后就基本完成了城市化的任務。一般來說，城市化率超過50%就可以看做整體上進入了城市社會，如果按照這一標準，根據聯合國經社理事會的估計，2008年全球首次城市化率超過50%而進入了城市化社會。盡管嚴格來說，城市化和城鎮化還存在一定的差異，但從廣義的角度來看，城鎮化實際上也是一種城市化，因而，國外城市化的經驗值得我們在推進城鎮化的過程中學習和借鑒。縱觀國外城市化發展的歷史，城鎮化的發展具有以下規律。

1.1 城鎮化與工業化具有緊密的相關性

從理論上來看，城市化的實質是各種經濟要素的聚集，這種聚集效應一方面會擴大社會分工和市場規模，另外也會促進技術和制度創新。從實踐來看，根據美國經濟學家錢納里（1957）的研究，世界各國人均國內生產總值與城市化水平之間存在正相關關系。如，1841-1931年間英國的工業化與城市化的相關系數高達0.985，而1866-1946年間，法國工業化與城市化的相關系數也高達0.970，而整個發達國家為0.997。從當前世界發達國家來看，美、日、英、法、德等主要發達國家的城市化率都超過了70%，其經濟發展水平，特別是是工業化水平也處于世界領先的地位。這就說明，從世界經濟發展方式歷程來看，工業化與城鎮化之間具有緊密的關系。

1.2 城鎮化發展模式具有多樣性

由于各國的具體國情、發展階段、社會經濟模式等的差異，各國的城鎮化表現出不同的模式，主要包括，以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮化、以美國為代表的自由放任型的城鎮化、以前蘇聯為代表的政府主導型的城鎮化和拉美缺乏產業支撐的城鎮化。

以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮化發展過程中，政府主要通過法律、行政和經濟等手段，引導城鎮化的發展，而城鎮化的空間布局、產業支撐、區域規模等則是市場自然演進的結果，是市場機制發揮主導作用的背景下形成的。由于美國的歷史文化和深受歐洲自由主義思想的影響，自由放任主義思想成為社會的主流價值取向，因此，在美國城鎮化的過程中，市場也發揮著更為重要的作用。其具體表現為美國城鎮化發展過程中，由于缺乏政府的引導，使美國的城鎮主要表現為城市沿公路發展，并不斷的出現“郊區化”現象。蘇聯在快速工業化的過程中，城鎮化也實現了快速發展。由于蘇聯逐步建立了高度集中的計劃經濟體制，政府掌控著社會的主要資源，為了實現工業化，蘇聯建立了許多大型工業項目，依托這些工業項目，蘇聯所在區域的城鎮化水平不斷提高，這一方面推動了工業項目所在城市建設的發展，另一方面也吸引了大量的農村勞動力和人口在這類區域聚集，從而推動了城鎮化的發展。拉美地區由于受歷史傳統和現實條件的制約，經濟發展相對滯后，由于二元經濟結構的存在，城市吸引了大量人口的流入，但經濟水平卻沒有相應的提高，產業缺乏競爭力，技術水平比較落后，主導產業缺乏，因此，這導致拉美地區的城鎮化僅僅表現為城市規模和人口的擴大，在缺乏產業支撐的條件下，使這些地區表現為“過度城鎮化”的特征。如巴西、墨西哥、委內瑞拉、哥倫比亞和秘魯等國，在二戰前夕，其工業化和城鎮化率大體相當，都為10%-15%左右，而到1960年，工業化率仍然維持在10%-15%的水平上，而2萬人以上的城鎮人口的比例卻上升到30%-50%，這種缺乏產業支撐的城鎮化后勁乏力，相應的配套設施缺乏，城鎮化不僅沒有讓民眾過上現代城市的生活，反而變成了“貧民窟”。

1.3 城鎮化的過程需要處理好政府與市場的關系

縱觀國外城鎮化的發展歷程，無論哪一種模式的城鎮化，實質上都是資源，特別是生產要素的聚集和再配置，而資源配置的過程必然涉及到政府與市場這種資源配置方式。那些成功實現城鎮化的國家，政府與市場的邊界都是清晰的，政府主要提供公共基礎設施建設、法律法規等制度保障、城鎮規劃和建設等具有外部性、公共性的產品和服務。而市場則依靠利益驅動的邏輯來引導社會資源和人口的聚集，通過這種市場調節，使經濟機會不斷出現，產業發展迅速，為人員聚集和城鎮化推進提供了良好的經濟保障。而那些沒有順利完成城鎮化的國家或地區，則都表現為政府與市場邊界的混亂和模糊。政府要么存在“缺位”而對公共產品和服務提供不足，使市場缺乏足夠的動力和環境保障，而使城鎮化發展緩慢；要么存在“越位”而與市場爭利，盲目的行政干預，從而導致城鎮化過程中各種矛盾和問題的出現。

2 中國城鎮化發展面臨的問題

經過幾十年的發展，中國的城鎮化取得了不少的成就，表現為城市化率在不斷提高，城鎮化建設水平不斷進步。如1978年我國的城鎮化率只有17.92%，而2012年則上升到52.57%，整體上進入了城鎮化社會。特別是六大以來，城鎮化率以每年1.35個百分點的速度遞增，城鎮人口年均增長2000多萬人。

但客觀來說，中國的城鎮化發展還面臨著一些問題，具體表現為：城鎮化發展水平比較低，質量不高，城鎮化任務艱巨。我國的城鎮化水平總體水平比較低，按照常住人口的計算口徑，我國的城鎮化率剛超過50%的水平，而如果按照戶籍人口，我國的城鎮化率僅為35%，這與發達國家近80%的城鎮化水平相比還存在很大的差距。即使按照學界的估計，到2030年中國的城鎮化率達到66%的預期值，也與發達國家的水平相比還有較大的差距。即使與世界平均水平來看，根據估計，2008年世界城鎮化率就超過了50%，而我國達到這一比例要晚于世界平均水平。同時，我國的城鎮化還存在大量農業轉移人口不能平等的享有城市居民的基本公共服務、難以融入城市社會；城鎮用地規模擴張過快，功能地位模糊；城鎮空間結構和資源承載能力不匹配；部分地區城鎮化建設依靠強制推動，缺少民意支持；城鎮化與工業化、信息化和農業現代化的協調性不足等問題。

3 對中國的啟示

當前，中國城鎮化面臨的問題有些是其他國家城鎮化過程中出現的問題相似的，有些則是中國所特有的，因此，我們不能照搬國外的模式，搬字過紙，但我們對于一些共性的問題，我們可以借鑒國外的經驗，有一些中國所特有的問題，國外城鎮化的經驗也給我們以啟示。

3.1 堅持經濟發展與城鎮化協調推進的戰略

城鎮化的過程有其內在的規律性，城鎮化的發展必須與經濟發展水平相協調。城鎮化的發展實際上是更多的資源聚集到一個相對固定的區域，而這一區域必須有相適應的經濟發展水平來容納這些要素，為這些要素提供適當的發展空間。換句話說，必須有足夠的剩余產品來滿足城市人口的生存和發展需要，而這必然以經濟發展為基礎。如果沒有經濟發展作為基礎，片面的盲目的追求城鎮化，往往會導致貧民窟的出現，并會限制城鎮化的發展，而這是我們今后在推進城鎮化的過程中必須要堅持的，否則就可能重走拉美國家的老路。

3.2 城鎮化模式具有多樣性，避免一刀切

從世界城鎮化發展歷程來看，城鎮化的模式具有多樣性，每一種模式都具有各自的優點和缺陷，都具有自身適合的環境和條件，因此，要堅持一切從實際出發，實事求是，結合各地的實際情況來選擇城鎮化的模式和路徑，絕不能搞“一刀切”，也不能搞運動式的城鎮化道路。要堅持農民自愿與動員發動相結合，鼓勵和尊重群眾的首創精神，不能依靠行政，甚至暴力的手段來迫使農民“被上樓”。

3.3 城鎮化過程中要堅持政府引導與市場主體相結合

城鎮化的過程本身也是一種資源配置狀態和模式的改變，在這一過程中，政府應該發揮積極的引導和制度設計功能，通過基礎設施完善、公共服務水平提升、生態環境改善、生活水平提高等途徑來吸引各種要素和人員實現在城鎮聚集，要圍繞發展方式轉變和經濟結構調整、土地節約集約利用、戶籍和社會管理、資源環境保護等問題，加大政府的干預和公共政策供給，完善相關的制度法規，以推動城鎮化的開展。同時，要堅持以市場主體原則，逐步放松對制約資源流動的各種障礙和約束，調動各個市場主體的積極性，依靠市場的活力和強大的生命力來為城鎮化建設提供保障。

[1]文輝.用市場化來解城鎮化制度之困[N]，經濟觀察報，2013-1-14，第 16 版

[2]汪立波.國外城鎮化模式縱觀[J]，農村工作通訊，2010（1）

[3]華曄迪、徐海波.專家稱2020年中國城鎮化水平將達60%左右[N]，中國青年報，2013-07-07

[4]杜人淮.論政府與市場關系及其作用的邊界[J]，現代經濟探討，2006（4）