論政府在農地使用權信托中的法律地位——以浙江紹興模式和湖南益陽模式為例

王湘平

（湖南高爾夫旅游職業學院，湖南 常德 415900）

我國農村土地是集體所有制，農村土地信托的信托財產只能是土地使用權。因此，土地使用權構成農地使用權信托。目前，農地使用權信托有浙江紹興和湖南益陽兩種模式[1-2]。政府在這兩種模式中都發揮了重要的作用。

1 政府在農地使用權信托關系中的角色

依據信托原理和法律構造，信托當事人包括委托人和受托人，但受益人是信托關系不可缺少的一方。因此，農地使用權信托的委托人是土地使用權者，受托人是土地信托機構，受益人是信托契約指定受益者或者特定目的，信托財產是農地使用權[3]。那么，政府在這種信托關系中擔什么樣的角色呢？

1.1 政府不能成為農地使用權信托中的委托人

農地使用權信托的信托財產是農村土地承包經營權即使用權，農地使用權者是農村土地承包權人。依據《土地承包法》第三條、第五條和第十二條的有關規定：農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式；農村集體經濟組織成員有權依法承包本集體經濟組織發包的農村土地。由此可見，土地承包經營權者是農村集體組織的成員，即農戶或者農民，農地使用權信托中的委托人只能是農地承包經營權者。

1.2 政府不宜擔任農地使用權信托的受托人

農地使用權信托的受托人是接受、管理、使用土地或者處分土地使用權人。作為受托人，應當具有完全民事行為能力。政府是具有完全民事行為能力的組織，具有擔任農地使用權信托的受托人的資格。但是，政府享有相當大的行政權力，很容易依據行政權力侵害受益人的利益，而且受益人通常無法對抗。除此之外，政府擔任農地使用權信托的受托人，會增加其責任和負擔，減少其行政功能和活力，不利于其實行高效的行政管理。政企分開的目的就是提高政府的行政效率。因此，無論是從政府的行政效率還是受益人權益保護的角度來看，政府不宜擔任農地使用權信托的受托人。

1.3 政府不宜為受益人

農地使用權信托的受益人是委托人所指定的享有信托收益之人。信托法對信托受益人的資質并沒有限制，政府應當可以成為信托受益人。但在農地使用權信托中，委托人通常以自身或者以與自己有親密關系的親朋好友作為受益人，或者將信托收益用于特定的目的，一般不會將政府機構設定為受益人。另外，政府的職能之一就是保障農民獲得更大的收益，而不是侵占農民的利益。

盡管政府不是農地使用權信托關系當事人中委托人和受托人，也不宜作為信托受益人，但是在我國目前的農地使用權信托中，政府的地位突出、作用顯著。

2 在紹興和益陽農地使用權信托模式中政府的地位和功能

目前，我國農地使用權信托流轉中比較典型的是紹興模式和益陽模式。在這兩種模式中，政府的地位和作用有所差異。

2.1 兩種模式的構造

2.1.1 紹興模式 紹興農地使用權信托是在堅持土地流轉的基本原則下，建立縣、鎮、村三級土地信托服務體系，開展土地信托服務。具體表現為：縣級在縣土地經營管理總站內設立土地信托服務中心，負責土地信托服務的日常工作，并建立相應的土地信托協調領導小組，由縣政府分管農業的副縣長牽頭，縣農辦、農業局、林業局、水產局、土管局、法制局等為成員單位；鎮級在鎮農辦內設立土地信托服務站，鎮農發辦、經管站、土管所、司法所等部門負責人為成員，負責轄區內土地信托服務；村級的土地信托服務由村經濟合作社承辦。

2.1.2 益陽模式 益陽農地使用權信托分為七步：第一，政府設立土地信托流轉中心，設立土地信托基金，建立政府出資的土地信托投資公司；第二，土地信托投資公司通過支付固定信托收益（相當于土地使用權轉讓費，從信托基金支付）從委托方（農戶）手中獲得土地；第三土地信托投資公司將土地調整成片，或對信托土地進行整體開發，提升地力；第四，土地信托投資公司通過招標、競拍方式確定土地經營者，即受托方（大戶或農業經營公司）。受托方獲得土地信托直接利益；第五，土地信托投資公司獲得的土地信托直接收益的一部分返還給土地流轉信托基金，用于滾動使用；第六，依托信托平臺進行投融資。條件成熟時，可以發行土地債券、信托投資基金或利用土地信托收益權進行投融資，同時，可以探索土地信托流轉與村莊、集鎮建設相結合的具體辦法；第七，土地信托收益分配。主要用于三個方面：以分紅方式分配給農民；建設農村公共服務設施；做大做強信托公司[4-7]。

2.2 兩種模式的比較評析

從兩種農地使用權信托構造上看，政府都涉獵農地使用權信托，但沒有獲取信托收益，均發揮了不可或缺的作用。但政府在兩種模式中法律地位和功能方面則有所區別。

2.2.1 政府地位 紹興模式中，政府處于主導地位，直接領導和管理土地信托流轉。因為，縣級土地信托服務中心和鎮級服務站是由政府牽頭、各職能部門組成的服務機構，土地信托服務中心和服務站在很大程度上表現出政府及職能部門的功能，政府也沒有制定相關的政策。因此，紹興模式是一種政府直接領導和管理的農地使用權信托。在益陽模式中，政府處于引導地位，提供政策指導。政府在土地使用權信托流轉前，出資建立土地信托投資公司，搭建土地信托平臺，引導土地使用權者進行信托流轉。在土地使用權信托流轉中，由投資公司進行具體管理、運作。政府只進行政策性指導，如出臺了《關于進一步推進農村土地信托流轉試點工作的意見》、《沅江市農村土地信托流轉試點工作方案》、《沅江市農村土地信托流轉試點工作目標管理考核辦法》，統一制作《土地信托合同》等。因此，益陽模式是一種政府引導、公司運作農地使用權信托。

2.2.2 信托關系 紹興模式中，政府領導和管理的服務中心和服務站不具有信托受托人的地位，只是一種土地信托中介服務，即把流轉的土地進行登記、數量匯總、區位分類，然后推介可開發項目，對土地使用權信托流轉雙方進行協調。益陽模式中，政府也不是信托受托人，而是由其投資設立的土地信托投資公司擔任受托人。公司不僅對信托土地進行實質性管理和使用，也對土地使用權通過轉包給經營大戶進行處分。但是政府從政策進行支持，如前文提到的辦法、意見；在資金上予以扶持，如2010~2011年，沅江市財政先后撥付資金390.86萬元，支持草尾鎮開始農村土地信托流轉試點工作。

2.2.3 市場作用 由于紹興模式是政府領導和管理的中介服務，服務中心帶有很明顯的行政色彩，不易發揮市場的主導作用。而益陽模式是一種公司運作模式，充分發揮市場的主導作用。它首先利用市場機制調節土地信托流轉供求關系，優化資源配置，信托各方按市場法則和合約承擔風險、享受效益；然后依托信托平臺進行投融資，條件成熟時，可以發行土地債券、信托投資基金或利用土地信托收益權進行投融資。草尾鎮的一個土地信托投資公司在2010年信托土地流轉面積0.24萬hm2，儲備土地0.072萬hm2，到2011底，擁有資本金636萬元，其中儲備金200萬元，風險防范金360萬元，服務費36萬元。另外，政府在農村土地信托行為中進行風險防范指導，制定了《土地流轉風險防范制度》。在政府的引導和支持下，不僅搞活了土地使用權流轉市場，也發揮了資本市場的作用[8]。

2.2.4 土地使用權者的土地收益 紹興模式中，土地服務中心中擔當了中介服務，土地使用權者的土地收益很難得到保障。在有關紹興土地信托的相關文獻中，更多的是介紹土地信托流轉數量和土地使用者的收益，如柯橋鎮的情況。政府也沒有出臺相關保障土地使用權者利益和促進土地信托流轉的政策措施。益陽模式中，政府把農民的利益保障放到重要位置，政府制定了保障農民利益的政策，如草尾鎮出臺的《沅江市農村土地信托投資有限公司農民利益保障辦法》。在《益陽土地信托流轉后農民增收案例》中[9]，專門介紹了許多農戶在土地使用權信托后收入大幅度增加的事例，許多家庭的土地使用權信托流轉收入達3 000~8 000元不等，家庭年收入達10萬元以上。如沅江市草尾鎮立新村10組62歲的楊德寶，一家8口人，農田面積0.53 hm2，政府補貼1 080元，流轉收入5 600元，家人打工收入11萬元以上，總收入超過了12萬元。

綜上所述，在紹興和益陽模式中，由于政府的主導地位不同，在土地使用信托中作用有所不同，所產生土地信托的效果也有差異。相比之下，益陽土地使用權信托流轉模式更能反映了信托的本質。在益陽模式中，農民增加了收益、農業生產獲得了規?；l展、農村實現了穩定和繁榮。從某種意義上說，給解決“三農問題”提供了新的思路。

3 政府在農地使用權信托流轉中的法律地位和職責

3.1 政府法律地位

在紹興模式中，政府處于主導或者領導地位，在益陽模式中，政府處于引導或者政策性指導地位。作者認為，政府的引導和政策性指導地位不僅更能反映信托的特質，而且有利于農地使用權信托的發展。

政府在農地使用權信托中的主導或領導地位，可能會發生利用行政職權干預農地使用權信托以及土地管理、使用的現象。這樣不僅會損害土地使用權者的權益，也會不利于土地資源的合理利用與保護；不僅會破壞土地使用權流轉市場，也會不利于土地資源的優化配置。

政府在農地使用權信托中的引導和政策性指導地位更有利于農地使用權信托。我國正處于市場經濟發展時期，農村土地市場沒有完全形成，尤其是土地使用權流轉的二級市場，市場對土地使用權資源配置作用還不能得到很好地發揮。農地使用權信托流轉同樣也需要這樣的市場，因此，政府的引導和政策指導更有助于土地使用權流轉市場的形成。另外，政府的引導和政策指導有利于土地使用權者自主支配和處分的農地使用權。土地使用權信托流轉具有自愿性，土地使用權者對是否信托流轉有自主選擇權。

3.2 政府服務職能

政府在農地使用權信托中不僅處于引導和政策指導地位，而且還要擔當好“服務生”的角色，做好服務工作。要做好服務工作，就要履行相應的職能。

3.2.1 制定完善相關政策 第一，在我國農地使用權信托的法律法規沒有出臺之前，政府可以制定促進農地使用權信托的相關政策，如沅江市制定的意見、辦法等。第二，依據物權公示原理，制定農地使用權信托登記的政策，確立登記機構、登記主體、登記內容以及登記程序。第三，制定有關農地使用權信托收益的稅收政策，確定征稅環節，避免重復征稅。第四，制定農業補償的有關政策，明確將補償款應當作為土地使用權的收益，避免土地使用權者和使用者因農業生產補償款所產生的矛盾。

3.2.2 加大農業生產基礎設施建設的投入 因為土地使用權信托流轉后，會促進土地規?；?、專業化、集約化生產經營，這就需要更加便利的交通、充足電力供應、齊全的水利設施等。

3.2.3 加大相關部門的協調及相關項目的整合通過協調，把國土、農業、水利、財政等部門和農村清潔工程、新農村建設等項目資金有機地整合起來，支持農村農地信托流轉工作，發揮有限資金的最大效益。在可能的情況下，可以通過政策性銀行提供扶貧貸款或農業基礎建設項目上的融資擔保；通過市場調查和國家政策導向給土地信托機構和土地經營者提供有效信息，并幫助引進技術和人才，從科技方面給予支持。

3.2.4 對農地使用權信托進行有效監管 對違規流轉予以處罰，以保障農地使用權信托穩步、健康有序地發展。

4 結語

在紹興模式中，政府通過設立土地信托服務中心，以中介服務機構的方式來實行土地使用權信托流轉；在益陽模式中，政府機構通過設立土地信托投資公司來引導土地使用權信托，并予以政策指導、資金扶持。因此，政府在農地使用權信托的法律地位應當以促進農業生產發展、保障農民增收和保護土地資源為準則，在農地使用權信托不斷完善政府的法律地位，增強其服務性職責和功能[10]。同時，政府在農地使用權信托中的引導和政策指導地位，更有利于尊重農民的自主權、促進農業生產的發展和農村經濟的繁榮。

[1]紹興縣財政局.積極探索土地信托機制[J].農村財政與財務，2001，（9）：14-15.

[2]陳 瑤，鐘朝暉.湖南益陽試水土地信托流轉[J].農村經營管理，2011，（8）：32.

[3]王湘平.我國農村土地信托法律制度之研究[D].長沙：中南大學，2007.

[4]沅江市政協調研組.沅江市農村土地信托流轉情況的調研報告[EB/OL].http://www.yuanjiang.gov.cn/sitepublish/site31/xxyd/co ntent_10228.html.

[5]殷 勇.農村土地信托流轉調查與思考——以湖南沅江市草尾鎮為例[J].調研世界，2012，（6）：37-39.

[6]益陽市經管處.益陽農村土地信托流轉機制分析[EB/OL].http://ncb.yiyang.gov.cn/structure/nctdxtlznr_94626_1.htm.

[7]馬 勇.益陽農村土地信托流轉的實踐與探索[EB/OL].http://www.qstheory.cn/lg/jx/201106/t20110609_85729.htm.

[8]王湘平.我國農村土地信托可行性探究[J].新聞天地，2007，（2）：44-46.

[9]中共益陽市委政研室.益陽土地信托流轉后農民增收案例[EB/OL].http://bbs.rednet.cn/forum.php?mod=viewthread&tid=26425 001.

[10]徐紀平.加強土地信托服務·加快土地流轉步伐[J].上海農村經濟，2001，（6）：23-25.