農村中小學校布局調整政策制定有效性探析

劉沙沙

劉沙沙/河南大學教育科學學院教育經濟與管理專業學生（河南開封475000）。

進入20世紀90年代以來，我國由于計劃生育政策強有力的實施與落實，農村人口普遍下降，同時伴隨著市場經濟的發展，農村人口大規模地向城鎮遷移，直接導致了農村學生生源的減少。再次，國家推行稅費改革，縣鄉財政收入大幅度減少，由縣鄉直接支持的中小學投入經費并不充足。在這樣的背景之下，為提高資源利用率，從現實生源情況以及當地財政壓力較大的具體實際出發，政府部門希望通過壓縮校點，擴大學校規模，實現規模效益。農村中小學布局調整首先是由部分地方政府和教育部門引導，小范圍地進行調整，之后在國家制定的總體政策方針下如火如荼地開展起來。

一、農村中小學學校布局調整發展的政策歷程、現狀

根據相關數據顯示，1978-2008年間，農村中學由10.71萬所減少到3.15萬所，小學由91.6萬所減少到了25.3萬所。也就是說，這30年間，我國農村有多于70%的學校被撤并。從這一數字來看，近年來我國中小學布局調整的步伐發展相當快，各地政府也都非常重視本地區的中小學學校的布局調整。如此大刀闊斧地推動農村中小學布局的調整方式，抱著急功近利的心態，部分地方政府和組織部門沒有考慮當地的實際情況，盲目地進行“一刀切”，這種政策執行方式不僅曲解和誤讀了中央政府的“循序漸進、分步實施、區別對待”的原則，也損害了部分群眾尤其是弱勢群眾的利益，損害了教育公平。為此，在2006年教育部發出《關于切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關事項的通知》和《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》，再次強調農村中小學布局調整應當因地制宜，同時做好后續保障工作，為學校提供寄宿條件，改善學生寄宿環境。這些文件的出臺就是為了規范布局調整的實施行為，解決之前出現的部分問題。從以上政策材料來看，農村中小學布局調整問題的背景和提出動機都是有益于教育的持續健康發展的，但是出現的問題也不少，政策制定的有效性與可行性也頗受爭議。

二、農村中小學校布局調整政策制定的有效性

（一）效益標準

政策制定與實施是否有效，首先應考量它的效益標準，即政策的實際完成效果是否與政策預定目標相符，對預定目標的完成程度如何，是否存在不足和偏差。農村中小學布局調整政策是在響應國家“因地制宜調整農村義務教育學校布局”的號召而做出的一種迅速反應。近年來，農村中小學數量銳減，對于學校數量的調整效果是明顯的，但是在調整過程中，由于沒有一個因地制宜的確切標準，各地出現盲目撤并風潮，一些地區領導為提高在任政績，大搞農村中小學撤并甚至對中心校建設也在未盡考察的基礎上興辦，使得農村教育資源相對過于集中，個別農村地區還出現教育真空地帶，部分學生因上學遠、上學難、上學貴而不得不輟學在家。《人民政協報》在2009年12月的一篇報道中講到，在我國西部的部分山區，一方面，村莊離鄉鎮都比較遠，學生上學有的需要步行走幾十里崎嶇的山路，每天需要花幾個小時在上學和放學的路上，并且沿途的安全也沒有保障。另一方面，學生集中在鄉鎮上學的食宿費則明顯增加，對于農村家庭來說又出現了一個不小的負擔。由于財力有限，農村寄宿的安全、衛生及管理等方面仍存在許多問題。

（二）效率標準

效率標準的制定就是想要尋求一個能以最小投入獲得最大產出的政策，這一政策考察的就是效益與投入的比率。農村中小學布局調整的出發點之一就是縣級財政吃緊，希望通過學校之間的合并來進行教育資源的相對集中，提高資源利用效率，改善學生學習條件。但是在實際執行與實施過程中出現了一些問題。

首先，由于對撤并缺乏科學的考量，有些地方在追求規模效益時出現了矯枉過正的現象，從而出現了規模不經濟、資源利用效率低下的現象。如在中西部一些農村地區，在實施農村學校布局調整的政策過程中，出現了一批由政府主導建設的、規模遠遠超過國家擬定標準的“巨型學校”。這些巨型學校在擴張過程中的新問題也沒有得到及時的解決，從而導致原有問題模糊性解決、新出現問題沒辦法解決的現象。

其次，資源利用效率的提高并未直接帶來農村學校教學質量的提高，甚至在實踐過程中，優質教師由于負擔加重出現力不從心的狀況。優質教育資源的相對集中是給原先那些布局分散、教學資源不足的學校學生分得了一杯羹，但是生均成本的降低以及各項資源利用效率的提高并不能直接帶來優質高效的辦學質量。

再次，農村學校由于合并產生的空置校舍的閑置，也帶來資源浪費。從以上幾點進行效率考量，發現農村中小學布局調整的效率實施上并未達到預期目標。

（三）公平標準

對公平標準的衡量指的就是政策執行后，不同群體由于受到該政策的影響而得到的有關成本、利益及社會資源的公平分配程度。一方面，農村中小學布局調整的動力之一就是促進城鄉教育均衡發展，縮小城鄉間差距，提高教育質量，改善學生上學條件。這是我國在踐行公平原則基礎上對弱勢補償原則的明確體現。但是在實際執行過程中，一些地方政府未能真正把握布局調整原則，盲目追求政績進行撤并，使得部分弱勢群體叫苦不迭，但又無可奈何地去追隨資源優勢者的腳步。另一方面，農村學校的布局調整大多體現的是學校間的直接合并，各項設施及學校條件跟不上學生數量增加的訴求，從而出現學生食宿條件不好、身心安全和健康隱患堪憂、學校管理混亂、教師壓力頗大等負面情況的出現。由此看出，這種農村學校布局調整對學生的發展的公平性仍有待商榷。

（四）政策回應度

可以用特定團體對政策實施后的滿足程度來衡量群眾對于政策的回應度。姜榮華在他的《農村學校布局調整：農民選擇與農民認同》一文中指出，農民作為整體在選擇與認同布局調整政策時生存理性與經濟理性時發生沖突，農民的思想更傾向于首先滿足生存的發展。從長遠發展來看，農村學校布局調整有利于農村子女教育的發展和改善貧困地區的教育條件。但是由于教育具有的長期性和遲效性，廣大農民在布局調整條件并不充分的情況下被動地接受強制性的撤并，實際上加重了自身的負擔，從而直接導致他們放棄對子女教育的培養，造成大量學生輟學，農民對于布局調整的認同度降低，教育均衡發展的政策目標也將難以實現。

三、農村中小學校布局調整政策制定的有益性探索

（一）規模標準明晰

農村中小學能否順利撤并，能否達到其政策目的，關鍵就在于標準制定是否科學、明晰。鄔志輝教授在《中國農村學校布局調整標準問題探討》一文中指出了關于限定農村中小學布局調整的約束條件，包括物質性約束條件、社會性約束條件和教育性約束條件。根據我國的實際發展狀況，可以構建中國特色農村學校布局調整的標準。以自然地理、民族、宗教、文化等不可改變的約束條件作為學校布局調整的底線標準，加之人口、交通等在一定條件下可以改變或者完全可以改變的彈性標準，二者相互結合后為政策標準依據，根據“底線+彈性”的學校布局調整標準設計思路，為各縣市在制定學校布局調整規劃時參考。在這樣標準的探索與限定下，政策在執行過程中就更具有科學性與規劃性，政策執行結果也更加具有可預測性，從而在科學合理的執行手段下順利實現既定政策目標。

（二）程序制定公正

新修訂《中華人民共和國義務教育法》規定，“縣級以上人民政府教育行政部門具體負責義務教育實施工作”“縣級及地方人民政府根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況等因素，按照國家有關規定，制定、調整學校設置規劃。”。雖然法律規定了縣級人民政府教育行政部門的學校布局的決策權力，但如何合理規制權力的合法使用卻是一個尚未解決的政策議題。從目前發展來看，合理的學校布局調整決策既要滿足程序公正的標準，還要符合程序公正的步驟。從程序公正標準看，首先，受到決策影響的主體要有實質性的參與，即應當給予他們表達自己需求和評價的機會和平臺，而不僅僅是一個僅受支配的客體。其次，客觀全面地收集、整理和分析學校撤并的相關資料，正確地分析和解讀相關數據和事實。從程序公正步驟看，實施過程中首先要進行收集與分析學校運營事實，其次研究與制定學校撤并標準，再次討論與決定學校撤并名單、告知與公布師生調轉計劃，最后評估與處置學校空閑資產等環節。在實施過程中要不斷地進行修正和評估，以使得程序更加公正有效。

（三）堅持教育公平

農村中小學布局調整的中心之一就是希望縮小城鄉差距，達到教育均衡發展，從而實現教育公平。國家戰略重點正在由解決“有學上”的數量上的教育公平問題向“上好學”的關于質量發展上的教育公平問題轉變。有學者提出在農村學校布局調整過程中實施“積極的差別對待”策略，這種策略的中心在于給予具有不同條件的人不同的待遇，使社會上處境不利的個人或群體通過這種補償性的投入，使教育成就達到參與社會競爭的基本需要。在學校布局結構調整方面采取“積極的差別待遇”，即是對不同地區采取不同做法，為處境不利的群體保留基本的教育設施與機構，并增加教育資源的投入，以滿足其基本的教育需求。教育公平的目的應該是實現人的全面發展，公平政策的審視也應站在人和國家全面發展的高度進行籌劃。

農村中小學合理布局與調整不僅僅是政策使然，也是隨著社會和經濟的發展學校進行調整的一種必然。在這種不可逆轉的歷史必然下，我們在政策具有絕對領導地位的現狀下，應在制定政策時明確程序公正，在實踐中不斷充實改進；具體實行標準應科學明晰，能夠實現具體的實施效果；應以教育公平的目的來把握政策形勢，把握最終實現目的。只有在這樣的策略引導下，才能實現農村中小學布局調整的有效性，達到在效益標準、效率標準、公平標準與政策回應度等方面的政策目標。

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