行政法視野下我國環境群體性事件的善治對策探索

盧曉晨

環境群體性事件是指不特定多數人采取自發或有組織的聚眾方式表達環境利益訴求、發泄不滿情緒，客觀上對社會秩序造成負面影響的行為。我國正處于社會轉型期，各種社會矛盾尤為凸顯，長期累積的環境風險日益突出，由此引發的群體性事件此起彼伏。中國進入環境敏感期并引起全社會的高度關注。

一、我國環境群體性事件的現狀分析

1.分布基層化。2005年以來，環保部直接接報處置的環境群體性事件達927起，重特大事件72起，且自2011年起重大事件還有成倍增長的趨勢，帶來的社會影響十分惡劣，付出的代價也極其慘重。從近年發生的環境群體性事件的分布來看，廣大基層地區成為群體性事件的高發地。目前國家對環保工作高度重視，環保理念逐步深入人心，公民的環保意識顯著增強，基層人民尤其是農民對身邊的環境事件也保持高度的關注。

2.訴求合理化。在經濟飛速發展的同時，環境問題卻沒有得到相應的重視，民眾的環境權益遭到了漠視，合理的利益訴求得不到滿足進而選擇以制造群體性事件來實現利益表達是無奈之舉。環境群體性事件通常都是這種訴求合理化與行為違法化的矛盾交織體。類似于寧波鎮海村民打出的“我們要生存，我們要活命”的一系列口號，不禁讓人感嘆現實維權的無奈。反思現有不足，探索有針對性和可操作性的治理對策和具體制度成為有效防控環境群體性事件的理性選擇。

3.糾紛政治化。環境群體性事件是諸多矛盾交織、放大的結合體。地方政府片面追求經濟“量”的增長而忽視“質”的提高，環保意識淡薄、監管不力，使得廣大民眾尤其是本來就處于弱勢地位的農民成為經濟發展的受害者，加劇了他們的心理剝奪感和地區間的環境不公平。同時，轉型期政府的社會控制力減弱，各種社會力量有所提高，政府在新環境下的應變能力未能及時提高、干群關系緊張加劇了群眾對政府的不信任，造成環境群體性事件在表達環境訴求、補償訴求的同時還夾雜著一些政治訴求。因此，綜合考慮諸種因素，實現現有管理模式“去行政化”是有效治理環境群體性事件的應有之道。

二、我國環境群體性事件的行政法思考

1.政府環境行政民主缺欠。當今中國經濟發展突飛猛進，民主化進程卻相對緩慢，環境群體性事件發生的重要原因在于政府與公眾在環境決策和環境管理過程中缺乏充分、有效的溝通。社會轉型期利益格局不斷分化和重組，利益的統一與穩定已不復存在，不同的社會群體和階層的利益意識不斷強化，多元化的利益群體在當前政府一元化管理體制的逆境下生存，必然存在沖突和矛盾。隨著信息時代的來臨，信息傳播渠道不斷豐富，政府逐步喪失輿論的主導權，政府信息獲知渠道的堵塞同時也會導致負面信息擴散，處于政治弱勢地位的民眾很容易被迅速地煽動并形成對抗局面，釀成環境群體性事件。

2.政府環境管理機制運行不暢。透析當前發生的環境群體性事件，矛盾的焦點大多都是指向政府。經濟建設過程中，利益分化加劇，利益主體呈現多元化發展趨勢，計劃經濟背景下產生的政府一元化管理模式已不能滿足現階段利益多元化和行政管理開放化、公共化的需求。在社會結構劇烈變遷的今天，政府角色被定位為公共利益的捍衛者和公眾秩序的維護者，而當前政府職能轉變滯后，甚至出現與民爭利的情況，環境管理機制運行不暢，當今政府公共服務的供給和社會的需求相去甚遠。一元化管理模式下，地方政府片面追求自身利益使得干群矛盾不斷累積并激化直至爆發群體性事件自然不可避免。

3.政府環境責任和公眾權利救濟缺位。現階段有關政府環境保護的規定重在授權，對政府應承擔的責任卻很少提及。在社會矛盾凸現期，社會輿論空間的成長使得社會張力逐步擴大，封閉性的環境管理模式弱化社會參與和監督的同時激化了社會怨憤，政府公信力下降。鑒于公眾缺乏對政府環境管理的監督權、政府環境責任缺位和公眾權利救濟機制不暢等諸多環境維權障礙，集體上訪、游行等方式成為最佳的替代手段，而在遭遇部分只看施政成效、不計政治成本的政府怠慢處理后，就會迅速演化成破壞型、暴力型的環境群體性事件。

三、我國環境群體性事件的善治對策探索

善治是政府與其他治理主體良性互動的理想狀態，通過賦予多元社會主體公共治理的權利，實現利益分配正義并逐步實現國家權力向社會轉移，形成多元治理主體協商對話、協作治理的共治模式。針對環境群體性事件而言，賦予社會群體和個人環境治理的權利，實現環境決策和環境管理民主、科學、法治，環境決策與監管分離，政府環境責任和公眾權利救濟有法可依。通過行政法轉型，調整政府與其他社會主體的關系，由管理走向治理，實現多元主體平等協商、共同管理環境事項的善治模式。

1.保障公眾參與權利，建立科學民主的環境決策和監管機制。在生態危機和環境污染不斷加劇的今天，環境問題已成為社會問題，社會力量在環境治理中應當占據重要席位，而在參與渠道不暢的情況下，群體性事件成為公眾參與環境治理的特殊方式，這也在一定程度上加快了我國環境民主建設的步伐。民主決策和監管的實現，依靠公眾環境信息的獲知、參與權利的賦予和正當程序的保障。政府環境信息的公開程度是公眾能否有效參與的關鍵。公眾是環境利益的最大關聯者，相比政府而言，公眾的環境信息搜集能力較為薄弱，更多是環境侵害的承受者，這就要求政府主動公開環境信息，使公眾及時、準確獲知周圍的環境狀況，從而有效地降低環境風險帶來的損害。隨著民主政治的發展，政府的環境決策和監管如何保障公眾民主參與、如何回應民意，是當前環境治理必須面對的時代議題。保證政府環境決策接受應有的論證和聽證，使環境決策與公眾利益融合，既可提高環境決策的合理性和科學化，環境決策、執行、監督相分離，使政府環境權力接受廣泛的社會監督，同時也有利于從源頭上抑制社會不滿和各階層的矛盾，使公眾尤其是處于弱勢地位的群體心理平衡，實現環境公平。

2.政府職能向公共服務轉變，構建公私合作的環境治理模式。環境群體性事件頻發的另一個重要原因在于公共服務供求關系的失衡。現有權力運行機制下的環境行政主體主要是行政機關和授權的組織，類似于環保組織的社會力量以及個人等自治力量在這種狹隘的管理權能規定下很難有效地涉入環境行政管理體系之中。

環境的公共性要求公共力量共同參與治理，多元力量的加入從而形成與政府分權制衡的局面，既可均衡公私力量，也有助于職權政府向服務政府轉型和政府善政能力的提高。公共行政的核心在于服務，善治的關鍵是處理國家與社會、公民的關系。在這種公私合作的治理模式中，如何形成公私主體對于公共服務的合理分配是機制有效運行的關鍵。在當前的政治體制下，政府依然是最重要的公共服務提供者，對于宏觀性、穩定性和財政要求較高的環境管理事項，仍然需要依靠政府的公共服務供給或者與其他主體合作供給。政府卸下的環境職權回歸社會，根據專業性、技術性的不同要求，在社會組織和個人之間合理配置，并在市場機制下不斷優化。在這種多元化的環境管理模式下，政府既是管理者，更是非政府力量的培育者和監督者，在保障環境治理多元化的前提下，也要接受各種社會力量的監督。將現有體制下全能政府權力適度下放，實現不同領域、不同層級上的公私合作與相互監督，減輕政府不能承受之重，重塑政府公共服務范圍，社會分攤政府尤其是基層政府的管理壓力，有助于政府公共服務質量的提高和國家抵御環境風險的能力，同時也有利于社會矛盾的化解和干群關系的改善。

3.完善環境責任和權利救濟機制，建立責任政府。完善的環境責任機制，是政府環境治理法律監督的重要方式之一，而公眾權利的有效救濟是實現環境群體性事件事后妥善處理的重要內容，共同樹立政府負責的良好形象。如前所述，當前環境群體性事件的矛頭多數指向政府，自上而下的環境管理模式使得政府行使環境行政權力時缺乏必要的社會監督，現階段的官員任職和考核體制又加大了地方政府的壓力，環保工作力不從心，成效不大。因此，改革現有體制的同時，行政法除了規定政府環境治理的職權之外，還應增加不履行職責所要承擔的法律責任相關內容，實現公眾權利的有效救濟。

由于政府與其他社會主體在實力和掌握環境信息量等方面的懸殊，環境行政案件可能面臨起訴難、舉證難和勝訴難等問題，有必要建立公眾取證綠色通道，還可將環境法律援助納入環境行政訴訟程序，通過專業人員的加入，讓更多的環境案件通過法律渠道解決，從而消減侵權問題因處理不當產生的沖突。加大宣傳法律援助，還可建立信訪機構與法律援助機構間的互動合作機制，通過事后有效疏通，緩減矛盾的激化，同時引導公民環境維權向法制化道路發展。

隨著環境與發展矛盾的日益突出，環境問題引發的群體性事件大量發生，環境群體性事件已經成為社會高度關注的話題。近年來，我國環境群體性事件尤其是重大環境群體性事件頻發，在經濟高速發展的今天，其爆發頻率還會進一步提高，值得我們反思。社會利益結構的分化和社會力量的增強，使得傳統封閉式的政府主導型管理模式已不能滿足現實環境治理的需要。因此，有必要對環境群體性事件的善治對策梳理和整合，唯有通過政府善政能力的提高，實現國家、社會、公民間的良性互動才是治理環境群體性事件的理性選擇。

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