清咸同時期的軍費奏銷展限問題

王海明

（吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012）

清代奏銷制，在性質上相當于現代財政決算制度。錢糧奏銷是自基層州縣至中央各部，每年將收支清冊以四柱即：舊管、新收、開除、實在格式報于戶部，以待銷算。而軍費奏銷是指中央對地方軍費支出的銷算以及審核。清代軍費奏銷包括日常軍費開支的奏銷亦稱兵馬錢糧奏銷和戰時軍費奏銷亦稱軍需報銷兩部分。

一、兵馬錢糧奏銷的展限

兵馬錢糧奏銷的對象是八旗、綠營及各個地方經制軍隊的日常用費開支，包括武器裝備、官兵俸餉、武職養廉等項支出，大體上相當于現代的國防費。其奏銷時限與地丁錢糧奏銷同步，采取年度奏報審核制。康熙二十五年，清廷規定兵馬錢糧與地丁錢糧奏銷一起進行，各為一疏上報[1]。由于咸豐、同治（以下簡稱咸同）兩朝連年用兵，社會動蕩，財政艱窘異常，所以咸同時期兵馬錢糧奏銷展限非常嚴重。從展期來看，日常軍費奏銷展限在咸豐初年時間較短，多在一年以內，從一個月、兩個月、三個月到六個月，而展限原因多為軍務繁忙、冊報不全等客觀原因所至，九江鎮奏銷展限因文卷在戰火中遺失無存，無法造報。①僅湖南省因鎮壓太平天國起義初期，各屬應付兵差，咸豐元年欠解錢糧與咸豐二年錢糧同時并征，遂請展限六個月[2]。但到了咸豐中后期，展限時間越來越不能確定，廣西、廣東、貴州、河南等省展限多不能確定何時奏銷，須俟兵餉發清或冊報齊全方能奏銷，奏銷展限從僅僅是請求允許寬限時日變成地方督撫的長期行為。以河南省為例，其請展次數達到六次之多，咸豐七年將歷年兵馬錢糧奏銷一齊請展，而六年至十年奏銷也歷三次而均請展，至同治二年三月，河南巡撫張之萬將咸豐八、九、十三年兵馬錢糧奏銷一齊請展，統而觀之，自戰事起后，河南省幾乎無年不展。②

咸豐年間奏銷展限反映了咸豐朝軍事、財政的嚴峻形勢，各地請展原因從客觀原因逐漸向財政原因轉變。初期湖南、廣西等地請展大多因為軍務繁忙，冊報一時尚未匯齊③，而中后期請展則因為地方財政異常艱難，官兵俸餉、武職養廉銀兩、朋扣馬匹等多不能按時發放，導致奏銷展限，河南省迫不得已停舊發新，積年欠發兵馬錢糧則等同于免銷。軍務倥傯，軍費開支盡量先考慮軍需，日常軍費支出被擠占，連年欠發，奏銷因之連年請展。④

由于同治朝軍務情況集中于河南剿“捻匪”，陜甘剿“回匪”，所以奏銷展限集中于河南、陜西等用兵和財政支絀省分。

同治朝展限幾乎皆為餉絀所致，展限問題仍然異常嚴重，從河南、陜西的奏銷展限檔案來看，河南省除了同治六年，余皆請展，陜西省同治五年、七年、十一年、十二年請展，而尤為嚴重的是除了湖南省一次因為事務紛繁而請展至十一月造報外，其他均未設定奏銷時限，可見，同治朝用兵省分嚴重的財政危機并沒有緩解，似乎有加重之趨勢。⑤

二、軍需報銷的展限

戰時軍費奏銷的對象即為戰時軍費開支，包括官兵行糧、馬乾、賞恤、運糧腳價、各營公費開支等等。與例有定支，時限相對穩定的兵馬錢糧奏銷相比，戰時軍需奏銷則復雜得多，其變動性突出。根據陳鋒先生的研究，乾隆時期，清廷軍費奏銷大致確立了戰時“隨收隨支”造報與戰后報銷結合的方式。[1]494

咸豐元年，粵西戰起，朝廷頒發帑項百余萬兩，“辦理糧餉款項紛雜”，為“昭覈實而杜浮濫”，咸豐帝諭戶部將《軍需則例》頒給廣西等省，“按照例載先將安設糧站地名、里數及大營何日改移臺站、何日裁并繪圖造冊，奏明交部，并……迅即遵照定例妥議章程，……其例無明文款項，一概不得濫支”。[3]第40冊，440后兩廣總督徐廣縉上報了軍需例應支發銀數，咸豐帝贊許“頗為明晰”。可見，朝廷深知戰爭年深日久，奏銷易滋流弊，遂在戰爭初期便強化管理。迨戰事進入湖南省，朝廷又諭程矞采上報湖南軍餉支發章程，以便軍需奏銷時一一核對。

但戰爭的發展程度遠超咸豐帝之預期，從廣西到湖南、湖北至兩江，太平軍隊伍逐漸壯大，清廷八旗、綠營軍隊不敷征調，戰斗力弱，且傷亡嚴重，須及時遞補，各大營紛紛招募新額，勇營成為“防剿”軍隊之重要構成，勇營招募數額、如何支發糧餉就成了朝廷越來越難以控制的課題，奏銷時行糧、馬乾等支發數額很大一部分是根據兵額來計算的，所以咸同軍興后，軍需奏銷被撕裂的第一個口子便是地方軍隊延不上報軍額。咸豐二年十二月，清廷上諭：“至兵勇數目，及到營日期，為軍需要緊關鍵，屢經降旨飭查，迄今尚未報部，著該督撫迅飭糧臺各員，即將所調各省官兵鄉勇名數，暨某起何日到楚，何時起支口糧，每日糧餉應發若干，所支之款，系何銀兩，先行造冊報部，以備稽核，其兵勇內隨時裁汰名數日期，尤須核實造報，毋任隱混”，[3]第40冊，1073糧臺支發最易滋生之弊為領餉冒銷，朝廷不掌握軍隊數額，為地方濫支、任意浮冒開方便之門。

各個大營顯然并沒有按照清廷要求上報兵額、官兵領項以及支發數額。所以清廷從咸豐三年開始便啟動了一連串催促上諭，上報時限要求也從一個月一報到半年一報直至最后戰爭結束上報總數。陳鋒先生所說的戰時奏報與戰后奏銷結合的方式被統兵大員們拋到了腦后。

咸豐三年十二月朝廷通諭各統兵大臣：“其軍營官員兵勇領項以及各項支發總數，亦著照戶部所議，每月開單具奏，交部備查”；“著各路軍營糧臺并防堵省分督撫及總局大員于接奉諭旨之日起勒限一個月，將應放數目章程先行覈定，聲明例案，詳晰開單奏報，并將糧臺辦事人員，開單具奏。以后續有更調隨時咨部以備查核。無論何處含混遷延，均著戶部指名嚴參，從重懲處”[3]第41冊，823-824

咸豐六年六月皇帝諭旨：“乃自咸豐三年十二月間通諭之后，已逾兩載，各路糧臺，總以趕辦不及為詞，惟向榮軍營曾有遵照填報之奏，亦未見續有奏報……若再任令日久稽延，恐奏銷時弊竇叢生，愈無稽考。其應如何酌定限期，隨時清厘，以杜浮冒之處，著戶部再行妥議章程具奏。”[3]第43冊，183戶部根據皇帝批示擬定了新章程：“茲據該部奏稱軍興以來款目愈積愈多，若仍令各軍營每月一奏，誠恐趕辦不及，藉詞延宕，著照所議。于半年開單奏報一次，統以六月十二月二十日，作為奏報到部定限，倘再遲延，即著戶部查明參奏。經此次奏定章程，各路糧臺，及各省總局大員……無論征防軍需，支發各款……先行按照前定單款填注，并覈明放款案例。一并于本年十二月二十日以前限內奏報到部，以憑查覈。”[3]第43冊，205軍需月報制改為半年報制。

此時距粵西戰起已閱五載有余，朝廷頒發帑項銀千萬兩以上，然而統兵大員們藉口款目繁多，戰事緊急紛紛奏請展限造報以避處分。

安徽巡撫福濟稱皖省糧臺有十余處，“每逢餉到各處分領，給放兵勇、采辦物件，事非一人，經手亦非一處，開銷頭緒紛繁，綜覈不易，應請奏展限期”[4]，咸豐帝批準：“自系實在情形，所有安徽軍營糧臺支發各款著準其展緩報銷，俟設局專辦另立限期以后仍著按期清理，不得藉詞懸宕日久致滋轇轕。”[3]第43冊，320

湖廣總督官文奏“漢陽糧臺，款目繁多，總局遠在荊襄。行查需時，現當克復武漢，辦理善后事宜，倍形繁重，驟難造冊報部”，朝廷也只好承認“自系實在情形，著準其展緩數月，該大臣即督飭經手各員，趕緊覈實報銷，毋許再有延宕。”[3]第43冊，372

貴州巡撫蔣霨遠奏稱“貴州糧臺自咸豐四年至六年十二月收到各省撥解銀數，均經隨時題報，惟支發各項頭緒紛繁一時未能分晰造報”，朝廷“著準其展緩一年，即照定章，分款覈實造報”。[3]第43冊，438

這一輪嚴諭執行結果非常糟糕，“廣西省軍需自道光三十年七月起，至咸豐二年止，兩年有余，動用銀兩，至一千一百余萬之多，疊經戶部奏請勒限報銷，迄今未據造報”；[3]第44冊，441浙江省“自咸豐三年設防起至七年止，支應本省及徽寧餉需，又自八、九、十三年至本年約計不下兩千數百萬”未經報銷，[3]第45冊,111四川省“自咸豐三年起支用餉需除經各部覈準覈減外，尚未報銷者不下二百七十余萬兩之多”[3]第45冊，165，江南大營彭玉雯、熊莪經手款項自“三年正月至七年正月止共收銀七百八十四萬二千五百四十五兩……入最后總數制錢七萬一千串，官票五萬兩又收冊未載之部頒官票五萬兩，寶鈔三十萬串，核計銀八百余萬兩……”[5]。僅以上幾項，便有四千余萬兩軍需用款數年間沒有奏銷，支發不清。

軍費延不報銷貽害非輕，朝廷對延不報銷明確規定罰例以保障奏銷制度施行效果：“官員將事件遲延一月以上者，罰俸一年，又定例例輕而案情較重者即照加等之例辦理，其由罰俸加等者自一年至二年酌量遞加，止于降一級留任。”[6]也就是說，最低處罰為罰俸，最高為降一級留任。

咸豐七年五月，江南大營糧臺成為首被處分之糧臺。“自咸豐三年正月起至七年正月止……迄今并未將支放款目報部，節經該部嚴催仍復延宕”，“彭玉雯熊莪均著先行摘去頂帶，交部嚴加議處……至該糧臺襄辦委員人數尚多，相率疲玩，均屬可惡，著何桂清查取職名分別年月久暫，一并交部議處。”[3]第43冊，525

咸豐九年廣西巡撫劉長佑和布政使張凱嵩因延不報銷軍需分別被罰俸二年和降一級留任[6]。

咸豐十一年八月，浙江巡撫王有齡“自上年三月到任后，至今已逾一年，并未將歷年收支各款，及應造兵勇厘金數目各冊奏報……尋吏部議上王有齡應照例降一級留任，從之……”[3]第45冊，111-112

因奏銷遲延而被處罰的主體是糧臺負責人員、地方承辦之司道等員。廣東省“歷年動用軍需，數至于一千余萬，經戶部屢次奏催，該督撫竟視為具文，并不依限造報……難保非瞻徇情面，豫為冒濫地步，所有廣東省督撫巡撫歷任現任各司道及承辦印委各員，著吏部即行查取職名，分別嚴議議處，以為玩視軍需者戒。”[3]第45冊，112

四川省由駱秉章負責清理報銷：“著駱秉章查取歷任總督暨糧臺局員各職名交部分別從嚴議處，仍限三個月內將咸豐三年以后軍需未銷各款奏報補銷，其各直省督撫及各路統兵大臣與糧臺支應之款均著遵照戶部奏定章程每屆半年奏報一次，毋許延宕。”[3]第45冊，165

總體上看，盡管遲延處罰不惟不重，但礙于戰事緊急以及實難厘清的軍需賬目，奏報勢難依制，終于，朝廷簡化了奏銷形式。同治三年軍務大定后，朝廷發布上諭：“所有同治三年六月以前各處辦理軍務未經報銷之案，準將收支款目總數分年分起開具簡明清單，奏明存案免其造冊報銷”。[3]第47冊，392同治朝陜甘用兵，軍費開支浩繁，同樣經久不報，繼同治三年允許開單上報總數、免于造冊報銷后，陜甘用兵軍費奏銷也援照辦理，積數年而一銷。由此，軍需奏銷制在咸同時期遭到了嚴重破壞。

三、結語

清代軍費開支相當驚人，據學者統計，綠旗之兵在未裁之前，歲餉用銀達到2000萬兩，幾乎耗費了清代前期歲入之半[7]。而戰爭軍需用銀則達到了前所未有的水平，據《清史稿·食貨六》記載，僅乾隆初期至道光末期用于戰爭的軍費開支達到3.9億兩以上[7]97。即使在清后期外債和賠款支出劇增狀況下，據1903年中央統計，軍費開支仍占財政支出的37%左右，居諸項開支之首[7]261。咸同時期主要的戰爭集中于對內“剿匪”，據彭澤益對咸同時期軍需奏銷統計，其軍費開支達4.2億兩白銀以上，這只是有案可稽之數，加上各種不入奏銷或未能統計的支出，則總數約在八億五千萬兩[8]。而道光二十九年時清中央財政收支盈虧統計僅余60萬兩左右[7]289，相當拮據。軍需嚴重支絀，指撥與協濟餉項均不能按時完成，報銷因之遲延；而日常軍費之款被挪墊甚巨，又導致國防費不能保證，奏銷也只好一展再展，如此窘迫的財政形勢是造成咸同時期軍費奏銷展限的根本原因。

奏銷展限頻繁，這不僅侵蝕著清代奏銷制度的根基，使其形式化傾向愈來愈重；而對延不報銷的議處執行是否嚴格則直接關系到吏治效果好壞與否。咸豐十一年御史史朱潮歷陳軍營積弊：“軍營報銷例應切實勾稽，以懲浮冒，近來每逾限不報，以致侵蝕肥己之員，得以從容設法。”[3]第45冊,265兵馬錢糧奏銷連年請展中央束手無策，軍需報銷盡管嚴諭在先，處分在后，統兵大員仍然屢催罔應，造成了咸同時期至少數千萬軍需款目十數年“延不報銷”的惡劣局面，這也是至今咸豐、同治兩朝仍無財政收支全面統計數字的原因。朝廷因為允許地方大員“就地籌餉”而不盡知地方之“收”，又因軍費久延不銷而不盡知其“支”，這是咸同時期中央集權型財政體制及中央權威衰落的突出寫照。

[注 釋]

①江西九江鎮分別在咸豐四年、咸豐五年五月二十八日、咸豐六年十一月十五日和咸豐七年七月初十日申請奏銷展限，展限原因大略相同。分別見于《朱批奏折》檔：04-01-35-0968-068，“奏為江西九江鎮奏銷兵馬錢糧文卷遺失請展限核銷事”；《錄副奏折》檔：03-4256-023，“奏請展限辦理咸豐二年朋馬奏銷事”；《朱批奏折》檔：04-01-01-0858-028，“奏請敕部將咸豐五分江西各營各項奏銷俟各城克復再行起限九個月事”；《錄副奏折》檔：03-4350-061，“奏請敕部展緩造報六年份錢糧奏銷等事”。

②河南省這幾次展限分別見于《錄副奏折》檔：03-4367-047，“奏為豫省本年各項奏銷請展限辦理事”；03-4449-019，“奏請展限辦理本年奏銷事”；《朱批奏折》檔：04-01-35-0082-019，“奏請展限辦理錢糧奏銷事”；《錄副奏折》檔：03-4451-075，“奏為咸豐六七年兵馬錢糧奏銷事”；03-4306-001，“奏為咸豐七八兩年兵馬錢糧奏銷事”；03-4325-021，“奏為咸豐八九十三年兵馬錢糧奏銷請展緩事”。

③廣西和湖南奏銷展限情況分別見于《錄副奏折》檔：03-4340-010，“奏請展限奏銷事”和《錄副奏折》檔：03-4444-018，“奏為湖南現辦防堵請展限辦理奏銷事”。

④咸豐十一年六月二十七日河南省將八、九、十三年一齊請展，參見《錄副奏折》檔：03-4325-021，“奏為咸豐八九十三年兵馬錢糧奏銷請展緩事”。

⑤同治十三年五月十七日河南省將同治七年至十二年一齊請展，見《朱批奏折》檔：04-01-01-0925-015，“奏請展緩奏銷同治七年至十二年兵馬錢糧事”；陜西省在同治六年六月十五日第一次請展中便沒有具體請展限期，只模糊為“俟軍務稍平即行催令按年接續造報”，見《錄副奏折》檔：03-4942-099，“奏為陜省同治五年兵馬錢糧奏銷難以接頂造報仍請展緩事”。到同治十三年四月陜西省第四次請展，期限仍模糊為“俟軍務大定即行催令按年接續造報”，見《朱批奏折》檔：04-01-35-0091-006，“奏請展限造報陜省同治十二年地丁兵馬錢糧奏銷冊事”。

[1]陳鋒.清代財政政策與貨幣研究[M].武漢:武漢大學出版社,2008:473.

[2]奏請展限奏銷事（咸豐三年六月二十九日）[Z].中國第一歷史檔案館，03-4445-022.

[3][清]官修.清實錄[M].上海：中華書局,1986.

[4]奏為皖省糧臺一切支銷請展限開單報銷事（咸豐四年六月十五日）[Z].中國第一歷史檔案館，04-01-01-0851-029.

[5]奏為特參前任長蘆鹽政彭玉雯等軍需巨款延不報銷請摘頂嚴議事（咸豐七年五月二十九日）[Z].中國第一歷史檔案館，03-4333-048.

[6]奏為議處廣西巡撫劉長佑布政使張凱嵩軍需報銷遲延事（咸豐十一年五月二十四日）[Z].中國第一歷史檔案館,04-01-12-0492-123.

[7]項懷誠.中國財政通史·清代卷[M].北京：中國財政經濟出版社，2006:94.

[8]彭澤益.十九世紀后半期的中國財政與經濟[M].北京：中國人民大學出版社，2010:103.