論“垃圾圍城”問題的法律治理研究

吳慶新

（晉江晉興職業(yè)中專學(xué)校，福建 晉江 362200）

高速發(fā)展中的中國城市正在遭遇“垃圾圍城”之痛。垃圾包圍城市給城市生活帶來的負(fù)面影響是多面的，其中垃圾污染危害在于侵占土地、堵塞江湖、有礙衛(wèi)生、影響景觀、危害健康等。

一、我國垃圾圍城治理在現(xiàn)行法律中存在的問題

（一）垃圾收集分類回收中存在的法律問題

垃圾收集分類回收是垃圾處理的第一個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)及規(guī)章，每個(gè)產(chǎn)生垃圾的主體都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所。我國早已制定了關(guān)于生活垃圾分類回收的法律法規(guī)，但并未詳細(xì)規(guī)定具體實(shí)施辦法，大多只提原則性要求。此外，在固體廢物回收利用的立法方面尚存在不足?，F(xiàn)行的關(guān)于城市生活垃圾處理的法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《全國城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市生活垃圾管理辦法》，偏重于垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處置及相關(guān)管理活動，很少涉及垃圾的分類回收[1]。僅有的幾條規(guī)定缺乏處理和制裁的具體規(guī)范，故無實(shí)際操作性。另外，一些城市雖然制定了有關(guān)垃圾分類回收的規(guī)范性文件，但并沒有上升到立法高度。在城鎮(zhèn)化藍(lán)圖下發(fā)展的中國，在垃圾與城市相伴相生的現(xiàn)象下，有關(guān)垃圾分類的立法已經(jīng)嚴(yán)重落后于管理規(guī)范需求，完整的生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

（二）垃圾焚燒掩埋方面存在的法律問題

掩埋焚燒是垃圾處理的主要方式。法律在這方面雖然作出了一些具體規(guī)定，但并不完善。在垃圾焚燒掩埋方面存在的主要法律問題是：其一，法律在大方面規(guī)定了垃圾處理方式，但在許多方面仍存在著爭議，需要明確規(guī)定哪些應(yīng)該掩埋、哪些應(yīng)該焚燒。這在目前的有關(guān)法律規(guī)定中還沒有明確的規(guī)定。其二，執(zhí)行過程中焚燒的部分可能出現(xiàn)二次污染。這在根本上沒有解決垃圾污染問題。掩埋不合理所造成的二次污染也比比皆是。其三，在管理方面，目前垃圾焚燒掩埋產(chǎn)業(yè)化給垃圾處理行業(yè)帶來了極大的發(fā)展空間。然而，垃圾處理同時(shí)也具有明顯的非排他性特征，是一種公共產(chǎn)品，當(dāng)我們采用產(chǎn)業(yè)化、市場化的方式來運(yùn)作這個(gè)行業(yè)的時(shí)候，這種“公共性”決定了它只能實(shí)行一種準(zhǔn)市場化的運(yùn)作機(jī)制。它的市場化帶有明顯的行政要求，市場競爭是非完全、非充分的競爭。[1]如何協(xié)調(diào)市場化的經(jīng)濟(jì)利益追求與公共服務(wù)的社會效益追求，合理設(shè)定各方責(zé)任的分擔(dān)和利益的劃分，是垃圾處理產(chǎn)業(yè)化過程中需要認(rèn)真研究的問題。

二、針對上述垃圾圍城治理的法律問題的一些建議

（一）在垃圾分類方面

1.立單行法《垃圾分類回收法》

正所謂“他山之石，可以攻玉”，借鑒和吸取其他國家和地區(qū)垃圾分類回收的立法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來完善我國垃圾分類相關(guān)立法是非常必要的。西方國家，尤其是德國和日本，都有比較成熟和完善的垃圾分類回收立法，對垃圾的分類、回收、利用、管理、監(jiān)督、技術(shù)、法律責(zé)任等加以全面細(xì)致的規(guī)定。例如日本的垃圾分類法一共運(yùn)用了518條來說明垃圾分類。來到東京的許多外國人拿到的第一份文件就與垃圾有關(guān)?！顿Y源與垃圾的分類及丟棄方法》是日本的垃圾分類法則。20世紀(jì)90年代，德國政府頒布了《包裝條例》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，以立法形式來解決垃圾分類處理問題[2]。這些已有的成熟技術(shù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是值得我國立法者好好借鑒的。當(dāng)然我國的垃圾分類回收立法應(yīng)該立足于我們的實(shí)踐情況，選擇適合我國的立法模式。

鑒于我國公民目前的垃圾分類回收意識還很淡薄，不適宜建立以強(qiáng)制性條款為主的垃圾分類回收立法形式，而應(yīng)該采取以促進(jìn)法為主、強(qiáng)制法為輔的立法形式。

例如國家可以頒布條款，指出公民有義務(wù)進(jìn)行公共垃圾分類，對于那些參與垃圾回收的公民，國家給予鼓勵(lì)。地方應(yīng)該鼓勵(lì)公民參加垃圾回收。對于那些不參與垃圾回收，而又亂扔垃圾的人予以警告乃至罰款。垃圾分類非常需要市民的支持和參與，設(shè)置處罰條款是為了執(zhí)法時(shí)有法可依，罰款只是手段而不是目的。

但是，又不能太過重視軟性條款，而忽視了硬性條款。沒有硬性條款的支撐，軟性條款就失去了法律強(qiáng)制性的作用。軟性條款需要硬性條款的輔助才能達(dá)到其立法目的，所以在垃圾分類回收立法中強(qiáng)制性條款是不可或缺的。通過這兩種立法形式的有機(jī)結(jié)合，我國垃圾分類回收工作才能健康、穩(wěn)步發(fā)展。

2.修改相關(guān)法律，使其更具有操作性

現(xiàn)行的許多法律法規(guī)都以倡導(dǎo)為主，沒有法律規(guī)范，無法為社會主體提供行為模式。因此制定明確權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范，才可保證法律的執(zhí)行力，如制定城市生活垃圾分類的實(shí)施細(xì)則和各種配套法規(guī)。如果相關(guān)配套的法律能在此方面詳細(xì)地列出規(guī)章的話，垃圾處理就變得有法可依，而不是目前這樣知道要做卻不知道如何去做。只有把法律規(guī)范得更具體，更具有操作性，人們才會更明白地去遵守，才能讓法律真正地發(fā)揮規(guī)范人們行為的效用，讓垃圾分類有章可循、有法可依。

3.完善地方立法

國家層面立了法，但在執(zhí)行方面靠的是地方政府的實(shí)際操作。所以地方單位應(yīng)該在實(shí)行《垃圾分類法》的同時(shí)，制定相關(guān)行政法規(guī)。例如對單位和個(gè)人不按規(guī)定分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置城市生活垃圾等行為設(shè)定罰則。如《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》作出的硬性規(guī)定：“不按規(guī)定分類投放城市生活垃圾的，責(zé)令整改，拒不改正的，對個(gè)人處以每次50元罰款，對單位處以每立方米500元罰款?！盵3]

可以看出廣州政府在國家未頒布完善的《垃圾分類回收法》之前，先行提出了對垃圾亂分類的處罰條例，是真正尊重法律的體現(xiàn)。同時(shí)建議對企業(yè)和居民的立法要分開規(guī)范，便于不同類型行為主體對照不同行為模式，因?yàn)榫用裆罾推髽I(yè)工業(yè)垃圾處理和回收用途、方式有較大區(qū)別。

（二）在垃圾焚燒掩埋方面

1.掩埋焚燒方面的法律完善

現(xiàn)代生活方式制造的垃圾種類越來越多。在外國，“垃圾是放錯(cuò)了地方的能源”。因?yàn)榧夹g(shù)和材料的問題，垃圾回收利用方式不同。對于不能回收的垃圾，大部分都需要掩埋焚燒。所以完善終端處理的垃圾掩埋焚燒法律十分必要。我們可以對哪些垃圾應(yīng)該掩埋、哪些應(yīng)該焚燒進(jìn)行規(guī)范整治，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行拿來主義。

首先在針對哪類垃圾應(yīng)該怎么樣處理上，我們可以借鑒外國的一些經(jīng)驗(yàn)。眾所周知，德國在垃圾處理方面處于世界領(lǐng)先水平，對國內(nèi)的垃圾處理應(yīng)該有參考價(jià)值。對于垃圾填埋，歐盟以及德國制定了非常嚴(yán)格的規(guī)定。例如歐盟的“填埋規(guī)章”和德國的“填埋條例”就嚴(yán)格規(guī)定了做填埋處理的垃圾中，可自然分解的有機(jī)物含量必須控制在有限的范圍內(nèi)。事實(shí)上，根據(jù)德國相關(guān)填埋法律，不穩(wěn)定的有機(jī)垃圾或者混合垃圾不允許填埋。我們可以對填埋垃圾范圍進(jìn)行控制，防止二次污染?？梢园褔饫诼穹贌龔S的選址規(guī)范之類的條例引進(jìn)到我國特定的地區(qū)。例如根據(jù)荷蘭環(huán)境保護(hù)部2003年制定的《能源生產(chǎn)中的環(huán)保規(guī)定》，垃圾焚燒設(shè)施所生產(chǎn)的能源屬于可再生能源，國家將為其提供資助。具體資助金額按焚燒設(shè)施生產(chǎn)效率有所差別，效率為22%的資助金額是0.14歐分/千瓦時(shí)，效率為30%或以上的資助金額是1.79歐分/千瓦時(shí)，這也是中國可以借鑒的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

垃圾可以成為物質(zhì)和能源的第二大來源，這離不開技術(shù)的提升。在“綠色中國夢”清潔能源的發(fā)展方式受到推崇的今天，國家應(yīng)該鼓勵(lì)焚燒技術(shù)的提高，頒發(fā)鼓勵(lì)垃圾焚燒技術(shù)發(fā)展的行政規(guī)范，用先進(jìn)技術(shù)最大可能地減少污染。

2.防止二次污染方面的法律完善

對垃圾進(jìn)行焚燒掩埋的目的是為了消滅垃圾，維護(hù)城市環(huán)境。如果掩埋焚燒垃圾之后，還導(dǎo)致污染，那其目的根本就沒有達(dá)到。針對防止垃圾處理之后的二次污染，國家也必須出臺相關(guān)政策。焚燒技術(shù)的不成熟，會導(dǎo)致焚燒效率不高，導(dǎo)致大部分的垃圾造成二次污染。所以對一些不達(dá)標(biāo)的焚燒廠，國家應(yīng)予以規(guī)范[4]。

可以針對垃圾焚燒廠達(dá)標(biāo)與否設(shè)立等級，要焚燒此類垃圾，焚燒廠的硬件和軟件就應(yīng)該達(dá)到一定的級別。政府可以頒布有關(guān)劃分垃圾焚燒的等級，讓不達(dá)標(biāo)的焚燒廠不能經(jīng)營垃圾焚燒，有效地防治垃圾亂焚燒帶來的污染?？梢哉侠贌龔S，把小規(guī)模的焚燒廠合并成一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模的垃圾處理廠。

3.垃圾焚燒掩埋產(chǎn)業(yè)問題

垃圾處理產(chǎn)業(yè)和諧穩(wěn)定發(fā)展，離不開政府的扶持。國家可以在稅收政策中給予扶持，從事此方面業(yè)務(wù)的公司在繳納稅收方面可以享受優(yōu)惠待遇。在垃圾處理廠承擔(dān)焚燒掩埋垃圾責(zé)任的同時(shí)，給予部分的優(yōu)惠，這樣才能保證此行業(yè)的發(fā)展。企業(yè)發(fā)展了，技術(shù)就得到了提高，垃圾處理效率也可以得到提高。這樣就可以從根本上解決城市垃圾治理問題。

（三）對公民進(jìn)行環(huán)保知識教育，提升全民環(huán)保觀念

建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的現(xiàn)代化城市，應(yīng)把全民環(huán)境教育納入立法，提高公民的環(huán)境道德水平和環(huán)境資源意識。發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、學(xué)校、企事業(yè)單位組織宣傳垃圾分類投放的重要作用，普及垃圾回收利用的價(jià)值和分類常識，開展各類垃圾分類處理回收的競爭性活動、創(chuàng)意性表演，讓教育常識展示在趣味性活動之中。

當(dāng)然，在教育對象選擇上應(yīng)該未雨綢繆。每個(gè)學(xué)生的背后都有一個(gè)家庭，可以發(fā)揮學(xué)生的示范作用，借以影響一個(gè)家庭的環(huán)保行為。不能只是靠法律法規(guī)的約束，應(yīng)該增加對環(huán)保理念的認(rèn)同，大力提倡社區(qū)農(nóng)村環(huán)?；?，鼓勵(lì)大家共同維護(hù)環(huán)境，為后代子孫創(chuàng)造美好的社會環(huán)境。地方政府應(yīng)該加大環(huán)保宣傳學(xué)習(xí)，從根本上提升公民的環(huán)保觀念。

三、結(jié)語

生活垃圾產(chǎn)業(yè)化任重而道遠(yuǎn)。垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展勢在必行，如何規(guī)范垃圾的“從生到死”，如何推進(jìn)我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場化，完善我國垃圾治理法律法規(guī)，需要法律先行來規(guī)范指導(dǎo)，同時(shí)讓教育宣傳與規(guī)范同行。如本文所述，對垃圾丟棄中的分類回收、垃圾填埋焚燒的各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)逐一明確規(guī)制，如此才能對垃圾圍城現(xiàn)狀的扭轉(zhuǎn)產(chǎn)生效用。相信隨著國家對生態(tài)文明的重視、打造美麗中國藍(lán)圖的逐漸落實(shí)和公民對環(huán)保生活質(zhì)量的高度關(guān)注，人與自然的和諧建設(shè)步伐將會越來越快。

[1]馬詩院,馬建華.我國城市生活垃圾分類收集現(xiàn)狀及對策[J].環(huán)境衛(wèi)生工程,2007(1):12-14.

[2]蔡守秋;論循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報(bào),2005(1):4-5.

[3]陳炳祿,王志剛,陳新庚.廣州市生活垃圾處理方式及物流管理方案優(yōu)化[J].上海環(huán)境科學(xué),2000,19(11)：67-70.

[4]李萌,楊志峰.循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則在城區(qū)固體廢物處置規(guī)劃中的應(yīng)用[J];北京師范大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版,2004(5):695-699.