新型城鎮化背景下產業轉移的土地流轉機制研究

近年來，學術界和產業界對產業轉移的爭論越來越多，多數學者主張，產業轉移對國民經濟和社會發展具有重要的促進和推動作用；但也有部分學者認為，在中國當前的社會背景下，產業轉移是一個偽命題，停留在理論層面，缺乏實際操作的條件，原因在于產業項目與政績掛鉤，各地政府承接產業項目的意愿強烈，而唯恐轉出產業項目，紛紛加以行政干預，不利于產業轉移的持續推進。一個有序的產業轉移循環通路，很大程度上是建立在市場機制之上，如果企業已經陷入了不通過產業轉移以降低運營成本就無法正常經營的邊際情境，這種轉移就會成為大規模的自發行為。因此，市場機制的調節是產業轉移的關鍵動力來源。這種調節對新型城鎮化戰略的意義在于，當新型城鎮化戰略為我們勾畫了一幅產業由東部向中西部地區轉移承接的美麗藍圖后，我們擁有了一定的實現手段，但更重要的是，我們還需要通過市場機制來解決當前面臨的土地流轉困境。從過去多年的實踐經驗看，即使有的企業轉移意愿強烈，但由于承接地的土地流轉效率較低，難以形成現代化的土地經營模式，以至于企業征地困難，項目難以落地，先進的技術和管理經驗缺乏載體。理順土地流轉機制不僅關系到產業轉移的健康發展，也關系到新型城鎮化戰略的整體推進。

一、土地流轉背后的利益格局

新型城鎮化和產業轉移的種種困境，很大程度上與土地流轉背后的利益分配不均有關。城鎮化處處開花，但并非處處艷麗，有的地方出現了城鎮化極度發展而居民生活水平無相應提高的現象，有的地方出現了產業轉移項目征地被政府批準，但遭到當地居民阻攔的情況。利益分配格局的不協調是這些現象的深層次原因，近年來，因為產業轉移項目用地導致企業方和承接地居民的紛爭不斷。多數學者研究認為，農民缺乏現代化生產的自發意識和固守土地的觀念是主要原因。筆者通過調研發現，這并非問題的根本所在。在走訪河南、湖北等地的農村后發現，小農經濟的自我發展與社會化大生產之間根本沖突背后的本質原因，其實是土地承包經營權的歸屬問題。在產業轉移中，要使農民自愿放棄土地的經營權，實現流轉，短期內難以實現。其主要原因是農村社會保障體系不健全。農民最關心的保障問題是大病醫療保險，我國從2003年起在全國部分縣（市）試點新型農村合作醫療制度，到2010年逐步實現基本覆蓋全國農村居民。但在新型農村合作醫療的運作過程中，存在著諸多問題。部分地方存在農村社保資金被當地官員挪用的現象，有的地方在為農民進行大病醫療報銷時存在設置繁瑣審批程序、無故拖延、報銷比例不足等現象。由于新型農村合作醫療目前尚未實現全國范圍內統籌，各地對于保費的管理和運作也不盡一樣，這使得農民在投保和理賠的過程中存在較大的不確定性。在社保不健全的條件下，農民賴以生存的土地成為他們生活的唯一保障。如果土地流轉所帶來的利益遠低于預期，他們就會固守土地以獲得安全感。在實際操作中，由于農民的議價能力和交易地位都比較被動，因此往往難以獲得預期的、合理的分配結果。

二、產業轉移：生計和保障是農民關注的核心

經濟學和社會學均認為，發展的根本目的是實現人民的幸福，然而，像中國這樣一個處于工業化中期的國家，在當前條件下又必須把關注的焦點放在以新型城鎮化和產業轉移作為手段推動經濟發展上，而人民幸福是經濟發展的自然結果，因此當前必然涉及土地的流轉問題。要協調各方利益，切實改善民生，同時又確保產業轉移順利推進，是一項艱巨的任務。如果僅僅對農民加強宣傳，告之產業項目征地是為了地方更好的發展，讓他們生活得富裕，他們必然難以理解，因為這其中有較大的不確定性，農民關注的是短期的、明確的收益回報。產業轉移既然是一種市場行為，用市場手段來調節，才是正確的出路。健全農村社會保障，建立健全土地流轉機制，才能確保產業轉移的有序推進，從而實現區域的協調發展。既然農民最關心生計和保障，在機制設計上就要充分考慮農民的訴求。只有在充分考慮農民生存保障的情況下，給予其合理的經營權出讓回報，農民才能增強對土地流轉的積極性。制度設計必須考慮到三個方面的問題：一是產業轉移項目所需要的土地經營權轉移問題，包括轉移方式、轉移年限、經營權的范圍、以及以統籌交易的形式進行標準化的運作；二是農民的轉型問題。土地被征用后，農民在獲得產權交易資金的同時，也將經歷向城鎮居民的轉化，通過進入企業工作、進入城鎮開發者行列等形式成為新型城鎮的主力軍，這涉及到農民轉移安置、就業的問題；三是農民的社會保障問題。包括在土地經營權出讓后，農民的安全感和生存保障的獲得，農民安居樂業的生存狀態，老有所養、病有所醫的福利保障等；而且，對于短期內無法順利就業的農民，必須提供失業救濟，解除他們的后顧之憂。這些問題的解決是制度設計的關鍵，可以說是土地流轉機制設計中必須重點考慮的核心問題。

三、新型城鎮化：產業轉移是實現藍圖的重要途徑

新型城鎮化，是全面實現小康社會、邁向中等發達國家的必經階段。我國農業人口眾多，共同富裕的關鍵是農民的共同富裕。城鄉二元結構的長期性決定了推進新型城鎮化也不是一蹴而就的事，必須通過合理的引導和配置資源，逐步實現城鄉協調發展。產業轉移是推進新型城鎮化、促進城鄉協調發展的理性選擇，能夠充分調動資源，促進資源要素在城鄉之間、各個地區之間流動、集散、調配，形成全國一盤棋，優勢互補、分工合作、協調發展的產業格局。新型城鎮化包括現有城鎮改造、城鎮擴張和新城鎮建設、公共基礎設施完善、產業集聚等多項戰略內容，這離不開勞動力、技術、產業的轉移承接，離不開對現有土地的改造。土地是產業轉移項目賴以發展的必需要素，尤其是制造業項目，廠房、車間、裝備必須建設在土地之上。在各地承接產業轉移時，必須要通過新增產業用地或者改造現有產業用地的方式來滿足產業轉移項目的土地需求，這必然會打破當地傳統的土地管理模式。尤其是東部地區的產業向中西部落后地區轉移時，兩地人文觀念、管理觀念、服務理念的巨大差異會造成土地使用上的觀念沖突。常常有先進產業項目已被批準落地，但當地人觀念滯后導致后續建設困難的情況出現。產業轉移的土地保障必須依靠土地流轉來實現，這也是推進新型城鎮化建設的必要前提。只有盤活土地這一重要的產業要素，使土地能夠流轉，才能從根本上建立土地的市場配置機制，實現對產業發展的有效支撐。

四、試錯后的思考：建立健全土地的流轉機制

土地產權改革對中國而言已經不是新鮮事物?？疾煨轮袊闪⒑笏鶎嵤┑募w化實踐，伴隨著困境與探索。

新中國成立后，土地經營權集體化的變遷是按照農民個體所有的家庭經營——互助組——初級社——高級社——人民公社路徑實施的。制度變遷的方式以強制性制度變遷為主。其失敗的原因，一是過于強調計劃。由政府主導的強制性制度變遷雖然減少了制度變遷的阻力，但同時也造成了地方官員的主觀臆斷，很容易違背農民自愿與互利的原則，降低農民的潛在收益，農民所追求的收入增長和消費水平提高一時間被擱置在次要位置考慮，政府為了宏觀經濟發展甚至減緩了農民個人利益的提升。二是機制選擇缺乏理性。意識形態成為影響制度變遷路徑選擇的關鍵因素。從土地改革向合作化轉變過程中，主流意識形態在給予農民土地所有權又收回的轉變中起著關鍵作用。后來的決策爭論以及合作制度創新與實踐中，主流意識形態決定制度安排的取舍，成為制約人們行為的標準。當時的主流意識形態把社會主義等同于公有制，背離了農民幾千年來形成的私有觀念，這一背離無疑增加了制度成本，影響了具有效率和公平特征的合作制度績效的發揮，使得土地經營與市場化相背離。

自1980年我國家庭聯產承保責任制后，土地等生產資料集體經營變為農戶分散經營，農業生產組織恢復到以家庭為核心的傳統模式。這場由農民首創的農村改革適應了當時較為低下的農業生產力水平，使生產者重新成為了土地剩余的占有者，滿足了其解決溫飽的迫切愿望，克服了合作化時期和人民公社時期集體土地制度的低效率和成員的“偷懶”行為，降低了監督成本。由于賦予了生產者相當程度上的生產自主權和剩余產品索取權，產生了有效的利益激勵機制，這一內生性的制度變遷具有明顯的正效應。但是，家庭聯產承包責任制本質上仍然處于小農家庭經營方式。一直以來，多數文獻都指出，這種家庭分散經營的傳統產業組織形式存在固有的缺陷與不足，是無法與市場經濟所要求的社會化大生產相適應的，無法提高土地的綜合利用效率。馬克思認為，導致小農經濟消亡的直接因素在于：大工業的發展破壞了農村家庭手工業；土地之間貧瘠和枯竭；公有地被大土地所有者霸占；資本主義大農業加入了競爭等等。這些因素皆由市場經濟使然。在市場經濟與小農經濟這對矛盾運動的過程中，隨著小農經濟被消滅，小農家庭經營方式也就必然會從市場經濟體制內被異化出去。市場經濟體制在土地上表現為土地經營權的流轉，這是真正開發出土地潛在價值的機制條件。

在解決了溫飽、全面實現小康社會的過程中，新型城鎮化可以說是讓一部分人先富起來后，實現共同富裕的必經之路。黨中央國務院關于新型城鎮化的精神概括為：新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。區別于傳統城鎮化的重要因素是，新型城鎮化的突出特征是集約、內生、高效、和諧。這決定了新型城鎮化是市場經濟條件下充分尊重市場規律的城鎮化，是提高資源綜合利用效率的城鎮化，是人與生態和諧發展的城鎮化。因此，通過市場規律作用下的城鎮化實現城鄉共同富裕，是新型城鎮化的關鍵任務。正如前文指出的，土地流轉是市場化條件下自然形成的土地分配機制，新時期，健全土地流轉機制，才能確保產業轉移的順利進行，從而推進新型城鎮化。

土地流轉是土地經營權的流轉，將小塊分散土地的產權集中起來，并進行交易轉讓，形成適應社會化大生產的土地經營模式。大宗土地適合發展具有一定產值規模的工業項目，適合形成集約集中的生產模式，適合承接先進、現代的生產力，必然有利于人才、技術的集聚，從根本上提升一個地區的發展層次和產業結構。土地流轉的先決條件是分散經營權所有者觀念的轉變、收益的確定性和持久穩固的社會保障。首先，當承接地的農民觀念上尚未意識到土地流轉將給他們帶來的收益，他們絕不會做出出讓土地經營權的“自主選擇”。正如當人看不到遠期收益時，他只會把目光聚焦于眼前。觀念的先進性決定于一個地區的市場化水平，市場化水平越高，居民的觀念就越先進，越能接受帶有變革性質的新鮮事物。其次，土地流轉的實現必須以收益的確定性為前提，如果土地所有者得不到確切的收益，僅僅停留在口頭，或者打白條，或者政府擔保，得到的收益低于預期，就會出現農民與土地開發者爭搶土地、發生糾紛的情況。農民只有得到了確切的利益，并且以現金形式支付，才能夠使他們積極支持土地流轉。再次，農村社保體系必須健全而且規范操作。農民獲得足夠安全感的充分條件不是擁有社會保險，而是新型農村合作醫療、農村養老保險的運作透明和規范，必須在提供理賠服務時高效運作，規范管理，即時理賠，嚴禁挪用社?；?。落實社保是比出臺社保政策更加艱巨的任務。

五、必需的政策保障

本文理順了新型城鎮化、產業轉移、土地流轉之間內在的邏輯關系，明確了土地流轉的重要意義，以及確保土地流轉順利進行的外部條件。應當說，提升農民的安全感、增強收益的確定性是土地流轉的必要前提。前文已經從加強社會保障方面提出了一些建議，這里主要從政府行為方面，明確下一步的舉措。

（一）對土地流轉實施差別化的政策機制

因各個地方在農業經營性質、資源稟賦、產業基礎和人才技術積累方面不同，土地流轉的模式不能搞“一刀切”，而應當因地制宜地選擇土地流轉模式。

首先，采取土地入股、土地轉包、私人代理等多元化的模式，通過這些手段將土地經營權集中起來，形成具有一定規模的土地，用以承接產業轉移項目。其次，對離開土地的農民進行技術技能教育和培訓，在培訓中與當地優先承接和發展的產業方向相結合，提高農村勞動力的綜合素質，為產業承接做好人才支撐。再次，注重土地流轉和產業轉移的“質”的發展。將先進產業理念和發展理念引入農村，使農民對產業轉移、新型城鎮化的遠期收益有正確的認識，積極投身到新型城鎮化、產業集聚發展的洪流中去。

（二）通過中小城鎮集群發展實現產業化

政府應當支持農民就地就近轉移，優先發展中小城鎮。一蹴而就地承接大規模產業轉移、培育大型城鎮，對廣大中西部地區的農村而言是不現實的。推動農村勞動力首先進入中小城鎮，釋放出小塊土地，進行中小規模的產業發展是可行的發展道路。中小城鎮具有人口壓力小、體制靈活的特點，適合農民轉移。農民進入中小城鎮比進入大中城市付出的成本低，對政府壓力也相對較小。具體而言，進中小城鎮就業和落戶的門檻低，障礙少，許多用人單位基本不設門檻，農民工與其他職工同工同酬，能夠享受基本公平，落戶條件也比大中城市寬松得多，就業質量較高，遷進遷出也更加自由?；谶@些優勢，應當將中小城鎮化作為土地流轉的主戰場，大膽開拓，先行先試，從中總結土地流轉的成功經驗。

（三）加強對農村地區社會保障實施的監管

政府部門要加強對農村社會保障實施的監管，對于大病醫療保險、養老金等關鍵福利的發放，要進行嚴格的監督，對于故意拖欠、挪用保險基金的行為，要依法追究責任。同時，加強對農民的宣傳，使其了解新型農村合作醫療和農村養老保險的申請、領取流程及額度，使他們了解社保，用好社保，從中得到更多的實惠。要鼓勵農民參與監督，對拒不支付或者無故拖延醫療理賠金及養老金的行為，有權予以舉報。建立農民內部的監督維權機構。要通過多方參與監督和管理，不斷推動農村社會保險的完善，使廣大農民步入壯有所為、病有所醫、老有所養、安居樂業，通過土地流轉和產業化發展，觀念不斷更新，對市場的認識不斷增強，逐步轉變為新型城鎮居民的良性發展軌道。

[1] 崔劍，凌江懷，李穎.我國農業生產經營組織形式的演進和啟示[J].江西社會科學，2010, (8)：197-200.

[2] 呂華軍.新型農村合作醫療工作中存在的問題.人民網理論頻道，2009-08-11.

[3] 曾湘泉.盡快明確土地流轉政策[N].第一財經日報，2013-02-26.