杭州出租車管理的制度成本分析

陳曉玲， 沈費偉

(浙江工商大學公共管理學院，浙江 杭州 310018)

一、引言

出租車是現代城市的一種重要交通工具，作為公共交通的替代和補充，出租車可以滿足城市居民多樣化的出行需求。出租車行業的管理是地方政府城市治理不可回避的難題。杭州作為東部沿海的大城市，出租車管理也是其發展的重要議題之一。2011年末，杭州市區共有出租車數10905輛[1]，出租車載客率占城市公共交通的四分之一。龐大的數量和高載客率需要對其進行合理的管理。對出租車的管理是否合理，直接關系到出租車的使用效率和社會的公共福利。對于政府來說，對出租車行業的管理是以政策和制度為表現的，這意味著出租車的運營是否能最大限度地提高社會的福利取決于采用何種制度對出租車行業進行管理。新制度經濟學認為，制度是否有效取決于制度成本的高低。本文擬運用制度成本理論，分析杭州市出租車管理的制度成本。研究發現，出租車司機、出租車公司、乘客和政府都不同程度地負擔了出租車管理的制度成本，如果通過更好的制度安排，可以降低部分制度成本，杭州市出租車管理存在帕累托改進的空間。

二、制度成本理論

阿羅在20世紀60年代首次提出制度成本概念，指的是利用制度的運行成本。以阿羅為起點，將交易成本用于制度分析。此后諾斯認為，在社會演變的大環境下，交易費用包括長期以來人際交往的費用[2]。張五常與諾斯觀點一致，將交易成本交易費用定義為在魯賓遜·克魯索經濟中不可能存在的所有的各種各樣的成本，這意味著只要存在制度或只要存在社會，這種成本就會產生[3]。國內學者黃少安在將交易成本定義為制度運轉成本的基礎上，認為可以對制度做靜態或動態的考察。黃少安認為，如果對制度本身的成本做靜態均衡考察，可以將其分為制度制訂成本、制度運轉或實施成本、制度監督或維護成本;如果對制度做動態考察，即考慮到制度本身的創新(包括部分創新或修正、完善和制度的整體創新)或變革，還有制度變革成本[4]。張旭昆認為制度的成本包括改制成本、實施成本、維持成本和持有成本，其中改制成本包括失益成本、失序成本、適應成本和創立成本，是指改制過程給個人可能帶來的各種成本;實施成本是指某一項制度的實施給個人帶來的直接成本;維持成本包括防止成本和純粹的維持成本，是指為了實施制度所需支付的成本;持有成本是指個人持有某種物品的成本和社會維持某種制度的成本[5]。本研究在總結前人研究的基礎上，從制度設計成本、實施成本、維持成本和監督成本四個方面來分析出租車行業的制度成本。制度設計的成本包括在設計制度過程中收集信息、宣傳動員、組織等方面的決策、溝通和調適的成本，包括制度調整、轉換的成本。制度的實施成本則是制度給社會、個人或其他制度帶來的隱性負擔或不便。維持成本是指保障制度的正常運行所需的成本，包括組織的建立、設施的購買、人們內心調適的成本以及具體制度對社會和成員的要求所造成的成本。監督成本是指防止出現和懲罰違反制度的行為所支出的費用。

三、杭州出租車管理的制度成本分析

2007年頒布的《杭州市客運出租汽車管理條例》是杭州出租車管理的基本法規。在這一基本管理法規的基礎上，杭州市分別于2009年、2011年和2013年頒布了《杭州市客運出租汽車駕駛員服務資格證管理辦法》、《杭州市客運出租汽車駕駛員IC卡記分考核辦法》、《杭州市客運出租汽車單車考核細則》、《杭州市客運出租汽車駕駛員職業道德規范》、《杭州市區客運出租汽車車容車貌規范》、《杭州市客運出租汽車服務質量信譽考核辦法(試行)》。至此，杭州政府對出租車行業的管理形成了一套制度體系。目前，杭州主城區有76家出租車企業，1125戶個體經營戶，18000余名出租車司機，由各公司直營管理的車輛共1380輛。除去個體經營戶和公司直營的車輛，近7000輛出租車是政府購買，然后競標給出租車企業經營。由于個體是制度成本的直接承擔者，本文重點分析杭州出租車管理制度對由個體形成的群體的影響。杭州出租車管理制度影響的群體主要有出租車司機、出租車公司、乘客，由于政府行為也受出租車管理制度的影響，因此把政府也納入考慮。下面分別分析出租車司機、出租車公司、乘客和政府為出租車行業管理制度付出的制度成本。

(一)出租車司機承擔的制度成本

目前杭州出租車運營有自營、承包、買斷、掛靠等方式，但多采取公司承包運營。按照杭州市對出租車行業管理的規定，客運出租汽車在市區的經營權通過競投等方式實行有償使用，并鼓勵出租車經營者實行集約化、規模化經營①。即出租車公司參加政府(杭州交通出租車管理處)的競拍獲得經營權，再將經營權承包給出租車駕駛者，出租車駕駛者的承包經營權為1年，一年內出租車駕駛員每月向公司交9000元的承包費，俗稱“份子錢”。實際運行中，承包費在8000—9000元之間，本研究取大部分公司收取9000元的承包費為基準，9000元的承包費成為駕駛員為既有制度所付出的維持成本。如果18000名出租車司機都是承包經營，那么，駕駛員群體將為競標有償使用的管理付出1.6億元。實際上，9000元并不是市場交易的真實成本。出租車公司每月在出租車上的成本花費在1700—1800元之間(保險費、運管費和管理費等)，不及承包費的20%[6]。高額承包費成為2011年杭州出租車司機集體罷運的原因之一。

2011年8月1日，杭州三分之二的出租車分別聚集杭州九堡客運中心、汽車南站、汽車北站等地暫停運營。停運持續3天。出租車司機“集體罷運”要求減少“份子錢”、提高起步價、降低運營規費[7]。事件發生后，政府提出在價格調整之前，出租車每筆生意補助1元，并于10月將出租車起步價調整至3公里內11元。此次罷運是出租車司機為調整既有的出租車行業管理制度所做出的反應，出租車司機為此次政策的微調付出的直接成本是停運3天可能產生的收入。對市區出租車總數取9000輛近似值(取2010年末9632輛為基數)，那么停運的出租車數大約為6000輛，若出租車司機扣除份子錢一天營運能賺80—120元(根據報紙所報道的收入做出的估計)，那么政策微調的直接成本在144萬—216萬元之間。若把顧客當天搭乘出租車付出額外的交易成本、未搭到出租車造成的福利損失、公交車造成的運輸負擔、警察維穩產生的組織成本和政府補助支出列入計算，政策調整的成本就更大。在出租車行業的日常管理中，出租車司機要服從政府、出租車公司對其職業及其駕駛的若干規定。以《杭州市客運出租汽車單車考核細則》為例，細則規定了對出租車司機拒載、繞道、不完成有關公共利益的特殊服務、侮辱乘客或運管人員等行為采取20—400分不等的扣分處罰，扣分項目達80項。例如，拒載一次運管部門處罰200分，折合停運兩個月營運期，出租車司機將減少兩個月的勞動收入[8]。不僅如此，出租車司機在現有的管理制度下，為了盡可能實現自身利益最大化，會為過度勞動付出額外成本，即因長期15—20小時的駕駛會產生胃炎、腰肌勞損、頸椎病等職業病，更遑論出租車司機在駕駛中可能出現的人生安全，這些都是制度的實施成本。

(二)出租車公司承擔的制度成本

在既有的出租車管理制度下，杭州出租車公司要為找不到司機而閑置的出租車付出維持成本。根據杭州市出租汽車行業協會統計，司機流動率大約為40%。以2011年杭州市政府投入出租車為例。2011年1月，杭州市政府投放了400輛出租車，截至5月，至少有200輛出租車因找不到司機而無法運營②。400輛出租車是維持出租車行業總量控制所付出的維持成本。以杭州當前主要出租車型為計算單位，一輛索納塔車市場價在16萬—25萬之間，取中間數20萬，則400輛出租車的購車費用為8000萬。各出租車公司為了營運出租車，必須競標獲得出租車經營權，2011年每輛出租車競標后的價格約為40萬—50萬，出租車公司為400輛出租車付出的維持成本為1.6億—4億。不僅如此，400輛出租車的維修、保險成本也是出租車公司的維持成本。實際上，在杭州出租車管理中，高額的維持成本頻頻出現。2005年，政府投放100輛豪華奔馳出租車，由于高昂的維持成本使出租車企業虧損，政府于2006年將豪華奔馳出租車調整為帕薩特、索塔納出租車③。2011年9月，杭州投入50輛英倫TX4出租車，運營4個月后，超過一半的出租車被辦理退車手續④。出租車投入的背后是政府高昂的決策成本和制度的維持成本。此外，200輛停置出租車的損失也是出租車公司需付出的制度實施成本。假設一輛出租車每天要向出租車公司繳納300元的承包費，那么閑置5個月的車輛應繳納的承包費總數為900萬。

(三)乘客承擔的制度成本

杭州出租車需求者承受著搜尋、等待、拒載、被宰、拼客等制度實施成本。搜尋費用最明顯表現在跨區域乘坐上。政府規定出租車要按政府核定的營運區域運營，不得在核定的區域外從事運營活動，所以需要跨區域的乘客必須花更多的時間和精力找到可以在選擇區域內運營的出租車，這無疑提高了乘客的搜尋交易成本。在受調查的乘客中，75.5%的人表示跨區域乘車不方便，只有7.5%的乘客認為跨區域乘車方便⑤。遇到出租車交接班時間、人群擁擠的地段，顧客搜尋出租車的成本就會提高。

近年來，杭州市已經將拼載合理化，只要乘客同意，拼載就是合法運營行為。實際運行中，出租車司機甚至以拼載為主要運營方式。調查顯示，有96.2%的受調查者表示有被拼載過，而39.6%的人不愿意被拼載，有49.1%的被調查者認為拼載不合理⑥。從數據可以得出，大多數的乘客都是“被迫”拼載。拼載降低了乘客選擇出租車所獲得的消費效用。許多乘客因為打不到車而選擇黑車。在被調查中，有50%的人坐過黑車，而坐黑車的原因中，有68%的人是因為打不到出租車。黑車的運價一般高于正常出租車，同時黑車有高風險，打不到出租車的乘客需要付出額外的制度實施成本。此外，77.4%的被調查者有過被拒載的經歷，拒載進一步增加了乘客的交易成本。其次，有60.4%的人在杭州打出租車的時間在5—10分鐘之間。遇到上下班高峰期，打車的時間會更長，同時由于堵車會造成其他的損失。乘客不僅要為堵車付出時間成本，還要承受直接的經濟損失，因為按照新一輪的出租車調價規定，出租車每等待4分鐘，乘客需付出2元的費用，這就是說，如果在早晚高峰打車，盡管車程不遠，但會付出比原有成本高得多的費用。乘客還是運價上漲的直接承擔者。2011年杭州市政府調整出租車運行價格，將燃油費并入起步價，起步價11元/3公里。與調價之前相比，乘客每車次增加2.89元[9]。以杭州出租車年運載約 2.64 億人次計算⑦，乘客群體為此次調價付出的費用為7.6296億元。

(四)政府承擔的制度成本

杭州政府對出租車行業的制度安排看似降低了政府對出租車管理的成本，實際上政府也為當前的出租車管理制度付出制度成本，有些成本的影響甚至更大更深遠。首先，政府在既有制度下管理出租車行業付出高額的監督成本。政府除監督合法出租車的運營行為以外，還要防止黑車運營。杭州市政府對出租車駕駛員的職業道德規范和出租車車容規范進行了規定，對出租車駕駛員的服務質量、運行情況進行考核。這些規定在增加政府維持成本的同時，也提高了監督成本。以《杭州市客運出租汽車駕駛員IC卡記分考核辦法》(簡稱《辦法》)為例，《辦法》對出租車駕駛員出現違規行為做出扣分，分值范圍在3—50分之間。例如，《辦法》規定出租車司機如果服務不規范，不使用普通話或文明用語，或者在12℃以下和28℃以上不使用空調將扣2分等。《辦法》對出租車司機的考核非常詳細，雖然考核辦法能約束駕駛員的駕駛行為，但產生了高額的政府監督成本，排除顧客投訴的情況，考核辦法需要政府派專人現場監督，否則許多監督都無法實現。出租車的流動、區域性和服務質量的差異性決定了政府如果要非常細致地監督駕駛員的服務質量，必須付出高額的監督成本。杭州市交通運輸局出租車管理處工作人員提到，為了管理出租車，政府不僅對所有的出租車安裝了GPS定位系統，24小時開通投訴熱線，此外稽查人員每天24小時在道路上巡查，在車站等出租車需求較多的地方設立了站點，專門派人現場監管。這些都會產生高額的人力、物力、財力等監督成本⑧。多樣而隨機性的考核提高了政府監督人員尋租的可能性。對黑車的監督也是高成本。從2012年12月起，杭州市政府連續4個月對杭州市黑車進行曝光。2012年12月曝光黑車20輛，2013年1月爆光黑車175輛，2月爆光黑車140輛，3月爆光黑車78輛。杭州市政府為了整治黑車，必須聯合交通運管部門、公安、交警和城管部門，每個部門都要付出人力、物力和財力，同時，在整治黑車過程中要發現、搜尋、檢查黑車出現地段和營運情況，這些需要政府付出監督的組織協調成本和搜尋成本。從黑車曝光的數量可以推測，杭州市的黑車數量不在少數。實際上，在杭州的主要汽車站、火車站和旅游景點都有黑車聚集點，黑車規模逐漸團隊化，意味著政府如果要完全整治黑車，必須付出巨大的監督成本。這一行為還可能產生間接性成本，那些打不到的士的、在偏僻地段的乘客為坐車會付出更高的實施成本，對黑車的整治會出現新一輪的城市就業、失業問題，那些無法運營黑車的就業人口甚至可能威脅城市建設的穩定，從而產生間接的維持成本。其次，政府除了要承擔每年投放出租車的維持成本外，還要為維持現有的出租車制度付出有償使用經營許可證的組織成本、補貼成本、人員成本、政策制定等其他維持成本。最后，政府還會承擔隱性的實施成本，諸如公民對政府管理能力和行為的質疑，外來游客因搭乘黑車而對杭州產生負面印象，公民因打不到出租車而購買私家車，從而提高城市治理難度等等。

四、完善杭州出租車管理制度的政策建議

杭州出租車行業的管理制度讓不同行動主體承受了不同的制度成本，絕大多數制度成本造成了福利損失或效率損失。不同主體分散承擔了出租車行業的設計成本、實施成本、維持成本和監督成本。當前杭州的出租車行業管理制度是高成本運行的，存在帕累托改進的空間。杭州的出租車行業管理有幾個方面可以改進。

(一)從社會公共利益的角度出發，對現有制度進行調整與規劃

對杭州出租車現有管理制度的優劣進行分析，適時調整不利于社會福利的措施和政策。制度成本理論指出，制度的運行是有成本的，因此有較優的制度和較劣的制度之分。政府作為社會公共秩序的維護者，承擔著對不同制度的制定、選擇和比較的責任。政府在對出租車行業制定管理規則和政策時，需要更多從制度成本的角度考慮管理的政策、法規對社會公共福利的影響。如果僅從方便政府管理的角度制定和選擇制度，會增加其他群體所承擔的制度成本，政府自身也可能陷入越管理成本越高的怪圈。杭州現有的出租車行業管理對出租車司機、出租車公司、乘客和政府都造成了不小的負擔，這一方面是由于既有制度的慣性令不同的群體都需被迫對此制度做出反應，另一方面是政府為了降低制度調整成本，忽略制度運行的長期影響，選擇性地實施一些雖有利于政府管理，但會提高政府治理成本的措施。因此，杭州市政府需對杭州出租車管理制度進行整體調研，分析包括政府在內的不同組織和群體所承擔的制度負擔，充分考慮制度的長期影響和對不同人群的直接、間接影響，在此基礎上完善、調整出租車管理制度。

(二)尊重既有制度的慣性，選擇成本最低的制度調整方式

制度調整有漸進式調整和激進式調整兩種方式。漸進式調整是指對既有制度進行局部調整，激進式調整是指將原有制度全部否定，重新建立新的制度。在制度成本理論看來，兩種改革和調整各有利弊，漸進式調整由于需要多次的調整過程，制度之間的摩擦協調會比較多，進而制度設計成本會較大，但漸進式調整會逐漸增加收益，同時對受損的群體進行補償，從而受到的抵觸和改革會比較小。激進式改革調整、協調過程迅速，制度設計成本相對較低，但會損害不同群體的利益，因此遇到的阻力和抵觸會較大[10]。杭州市出租車行業管理制度較穩定，涉及的群體多，影響范圍較廣，采用激進式的調整會產生較大的負面影響，因此采取漸進式的調整較為適宜。政府可以在制定詳細調整規劃的基礎上，有步驟地調整杭州出租車管理制度，提高制度的運行效率。

(三)平衡不同主體之間制度成本的分配比例

不同主體所承擔的制度成本大小存在差別，制度的選擇、比較、實施要考慮制度成本在不同主體之間的分配由于社會角色的差異，社會偏好的多樣性，對制度反應的程度和能力不同，造成了制度對不同群體、個人的影響不同。如果一項制度的選擇、實施和完善是帕累托改進的，那么它必然能在保持某些群體、個人所承擔的制度成本不變的同時，降低其他群體、個人的制度成本。如果一項制度能體現公平，那么不同群體、個人之間承擔的制度成本必能保持平衡。杭州出租車行業管理制度調整和改進需要重新考慮不同主體所承擔的制度成本。在制度調整過程中允許出租車司機、出租車公司和乘客通過價格聽證、民主協商的方式，對出租車行業管理制度的調整進行協商和溝通，將不同群體的意見和看法集中反映到政策調整中去，可以實現兼顧不同主體制度成本均衡，降低制度的設計成本、維持成本、實施成本和監督成本，同時提高制度運行的社會基礎。

(四)放松政府管制，鼓勵出租車市場競爭

杭州市政府對出租車管理以管制為特色，詳細規定了出租車的價格、數量、營運區域和營運資格。這一系列的管制安排限制了出租車市場競爭，減少了出租車的有效供給，產生了大批黑車[11]，又為政府尋租創造了條件。杭州市政府對出租車市場的過度管制是出租車行業產生高額制度成本的關鍵因素之一。因此，在堅持上述制度調整原則的基礎上，放松對出租車行業的管制是杭州出租車制度調整的方向。杭州市政府可以在借鑒并吸收中國香港、日本等城市的出租車制度的基礎上，著重從放松對出租車行業的價格和數量管制、消除信息不對稱、鼓勵公平自由競爭和方便乘客出行等方面完善出租車管理制度。

(五)加強行業自律，提高行業協會的自治功能

基于國家強制力的制度安排無疑對市場中的經濟個體有很強的約束作用。但是，如果僅依賴于正式制度的安排，沒有社會系統其它規范的支撐，那么正式制度的運行會產生巨大的成本。在市場經濟高度發展的今天，我們在強調國家對市場經濟秩序規范建設的同時，應注意到非營利組織、行業協會的發展對制度運行的良性影響。行業公會是市民社會的重要凝結器，能實現個體的自由聯合。行業協會對行業的自治管理是正式制度的重要補充。以自由競爭為核心的市場經濟產生了大量分散的個體，不利于個體利益的聚合和表達，從而會產生更高的交易成本。如果杭州出租車行業的管理能進一步推動杭州出租車行業協會自治化，允許協會發揮第三方自律的功能，無疑能暢通出租車個體表達的渠道，促進行業的發展，降低正式制度的成本。

(六)轉變政府職能，構建政府與市場的良性發展關系

當前地方政府處于從全能型政府向服務型政府轉變的過渡期，政府對市場的調節帶有強干預的色彩，出租車行業作為現代市場的一部分，對其的管理是內嵌于整個市場管理當中的，這使得杭州市政府對出租車行業的管理往往會帶有政府政績的影子，從而不利于出租車行業的發展。例如，政府為了提高杭州生活品質之城的形象，會對出租車的外型、出租車司機的著裝統一規定，這樣制度的運行不僅不會降低市場原有的成本，反而會扭曲正常的市場運行。因此，出租車管理制度要實現低成本運行，長遠來看必須調整政府與市場的關系，積極轉變政府職能，給予市場微觀發展的空間，政府則從秩序維護、服務供給方面扮演政府的角色和履行政府的職能，從而形成市場與政府的良性互動，最終為出租車行業制度的運行創造合理的宏觀環境。

注釋:

①杭州市客運出租汽車管理條例第八條、第四條。

②杭州出租車司機紛紛“南飛”因工作辛苦收入低[EB/OL].[2011 － 10 － 21].搜狐網.http://news.sohu.com/20110517/n307637755.shtml.

③豪華出租車處境舉步維艱 傳杭州“奔的”將退市[EB/OL].[2013 － 02 －25].新浪網.http://finance.sina.com.cn.

④杭城無障礙的士遭集體退車[EB/OL].[2013－03－05].杭州網.http://hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/cont ent/2012－02/01/content_4052915.htm.

⑤數據來源:根據作者本人設計的問卷數據統計所得。隨機調查在杭坐過出租車的人，發放問卷520份。

⑥數據來源:根據作者本人設計的問卷數據統計所得。在拼載問題上，30.2%的人選擇愿意拼載，30.2%的人選擇無所謂;在拼載合理性的問題上，有35.8%的人認為拼載合理，有15.1%的人對拼載無所謂。

⑦出租車年運載乘客約2.64億人次[EB/OL].[2013－03－06].中國杭州政府門戶網站.http://www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/wsjd/hy/T270715.shtml.

⑧著名旅游城市的“黑色風景線”——杭州“黑的”泛濫調查[EB/OL].[2013 －02 －28].新華網.http://news.xinhuanet.com/fortune/2012 －11/24/c_113789192.htm.

[1]杭州市統計局.杭州統計年鑒2011[M].北京:中國統計出版社，2011.

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[6]李娟.杭州“份子錢”約八成是“利潤”[N].第一財經日報，2011－08－03(B02).

[7]劉華.杭州出租車“暫停運營”調查 司機生存壓力大[N].21世紀中國經濟報道，2011－08－02(007).

[8]孔令泉.杭州出租車停運風波[N].民主與法制時報，2011－08－08(A01).

[9]章建森.杭州出租車調價聽證會今日舉行[N].今日早報，2011－09－09.

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