重慶城鄉道路客運一體化的特征及發展模式與推進路徑

張譯丹， 唐熱情， 王曉凱， 簡仕明

(重慶市綜合交通運輸研究所，重慶 401121)

一、地形與時代特征

重慶位于我國內陸地區的西南部、四川盆地的東南部，除西面外，其北面、東面及南面分別被武陵山、大巴山、大婁山、巫山等眾多高山峻嶺、深溝峭壁環抱;全市國土面積8.24萬平方公里，位列全國直轄市幅員面積首位，其中94%的面積為丘陵、山地，是名副其實的“山城”;轄區內有長江、嘉陵江、烏江、涪江、綦江、大寧河等為骨架的多達193條縱橫交錯的河流。

重慶交通建設尤其是城鄉道路建設是在奮力攻克因山水分割、縱橫交錯形成的特大橋梁、特長隧道、隧道群以及沿江或盤山高速公路建設等一道道世界級工程難題下形成的。以重慶“二環八射”2000公里高速公路建設為例，包含橋梁1420座、隧道187座，其中特大橋64座、單洞超過3公里的特長隧道36座;渝湘、渝宜高速橋隧比普遍超過50%，更有甚者達到70%，如渝湘高速武陵山段有長達21公里的橋隧群，其中特大橋、特長隧道及隧道群居全國之冠。正是由于橋隧比例較大，重慶高速公路每公里平均造價是平原地區的3倍以上。如此復雜艱巨與高額造價的工程項目在全國都屬罕見。截至2012年底，重慶已形成以“二環八射”高速公路網為骨架、普通國省干線為支撐、覆蓋城鄉的農村公路網為依托的運輸網絡，公路網密度達到144.4公里/百平方公里，除城口縣外全市區縣已全部通高速公路，縣際之間至少有一條高等級公路相連，100%的鄉鎮通油路或水泥路、100%的行政村通公路和75%的行政村通油路或水泥路。在2012年9月13日舉行的重慶交通工作匯報會上，交通運輸部部長楊傳堂充分肯定重慶市的交通工作，認為直轄以來重慶交通運輸事業發展取得長足進步，并且堅持把安全放在首位，保持了交通運輸行業的安全持續平穩發展，總體上看，重慶交通運輸發展西部領先。

重慶城鄉道路建設之所以能夠取得巨大成就，得益于國家的全力支持，特別是2007年胡錦濤同志在兩會期間為重慶發展“導航定向”，做出了“314”總體部署。圍繞其中“城鄉統籌發展”的戰略定位，國家批準重慶成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，并提出“加強重大基礎設施和公共服務設施建設，增強統籌城鄉的保障功能”的發展要求。“經濟要發展，交通需先行”，重慶交通發展正是在眾多國家戰略疊加效應下，秉承這一發展思路而取得的成就。伴隨交通建設的逐步完善，城鄉居民的出行問題成為未來發展的重點與難點。鑒于重慶具有“大城市、大農村、大山區、大庫區和民族地區”五個特點，是中國欠發達地區的典型縮影，交通運輸部要求重慶探索城鄉經濟一體化發展的城鄉交通運輸一體化模式，期望為全國特別是西部地區城鄉一體化發展提供參照范例。為此，重慶城鄉道路客運一體化在黨和國家賦予眾多的國家戰略綜合疊加效應的發展機遇下，在交通運輸部賦予重慶探索一體化發展模式的時代使命下得以推進，既促進了地區社會經濟發展，又有鮮明的雙重政治含義。

二、重慶城鄉道路客運一體化的戰略、策略和政策

從國內外城鄉客運一體化理論研究與實踐看，其發展模式與推進路徑不盡相同。結合重慶的實踐，重慶推進一體化存在一個較為明晰的路線圖，就是在城鄉統籌背景下形成了“圈翼結構—重慶戰略、策略、政策—梯度理論(三個推進路徑與三個發展區域)”，這一路線圖高度且簡明概括地反映了重慶一體化的基本路徑。

需要說明的是，上述路線圖的形成植根于重慶“一圈兩翼”發展戰略。圈翼發展戰略是2006年由重慶市委市政府提出的，且沿用至今，是在綜合考慮重慶區域經濟發展不均衡，城鄉、貧富、區域三大差別較為突出的情況下提出的。其中“一圈”是指以主城為核心、以大約半小時車程為半徑范圍的城市經濟區，“兩翼”是指以萬州為中心的三峽庫區城鎮群(即“渝東北翼”)和以黔江為中心的渝東南城鎮群(即“渝東南翼”)。對重慶而言，“圈翼結構”也就是二元結構，其焦點、重點和難點在于農村地區，因此，發展城鄉道路客運一體化，實現城鄉融合與共同富裕，其重點應解決農村問題。

(一)重慶戰略

戰略的總體要求是:以鄧小平理論和“三個代表”特別是科學發展觀為指導，促進重慶全國城鄉統籌發展示范區進程，以民生為導向，以農村為重點，推動交通公共設施向農村延伸、交通公共服務向農村覆蓋，逐步實現城鄉交通基本服務均等化和保障城鄉居民“行有所乘”、“貨暢其流”的基本需求，通過政府主導和部門聯動、政策引導和市場互動的組合作用，實現城鄉道路客運統籌發展。

為實施上述戰略，需要形成五個基點，即建立五大基本體系:形成“五個統一”①的道路客運管理體系;構建圈翼經濟結構下適宜重慶一體化發展的梯度體系;建立“安全可靠、城鄉互通”的客運運營體系;形成“競爭有序、行為規范”的客運市場體系;構建以市區縣政府為主導、社會組織參與的多種經濟補貼體系。

(二)重慶策略

一體化是城鄉統籌重大民生工程理念形成相應的策略，即構建城市、城鄉、鎮村三級客運網絡;提升與鞏固城鄉道路客運安全保障能力;建設管理規范、服務優質、銜接順暢的城鄉客運系統。

(三)重慶政策

一體化的具體政策是制定科學的城鄉道路客運一體化特別是農村客運發展規劃;加快城鄉道路客運特別是農村客運網絡建設;改進城鄉道路客運經營管理;落實城鄉道路客運多種扶持政策;強化城鄉道路客運安全監管;規范城鄉道路客運特別是農村客運市場秩序;因地制宜，節能環保，選擇適應城鄉道路客運特別是農村客運的車型。

重慶城鄉道路客運一體化是在一套較為完整系統的重慶戰略、重慶策略和重慶政策指導下發展的，保證了一體化的順利進行。

三、梯度理論指導下的三個推進路徑與三個發展區域

綜合國內外城鄉客運一體化理論研究與實踐[1]，從重慶市情來看，以系統論和城鄉交通與區域經濟、社會發展的相關關系為基礎，將重慶市各區縣作為研究單元，站在宏觀角度系統分析得到結論:城鄉道路客運一體化是區域經濟、社會和道路交通發展到一定階段和一定水平下的產物。基于圈翼經濟結構下形成的重慶戰略、策略和政策，考慮重慶市各區縣的經濟社會發展狀況、道路交通條件、地形地貌條件等存在諸多差異，為平衡地區差異提出有針對性的一體化階段模式——重慶城鄉道路客運一體化梯度發展模式，構建了一套用以劃分一體化發展階段的指標體系，提出了重慶市城鄉道路客運一體化發展的三個階段(即三個推進路徑);同時運用梯度發展理論，實現了一體化三個推進路徑的空間配置(即將重慶市域內各區縣劃分入三個區域)，梯度推進一體化發展。實踐表明，這三個推進路徑與三個發展區域在重慶推進一體化發展中的效果是突出和鮮明的。

(一)三個梯度推進路徑

基于重慶市40個區縣的現實數據，選擇用于綜合評價區域發展差異的數據模型，構建一體化發展階段的指標體系，確定主體指標(含人均GDP、城鎮化率、行政村公路通暢率)和修正指標(含地形地貌指標、發展潛力指標)，采取K-cluster聚類分析法對40個區縣的綜合評價值進行合理聚類，將基礎條件類似的區域劃為一個階段，分析其階段表征，得到重慶市城鄉道路客運一體化發展的三個階段(又稱三個推進路徑)，具體形態如下。

1.城鄉道路客運一體化的第一階段

重點針對經濟基礎較差、城鎮化率較低、道路基礎設施發展較為滯后、客流需求不穩定的區域，該區域需要加快發展(以下簡稱加快發展區域)。以加大客運資源投入、強化線網覆蓋、提升客運網絡整體通達性為重點，建議采取以農村客運全覆蓋運作模式為主，區域化運營等農村地區特色經營為輔的城鄉道路客運運營模式。

經營主體，是具有成熟客運管理經驗的大中型道路客運企業為主，對沒有上述企業進入的少數有條件的區縣，可以培育地方企業或者引進類似企業，統一經營。

運營模式。在城市拓展區、城鄉結合區、鎮鄉結合區以及人口相對密集，道路條件較好的農村地區采用區域經營②、特色班車經營③等經營模式，實行“四化”、“四定”、“六統一”④，按類城市公交運作模式發展，即實現農村客運“公交化”;在道路通行條件較差、人口居住分散、位置偏遠的農村地區，鑒于農村客流季節性、時段性等不穩定的特點，除上述經營模式外，還可采用捆綁經營⑤、專線經營⑥、循環經營⑦等多種經營模式，實行“三化”、“四定”、“六統一”⑧，實現農村客運全覆蓋。

服務水平。車輛服務結合農村地區自然條件、交通基礎設施、經濟發展水平選擇道路客運車輛。車輛調度實行較為規范化的車輛調度管理，有條件區縣可實現公交化的車輛調度管理。載客標準按座位數核算人數。票價服務方面，農村客運享有低票價和五類人群免費乘車的政策扶持，實行計程收費制(按實際乘距收費)。

2.城鄉道路客運一體化的第二階段

重點針對經濟基礎較好、城鎮化率相對較高，已有一定客運網絡和客流基礎的區域，該區域需要穩步推進運營方式轉變(以下簡稱穩步發展區域)，以提升銜接效率、推進農村客運公交化發展、培育公交化客流為重點，建議采取以城市公交、農村客運“公交化”運作等多形式和諧共存為主，一般農村客運為輔的城鄉道路客運運營模式。

經營主體同第一階段一樣。在運營模式上，城市拓展區、城鄉結合區及鎮鄉結合區采取特許經營模式，實現“四化”、“五定”、“六統一”⑨，開行城市公交車輛，實現城市公交全覆蓋;農村地區鑒于農村居民的出行特征，可采用區域經營、特色班車經營等經營模式，實行“四化”、“四定”、“六統一”，實現農村客運“公交化”發展。從服務水平看，車輛服務在非農村地區配置相適宜的城市公交車輛;農村地區配置相適宜的道路客運車輛。車輛調度基本實現公交化的車輛調度管理。載客標準采取城市拓展區、城鄉結合區及鎮鄉結合區運行的車輛執行城市公交核載標準，允許有站位;其他區域運行的車輛按座位數核載人數。票價服務方面，客運服務均享有低票價和五類人群免費乘車的政策扶持，城市公交實行一票制或計程收費制(按計費區收費)，農村客運實行計程收費制(按實際乘距收費)。

3.城鄉道路客運一體化的第三階段

重點針對經濟基礎較好、城鎮化率較高、客流強度較大、已基本實現客運網絡全覆蓋的區域，該區域需要進一步完善城鄉公交一體化的軟硬件設施及外部環境(以下簡稱完善發展區域)，以優化客運資源配置、提升網絡服務深度為重點，建議采取以城鄉公交一體化為主的城鄉道路客運運營模式。

經營主體同一、二階段。運營模式采取特許經營模式，實現“四化”、“五定”、“六統一”，使公交完全開行于區縣各鄉、鎮、村內部或區間，實現城市公交全覆蓋。服務水平方面，車輛服務需配置城市公交車輛，駕乘人員的用語文明、服務規范;普及IC卡裝置，實現刷卡收費;有條件的區縣推廣和配置CNG汽車等節能環保汽車，提高城鄉道路客運車輛服務水平。車輛調度建立GPS聯網聯控系統，實現智能化、科學化、規范化的車輛調度管理，加強道路安全監管與求援等，提高企業組織管理、安全生產水平。載客標準執行城市公交核載標準。票價服務享受公交低票價和五類人群免費乘車的優惠政策。

需要說明以下兩個觀點:第一，三個推進路徑是動態的進層關系。三個推進路徑并非固化模式，相互之間是由第一階段向第二、第三階段逐級遞進的。換言之，當前處于第一階段的地區隨著經濟與道路建設的發展，將向第二甚至第三階段邁進。這符合全國中心城市和全國城鄉統籌示范區的要求。第二，三個推進路徑之間是包容關系。一定區縣在一定時期雖以某一推進路徑為主，但對其它兩個推進路徑不但不會產生排斥，恰恰相反是包容的，也就是說，二個甚至三個推進路徑共存于同一區縣之中，是一種常態，這是由于不同區縣其經濟與道路交通發展水平不同造成的。這也符合交通運輸部《關于積極推進城鄉道路客運一體化發展的意見》“從實際出發”、“因地制宜，分步推進”的原則。

(二)三個區域的空間配置[2－3]

根據重慶圈翼結構，結合重慶各區縣實情，將重慶區域總體劃分為三個，空間配罝如下:

1.完善發展區域

針對主城九區、雙橋區、合川區、永川區、璧山縣、涪陵區、長壽區、萬州區、江津區共計17個區縣，人均GDP為431001元，城鎮化率平均72.8%，公路交通基礎條件良好，城鄉道路客運需求旺盛，適于發展城鄉道路客運一體化的第三階段，主要實現以城鄉公交一體化發展的運作模式，在現狀發展穩定的基礎上，進一步完善現有城鄉客運發展狀況，提高城鄉道路客運服務水平，提高資源要素在區域經濟社會中的流動率，使其縮小三個差距，引導經濟又好又快發展。

2.穩步發展區域

針對南川區、綦江縣、榮昌縣、銅梁縣、黔江區、梁平縣、萬盛區、潼南縣、大足縣共計9個區縣，人均GDP為22200元，城鎮化率平均44.0%，公路交通基礎條件較好，城鄉道路客運需求較為旺盛，客運發展基礎較好的區域，適于發展城鄉道路客運一體化的第二階段，主要實現以城市公交與農村客運的有效對接、分級經營的運作模式，如城鄉結合部著力解決城市公交與農村客運的銜接問題，逐步規范客運市場，以發展城市公交為主;區縣城區至鄉(鎮)、村及鄉(鎮)、村內部間的交流均實現農村客運網絡化運作模式，有一定條件的區域可實現農村客運“公交化”發展，穩步推進該類區域的一體化發展，為日后城鄉道路客運一體化第三階段的發展空間做好充分準備。

3.加快發展區域

針對城口縣、巫山縣、巫溪縣、秀山縣、酉陽縣、彭水縣、豐都縣、墊江縣、忠縣、開縣、云陽縣、奉節縣、石柱縣、武隆縣共計14個縣(自治縣)，人均GDP為13000元，城鎮化率平均30.5%，公路交通發展水平不高，城鄉道路客運發展較為滯后，適于發展城鄉道路客運一體化的第一階段，主要以發展農村客運全覆蓋運行模式為主，加快推進該類區域的一體化發展，并為遠期升級到城鄉道路客運一體化的第二或第三階段的發展空間做好充分準備。

四、重慶城鄉道路客運一體化的發展意義

(一)提升城鄉統籌涵蓋的深度與廣度

城鄉道路客運一體化是在農村尤其是山區、偏遠、貧困、庫區、少數民族地區的農村公路建成后，為保障城鄉居民基本公共出行服務為根本目的的基礎上推進發展的。其一體化的提出與逐步推進將實現基本公共服務向農村的延伸與進一步覆蓋，將城市與農村有效地銜接起來，編織了一張惠及重慶全市域的宏大交通網絡，為全面取得城鄉統籌勝利奠定基礎，使黨的富民戰略與政策深入到全市域偏遠地區構建了一條直達通道。

(二)對西部地區的借鑒與示范意義

重慶地形地貌在西部地區具有一定的代表性。西部以“三原四盆”(即“三原”指青藏高原、黃土高原和云貴高原占據西部的大部分地區;“四盆”指柴達木、塔里木、準噶爾和四川盆地，居西部中央)為其基本地勢特征，地形地貌復雜多樣，西北地區遼闊無垠，西南地區山水切割，青藏高原嚴寒高拔，與重慶類似或近似地區不在少數，因此，重慶城鄉道路客運一體化的建設與發展路徑為這些地區推進道路客運一體化提供了可借鑒經驗和示范作用。

(三)支撐城鄉共同富裕、協調發展

黨的十八大報告在“必須堅持走共同富裕道路”的論述中提出:“使發展成果更多更公平惠及全體人民?！敝貞c城鄉道路客運一體化的發展正是貫徹落實黨的這一政策的產物。重慶城鄉道路客運一體化的推進與實現將逐步完善城鄉交通基本出行服務水平，改善農村居民生產生活環境，大大融合了城鄉之間的時空距離、物資差距與文化隔閡，開拓了當地居民視野，促進了農村經濟發展，為農業增效、農民增收，加快新農村建設發展進程具有積極作用。這也與2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度夯實農業農村發展基礎的若干意見》中特別強調的“推動資源要素配置向農村傾斜”相吻合。

(四)具有重慶城鄉道路客運一體化的鮮明特色

縱觀國內外的一體化在實施時，凡有成效者都是根據本地區社會經濟、交通條件等制定出一套具有地區特色的戰略、策略和政策以及實施方略，以確保其順利推進。上世紀70年代起，世界上大部分發達國家的城市化率達到50%—60%之后，在基本完成道路網絡基礎上，逐步實施一體化建設。我國幅員遼闊，發達地區如京、津、滬、廣以及江、浙、魯等省市的一體化建設和發展也是基于經濟與道路條件的完善而得以普遍發展。西部地區受社會經濟、道路條件等的制約，一體化發展是解決當前城鄉二元結構矛盾的一大舉措，雖起步較晚，但已成為熱潮。重慶城鄉道路客運一體化的特點、發展模式、實施路徑是經過嚴格自省、摸清問題與難點的基礎上，分階段、分區域地梯度推進，而非盲目浪費公共資源、無序發展，故其具有鮮明的發展特點，能夠為西部乃至全國不發達城市所借鑒與參考。

注釋:

①“五個統一”指:統一管理機構、統一政策法規、統一規劃建設、統一經營管理、統一服務標準。

②區域經營，即運管部門將一個經營區域采取招標的方式交給一個公司經營，由公司制定相應的運營計劃，自行確定經營區域內的投入運力、開行班次、線路走向，保證區域內所有的行政村在規定時間內(4—6年)按計劃一步或分步通車。

③特色班車經營，即對一些不具備普通班車經營條件的農村客運線路，可根據沿線學校、醫院、郵局、集市等公共設施的布局，由客運企業在某個時間段開行班車，滿足農民出行急需。如隔日班、周末班、趕集班、學生班等。

④“四化”、“四定”、“六統一”包括:“四化”是指經營主體公司化、經營方式公交化、經營行為規范化、客運服務標準化;“四定”是指定區域、定點、定站、定票價;“六統一”是指統一管理主體、統一規費政策、統一營運車型、統一營運標識、統一調度排班、統一服務標準。

⑤捆綁經營，即運管部門在許可班線的時候，將熱線和冷線捆綁在一起招標，中標者必須同時經營兩條或多條線路。它適用于農村客運線路冷熱不均，且經營者實行公司化經營的地區。這種模式可以用熱線補冷線，但冷線需加強行業監管，以避免停班和塌班。

⑥專線經營適用于經濟落后地區的部分冷線。將一條新開辟的線路交給一個經營者經營4—6年，在此期間，經營者可根據市場需求，在保證這條線路每天能有一班的基礎上，自行增減運力和班次，規避風險，培育市場。

⑦循環經營是在行業主管部門的指導和監督下，由運管部門、車站和經營業戶三方共同配合，在某一個片區內，對參與道路旅客運輸的班車，根據同線路客車的總班次數，分組按序號循環發班，實行統一進站、統一票價、統一調度、統一發班的運作管理模式。保證運輸線路在每個時間段都有車發班、乘客有車可坐，也保證每輛車都享有相同的發班次數和不同客流時間段的發班機會。

⑧“三化”、“四定”、“六統一”包括:以“四化”、“四定”、“六統一”為基礎，“三化”指經營主體公司化、經營方式公交化、經營行為規范化;“四定”指定線、定班、定站、定票價;“六統一”不變，見前注。

⑨“四化”、“五定”、“六統一”包括:“四化”指經營主體公司化、經營方式公交化、經營行為規范化、城鄉服務均等化;“五定”指定線、定班、定點、定站、定票價;“六統一”指統一管理主體、統一規費政策、統一營運車型、統一營運標識、統一調度排班、統一服務標準。

[1]江蘇省交通運輸廳，北京市交通委員會，江西省交通運輸廳，重慶市交通委員會.新時期道路運輸業發展大調研專題三:統籌城鄉道路客運協調發展調研報告[R].2009－12.

[2]重慶市統計局，國家統計局重慶調查總隊.重慶統計年鑒2011年[M].北京:中國統計出版社，2011.

[3]重慶市交通委員會.重慶交通統計年鑒2010[G].2011－06.