城鄉統籌中的發展機制探析

吳海東

“城鄉統籌”是作為相對獨立主體的“城”、“鄉”，在一定的時代背景中，互動發展，充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，以工促農、以城帶鄉，促進城鄉協調發展，以實現“城”、“鄉”發展雙贏為目的發展格局。要實現這一目標，一個重要的方面就是建立以市場為導向、政府調節為主體的城鄉統籌發展機制，形成城鄉良性互動的發展格局。

一、城鄉統籌發展的主要制約因素

城鄉統籌發展的制約因素包括了制度、政策等諸多方面，但從區域發展的實際出發，以下因素卻是必須予以考慮的。

1.經濟發展水平和基礎條件。近30余年來，盡管我國經濟總體發展迅速，但區域發展不平衡明顯，尤其是西部地區經濟發展水平仍較落后，基礎條件較差，農村人口多、占比高，對這些地區的統籌城鄉發展形成了約束。從經濟發展水平來看，改革開放以前，我國東中西部農村經濟發展差距甚微，隨著經濟的快速增長，東中西部農村經濟發展的不平衡日益突出。從統籌城鄉發展的基礎條件來看，地方政府的制度供給不足，制度建設和組織創新等方面的工作落后于農村經濟發展的現實普遍存在，致使家庭經營潛力的進一步發揮受到了制約，超越家庭的經營服務組織在大部分地區還沒有形成，一些必不可少的制度，尤其是財產制度和市場交易制度的建立還沒有破題。

2.雙層二元經濟結構。在我國經濟發展的整體二元經濟格局中，每一元中又分為兩層:從城市來看是現代工業與傳統工業并存，從農村來看是傳統農業與以農業產業化為代表的現代農業的并存，而且，不同層次之間的關聯程度差表現出一定的剛性特征。由于城鄉經濟發展梯度大，大工業與大農業并存，城市現代工業已有一定規模，但農村仍以傳統農業為主，農業產業化水平低，城鄉產業協作配套程度不高，農村剩余勞動力的吸納與轉移均受到影響。因此，在雙層二元經濟結構約束下，城鄉發展不平衡已成為城鄉建設的重要制約因素，不僅存在工業不能反哺農業的風險，而且還存在工業從農業汲取土地、勞動力、資金等生產要素，使農業在承受傳統體制下的價格剪刀差剝奪后，繼續承受市場條件下功能性剝奪的風險。

3.社會保障制度的完善程度。農村社會保障體系是一個自我調節與政府公共管理相結合的相對均衡的系統。該體系的建立健全能夠保護農民的切身利益，促進農村經濟發展，保障社會穩定。近年來，我國農村社會保障體系建設取得了一系列成績，同時，農村社會保障體系建設中也存在著嚴重的問題，如家庭保障與社會保障結合程度低下，社會保障水平與農民生活水平不相適應，農民參加社會保障的自覺性相對滯后等，需要政府及時引導。此外，有些地區物質保障與服務保障尚未同時進行，忽視實際而全面推進的狀況仍然存在等。這嚴重影響了從農民的需要出發，創造性地開展工作，多形式、多渠道地發展農村社會保障事業目標的實現，影響了城鄉經濟社會的統籌發展。〔1〕

4.戶籍制度等制度安排。在我國戶籍制度安排中，農業戶口和非農業戶口將城鄉人口區分開來。城鄉分割的戶籍制度的存在是造成我國產業結構和就業結構失衡的直接原因之一。這不僅降低了社會資源的配置效率，阻塞了城鎮化發展道路，也嚴重影響了農民組織化生產與經營。顯然，包括戶籍制度在內的整個制度體系偏向于非農階層，導致農民在很不利的制度背景下艱難地無組織化或低組織化生產、生活。這使農民收入在市場競爭日益增強的背景下難以得到有效提高，從而對城鄉統籌的實施形成制約。

二、城鄉統籌發展機制

顯然，要實現城鄉統籌發展，就必須解決上述制約因素帶來的不利影響，其中一個重要方面，就是通過建立健全以工促農、以城帶鄉的政策體制和體制機制來形成城鄉良性互動的發展格局。這里的關鍵是，如何確立起適應區域特點城鄉統籌的發展機制，包括以市場推動為主的和以政府推動為主的相應機制。

1.以市場推動為主的機制與戰略。推動城鄉統籌發展的一個重要內在機理是市場機制。這是因為，城鄉經濟社會統籌發展是社會生產力水平達到一定高度后由城鄉對立走向城鄉融合的經濟社會發展的必然要求。在二元經濟結構中，結構轉換升級的最基本的原因，就是工業不斷發展形成對農業剩余勞動力的需求，牽引著其向工業的流動及與資本的結合。因此，實現城市與農村、工業與農業之間城鄉經濟社會統籌發展，實際上表現為生產力要素流動在傳統部門與現代部門、在城市與鄉村之間共振互動的客觀要求。

另一方面，在市場機制主導下的城鄉統籌發展，也是市場經濟條件下內生的過程，它主要通過城市企業自身的發展，自發地吸引著部分農村富余勞動力到城市就業，或者通過農業和農村的自身發展，自發地吸引著城市先進要素的流入，從而使農業、農村生產發生重要的改變。在這里，農村富余勞動力的轉移以及城市要素向農村的流動，都是一個基于城市企業和農民雙重自主選擇的市場機制調節的結果，是市場內生的互動機制。

以市場推動為主的城鄉統籌發展戰略的著眼點，是在尊重市場經濟配置資源的前提下，圍繞如何推進市場發育和產業要素向農村擴散上進行。從這個意義上講，市場導向的城鄉統籌發展戰略作用的范圍不是對城鄉資源配置本身的推動，而是圍繞城鄉統籌發展環境的間接推動。這是一種自下而上的力量。因此，在市場機制作用下的城鄉統籌的路徑，是一個城鄉資源重新進行優化配置的過程。這個過程，只有在農業、農村地區能夠保證獲得社會平均利潤率時才表現得十分活躍。所以，在現實的經濟發展中，如果要有效發揮市場互動機制的作用，就必須為其提供良好的投資環境和獲取較高投資回報率的經濟基礎與制度保障。

2.以政府推動為主的機制與戰略。繆爾達爾認為，在市場經濟體制中，回流效應大于擴散效應，居于主導趨勢，自由市場力量的作用使經濟向區域不平衡方向發展是一個內在的趨勢，這種趨勢越強化，農村也就越貧窮。克服地區間不平衡，需要弱化回流效應，強化擴散效應。但是，如果弱化回流效應是以削弱發達地區的發展為代價，將使擴散效應失去前提和基礎。拉尼斯-費景漢的二元結構理論認為，由于資本的稀缺和勞動力的富足，工業部門的擴張不會自然而然地帶來農業部門的發展，反而有可能導致農業部門的停滯和萎縮。因此，形成城鄉經濟社會統籌發展新格局，不僅要依靠以市場為導向的、以工業化城市化市場化為基礎的市場調節機制，而且必須建立以政府為主導的、以規劃政策制度為手段的統籌協調機制。

與以市場推動為主的城鄉統籌發展戰略相比，政府主導型的發展戰略有如下特點:一是戰略目標明確具體，即，將城鄉統籌發展達到城鄉一體化作為發展的經濟目標來對待，圍繞這一目標形成一系列的戰略對策和方案。二是政府推動為主。在這一機制的作用下，城鄉統籌發展的制度和工業化都是從外部移植和導入的，其主體是政府。因此，城鄉統籌發展戰略的制定與實施也不可能是自下而上進行，只能是自上而下進行。三是非均衡推動跨越式發展。政府導向城鄉統籌發展戰略可以通過導向性實現城鄉資源的重新配置，使城市的集聚與擴散功能得到更好的發揮，實現跨越式發展。

三、城鄉統籌發展機制的特點與運行重點

上述分析表明，對于二元經濟結構特征明顯，市場化發育地域差異大，市場機制的作用條件不成熟的地區而言，只采取以市場推動為主的發展思路，依據市場機制的作用，是難以真正實現城鄉統籌發展的。因此，實施城鄉統籌要從區域的實際出發，在發揮市場機制作用的同時，重視政府在城鄉統籌發展中的作用，形成以市場為導向，政府推動為主體的城鄉統籌發展機制。這樣的機制的特點及其運行重點應表現在如下方面。

1.城鄉統籌發展機制應體現的特點。城鄉統籌發展機制應體現政府主導、財政支持、工業化與城鎮化協調推進的特點。(1)政府主導。通過發揮政府的主導作用，促進農村市場經濟的發展，完善城鄉經濟發展的基礎條件，使各類先進生產要素流向農村地區，支持農村地區的經濟發展。 (2)財政支持。通過加大財政支農力度，逐步實現公共財政對農村的覆蓋。(3)工業化與城鎮化的協調推進。由于雙層二元經濟結構，區域發展往往具有工業化進程不平衡，城鎮化發展不協調，都市區域發展快，農村小城鎮發展水平較低的特點，因此，統籌城鄉發展，只能采取農村工業化與城鎮化的協調推進戰略，在工業化方面，著力推進農村工業化，加快繼續工業化進程;在城鎮化方面，大力推進人口城鎮化和城市化進程，通過工業化與城鎮化協調推進統籌城鄉發展戰略的實施。

2.著力推進城鄉統籌規劃布局。統籌城鄉發展規劃和布局是形成城鄉經濟社會統籌發展新格局的前提。統籌城鄉發展，科學規劃要先行，需要將城鄉交通網絡建設、農村城鎮化、農村基礎設施建設、城鄉產業主體布局與培育、農村環境和設施建設納入城鄉統籌建設規劃，以推進城市要素向城鎮和農村的外溢。這里，首先要從區域發展的特點出發，選擇城鄉統籌發展的模式，采取都市區輻射帶動、經濟軸線帶動、小城鎮帶動或鄉村自發等空間發展模式。其次，應該根據都市經濟圈、城鎮和農村的不同特質和比較優勢，在三個區域布局和培育不同的產業集群，并形成三個區域的產業鏈接，建設城鄉有機聯系的工業集中區和農業集中區，鼓勵城市涉農企業將加工環節延伸到城鎮和農村，以利于促進農村工業化和農業產業化。這里包括三方面的規劃和統籌。

(1)城鄉建設規劃與統籌。統籌城鄉經濟發展不僅涉及到城鄉間經濟轉型、產業分工和資源要素流動等方面，而且還涉及到城市和鄉村空間結構的調整與優化布局。城市和鄉村是兩種典型的社會經濟活動的空間組織形式。城鄉生態環境的融合發展，是城鄉統籌發展最重要的價值趨向和理念。因此，要以城鄉統籌思路規劃和調整城鄉空間布局 。首先，要制定城鄉空間布局統籌發展的總體規劃，統籌“特大城市一大城市一中等城市一小城市一小城鎮一農民新村”的規劃建設體系。其次，要加大政策資金傾斜力度，統籌城鄉基礎設施建設。第三，通過體制、制度、政策的改革和創新，利用大量正式和非正式的制度安排，創造城鄉統籌的良好氛圍，加快“工業向園區集中，農民向城鎮集中的步伐”。第四，提高城鄉一體化發展的意識，規劃好生態鎮、生態村建設。按照規劃科學、布局合理、設施完善、街道整潔、環境優美的建設標準開展生態鎮、生態村建設創建工作，努力建立以循環經濟為核心的生態經濟體系，實現城鄉經濟社會的可持續發展。

(2)城鄉產業規劃與統籌。產業規劃與統籌的目的有兩個:一是實現工農兩大產業的協調發展。其實質就在于，通過合理地在工農業之間配置資源，使得兩大產業在產品供求總量和結構上能夠相互適應，各得其所，各展其長。城鄉產業布局統籌要體現資源在工農業兩大產業間配置結構是否協調。因此，一方面，要在城鄉合理布局產業，形成統一開放的城鄉市場體系，使城鄉的各種資源在城鄉之間進行合理的配置，使城市經濟與農村經濟形成相互促動，相互彌補。另一方面，通過夯實農業的基礎地位，不斷提高勞動生產率水平，提高農業產業化水平，提高農業的附加值和比較利益。二是實現產業的合理集聚。產業集聚是城鄉統籌的內核，有必要通過統籌城鄉產業布局規劃矯正農村工業化的弊端，摒棄分散的工業小區發展模式，突出重點產業基地、特色工業園區和開發區的作用，引導特色產業向城市和中心鎮集聚。為此，要充分發揮政府主導作用，宏觀上推進工農業的良性互動和協調發展，促進傳統農業向現代農業的轉化、保證農產品供給的穩定增長和農民收入的不斷提高。

(3)社會公共服務規劃與統籌。要按照市場經濟規律，統籌安排城鄉勞動力就業、教育、醫療、文化等基本公共服務規劃。通過規劃統籌調整財政支出結構，將公共財政覆蓋到城鎮和廣大農村地區，促進城鄉公共產品和公共服務的均等化，為城市先進生產要素和產業向農村的轉移提供基礎條件。

3.促進城鄉公共產品和公共服務的均等化。發揮政府為主導的調節機制的作用的一個重要方面，就是促進城鄉公共產品和公共服務的均等化。為此，政府首先應該在公共財政投入上徹底消除對農村的歧視性政策，實現城鄉公共財政的統籌統支。〔2〕其次，要加快農村公共產品和公共服務的投入與建設步伐，縮小與城市的公共產品供給差距。農村公共產品主要包括農田水利、人畜飲水、道路橋梁、交通網絡、通訊、電力、能源、環境衛生等基礎設施和教育、文化、衛生等公共服務。政府應該建立農村公共產品投入的穩定增長機制，利用公共財政解決農村人畜飲水生活用沼氣、建設及生活污水處理設施等，加強農村電網、路網和通訊網絡改造，促進農村信息化;增加農村義務教育投入，全面改善農村中小學的辦學條件，提高農村教學質量和師資待遇，將高質量的教育、文化醫療設施辦到農村城鎮。建立覆蓋城鄉的社會保障制度，特別要完善農村最低生活保障、農村醫療保險和農村養老保險，促進農民平等地享有市民的權利。

4.取消各類對農村的歧視性制度。鼓勵城市先進生產要素向農業和農村流動，從根本上改變農業和農村落后面貌的基本途徑是引入生產要素，特別是先進要素。舒爾茨認為，傳統農業轉變為現代農業需要三個方面的投入:一是物質資本;二是人力資本;三是高產作物。因此，改造農業和農村，關鍵要解決好這些要素足夠投入農業和農村的體制機制。這里主要涉及四方面的的改革。

一是改革城鄉分割的戶籍制度。改革開放以來，以戶籍制度為根基的城鄉分割制度已發生了很大變化，但仍未從根本上改革。統籌城鄉發展核心是促進農民變市民。目前，農民工群體越來越大并加速向城鎮轉移，但由于城鄉戶籍割裂，導致這種轉移多數是就業性轉移而非居住性轉移，結果，城鎮化水平提不高、規模做不大，農村減人、減壓減不了。因此，要推進城鄉戶口統一登記制度，最終實現以身份證取代屬地戶籍管理制度。同時，在戶籍制度改革中還要界定本市人口與市外人口.轉移是否實行同樣的政策，本地與其他地區之間的社保、土地指標轉換能否有效對接等重大問題。

二是改革社會保障制度。實行城鄉統一的戶口登記管理在技術上很容易實現，真正困難的是在統一的戶口登記制度下，如何保證農村居民能享受到和城市居民大體相同的基本權利和社會保障。〔3〕如果城鄉差異逐步縮小，城市戶口對農民的吸引力就隨之降低，這樣，實行城鄉統一的戶口登記制度后，就不會出現農民一哄而上涌人城市的局面。所以，戶籍改革的關鍵是要剝離附加在居民戶口上的醫療、社保、教育、就業等方面的不平等權利和保障因素，恢復戶籍應當承擔的居民戶口登記和身份識別功能，清除針對農民的包括就業、教育、衛生、醫療、社會保障等在內的各種歧視性政策，為城市生產要素無障礙地到農村投資創業、經營農業和居住，以及農村剩余勞動力向城市轉移，創造良好的制度條件。

三是改革土地管理和使用制度。對于大多數農民來說，土地是他們最重要甚至是唯一可以資本化的財產，如果農民的土地財產權得不到實現和保護，他們在參與社會競爭的起點上就處于十分不利的位置。〔4〕為此，一是要在不改變農用地性質的條件下，促進農村土地規模化、集約化經營。二是對農民進城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策。采取土地換社保、提供免費培訓、廉租房或給予住房補貼、子女免費義務教育、享受城鎮最低生活保障等多種措施，鼓勵農民自愿退出承包地和宅基地。三是建立對進城農民自愿退出的承包地和宅基地統一規范管理的制度，整合和合理利用土地資源，最大限度發揮土地效益。

四是改革公共產品供給方式和推進財政體制改革。在現代化的過程中，市場經濟容易導致城市中心主義傾向，公共產品和財政支出經常向城市傾斜，只有對不合理的財政體制實施改革，對城市和鄉村實行統一的公共產品供給標準，才能從根本上統籌城鄉發展。為此，應通過強化扶持作用，從根本上解決政府對農業投入不足的問題，從存量和增量兩個方面合理調整公共產品和財政支出在城鄉之間的分配格局，并建立健全有利于農業發展的政府投入穩定增長機制，以提高政府運用財政手段支持農業的能力。

〔1〕楊亦然，何靜.重慶市基本公共服務均等化發展狀況實證研究〔J〕.企業經濟，2011，(12).

〔2〕彭尚平，張濤，程嬙英.城鄉統籌下創新農村公共產品供給機制探析〔J〕.學術論壇，2012，(4).

〔3〕許玉明.重慶市農民工市民化的成本約束與制度創新〔J〕.西部論壇，2011，(2).

〔4〕吳傳毅.科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考〔J〕.湖南科技大學學報 (社會科學版)，2011，(4).