西部農業大省人口城鎮化的挑戰與選擇——以四川省為例

郭曉鳴 廖祖君

黨的十八大提出，要“推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，同時，還要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”可見，城鎮化是實現“四化”同步的核心內容，而推進農民市民化又是實現城鎮化的重要條件。近年來，我國城鎮化速度全面加快。2011年，我國城鎮人口占總人口比重首次超過50%，達到51.27%，標志我國城鎮化進入一個新的階段。但我國城鎮化嚴重滯后于工業化，如果扣除被納入城鎮人口統計口徑的農民工，城鎮化率僅為35%左右。而且，我國人口城鎮化速度遠低于土地城鎮化速度，造成二者之間不均衡發展。四川作為西部內陸地區和經濟相對欠發達地區的農業大省，城鎮化水平明顯低于全國平均水平，人口城鎮化，尤其是農民工市民化，進展滯緩的問題較為嚴重，已經成為制約經濟社會發展的桎梏之一。為此，應當加快推進人口城鎮化進程，實現土地城鎮化與人口城鎮化的均衡發展。

一、西部農業大省人口城鎮化的現狀與特征——以四川省為例

(一)四川省城鎮化發展的基本現狀

四川省人口城鎮化工作成效顯著，總體上呈有序化和規范化之勢。例如，四川省城鎮化率從2006年的34.3%上升到2011年的41.8%，年均增長4%;同時，全省農業戶籍人口比重從2006年的76.3%下降到2011年的73.8%，年均下降0.8%。雖然四川省城鎮化速度，特別是農業戶籍人口減少速度，相對較慢，但各級政府在促進人口城鎮化方面進行了一系列機制體制創新，取得了一定成效，使人口城鎮化進程逐步向有序化和規范化方向發展。

1.完善土地征用制度，探索失地農民與園區的“共建共管”，變過去的“土地換現金”、“土地換住房”等單一的一次性補償方式為現在包括住房保障、就業保障、社會保障等多方位的長久性補償。在建設工業園區過程中，將失地農民有效融入園區經濟，實現失地農民社區與園區的“共建共管”，推進農民平穩地融入城鎮生活。

2.放寬農民進城落戶條件，探索讓農民帶著財產權利進城。完善對自愿遷移進城落戶的農民相關的政策法規，在社會保障、子女教育等方面與城鎮進行接軌。比如，成都市建立了城鄉統一的居民居住制度，進城務工人員有穩定工作，居住期滿兩年，購買社保兩年，即可轉變為城市戶口。成都市實施了以確權頒證為基礎、以“還權賦能”為核心的農村土地產權制度改革，允許農民以持證和執股的方式帶著財產權利進城。

3.推進郊區“就地”城鎮化，破解人口城鎮化的融入難題。通過城市郊區產業和功能承接來實現“就地”城鎮化，有效地降低農民融入城市生活的經濟和社會成本。如成都市通過土地綜合整理建立農民集中居住區，將節約建設用地發展鄉村旅游業，使農民在“就地”城鎮化過程中發展服務業，獲得穩定收入來源，構成一種平穩的城鎮化過渡形態。

四川省總體上進入了加速城鎮化的攻堅期，推進人口城鎮化任務十分艱巨。伴隨城鎮化的快速推進，城市發展空間不斷擴張，第二、三產業向城鎮高度集聚，這將產生數量龐大的失地農民和農民工。能否讓他們順利轉變為市民，使其以更完整和更徹底的方式融入城市，將從根本上決定四川省城鎮化的效率和質量。目前，四川省在促進人口城鎮化過程中面臨的任務仍十分艱巨，全省城鎮化率為41.8%，比全國平均水平約低10個百分點，扣除農民工后的實際城鎮化率則只有28.3%。根據有關規劃目標，2020年四川城鎮化率要達到60%左右，全省大致還需要將2800萬左右農民變為市民。有關測算表明，當前人口城鎮化的人均成本約為15萬元，這意味著，四川人口城鎮化的總成本高達4.2萬億元，如果這些成本都由地方政府來承擔，無疑將大大超出地方財政的承受能力。

(二)四川省人口城鎮化的主要特征

1.人口城鎮化的方式仍以土地征收為主。人口城鎮化途徑主要有土地征收和自由遷移進城兩種方式。目前，四川省人口城鎮化的方式仍以傳統的土地征收方式為主。如成都市2006年至2011年共有51.97萬農民轉變為市民，其中，因土地被征收而變為市民的人數為51.45萬人，占比高達99.0%;三臺縣2009年至2011年有2.82萬人口城鎮化，其中，因土地征收而變為市民的人數達2.57萬人，占比為91.1%。由此足見，四川省土地城鎮化速度同樣是大大快于人口城鎮化速度的，地方政府在人口城鎮化的過程中起主導作用，農民則明顯處于被動地位。農民對征地與否的選擇權基本缺失，其就業方式、生活方式的轉變，在很大程度上不是農民的自主選擇，而是取決于工業和城市發展的需要。在征地拆遷方案、農民獲得的征地補償、安置就業、進城后的社會保障等制度安排等方面，農民參與度較低，尚未享有充分發言權。

2.人口城鎮化具有顯著的“半城市化”特征?！?〕從實際情況看，農民工，特別是其中70%左右的新生代農民工，已經成為加快城鎮化進程中潛力最大的重要群體，應當以其為重點盡快實現突破。老一代農民工在年老時可能返鄉繼續從事農業，而80后、90后構成的新生代農民工已經適應了城鎮生活，大部分沒有基本的農業生產技能。據相關調查，僅有1.6%的新生代農民工打算未來回鄉務農。從總體上看，四川省農民工市民化進程較為緩慢，具有非常顯著的“半城市化”特征。一是部分進城農民自身的“半城市化”，即一部分農民主要為子女教育而進城變為市民，他們雖有一定城鎮務工收入，但仍然沒有放棄農業生產，對農村承包土地的收入依賴依然較大。在此情況下，這部分進城農民很難真正轉變為穩定的產業工人，這必然使四川省城鎮化的支撐和帶動作用受到抑制。二是進城農民家庭的“半城市化”，即在一個農民家庭中，一部分成員進城變為了市民，但另一部分成員仍留守在農村。一些農民家庭的青壯年和幼年人口轉移到城市后，老年人口卻滯留在農村，這不僅引發了農村空巢化問題，而且加重了農業勞動力老齡化現象，在很大程度上直接影響了農業適度規模經營推進和現代農業發展。

二、西部農業大省人口城鎮化面臨的主要挑戰

(一)土地征收制度仍需進一步完善

一是現行土地征用過程的透明度較低。征地程序繁瑣不透明，農民不能充分了解征地規模、征地補償標準等重要信息，往往因農民缺乏知情權引發各種征地沖突。二是地方政府在征地過程中缺乏相應監督。政府既是征地行動的實際操作者，也是征地收益的主要獲得者，在地方政府的行政權力缺乏有效約束條件下，必然出現多征濫征謀取利益的現象。三是征用土地的增值收益分配不合理。農民在土地增值收益中的分配比例較低，不能充分共享工業化、城鎮化帶來的收益，部分地方仍存在以租代征或拖欠農民土地補償款的現象。四是部分失地農民的后續問題沒有得到妥善解決。部分地區在征地過程中，沒有很好解決農民進城后的就業問題，造成失地農民進城后生活缺乏經濟來源。

(二)失地農民城鎮化過程中面臨著社會融入難題

一是在生活習慣上，農民由農村到城鎮，從生活作息、工作方式、出行方式、飲食習慣、居住環境等都發生了巨大改變，農民一時難以適應。二是在心理狀態上，失地農民在城鎮化后生存空間驟然縮小，生活節奏突然提速，社會限制明顯增多，原本習慣于相對獨立生活的農民，難以適應城市的社會秩序和社會規范。三是社會交際方面，農民進城后脫離了農村熟人社會，進入城市開放、陌生、相對有隔閡的人際環境，難以找到社會歸宿感。四是社會管理方面，城市在吸納來自農村的新成員后，城市社會管理方式調整滯后，未能有效吸納失地農民參與到社會管理中，沒有重視保障其政治權利，使農民進城后被邊緣化。

(二)農民工變市民時遭受政策歧視

地方政府熱衷于通過土地征收方式將城市近郊農民變為市民，卻忽略了進城農民工變為市民的需求。地方政府通過征收農民土地，不僅可以獲得城鎮建設用地資源，而且還可以獲取可觀的土地出讓收入。而將農民工轉變為市民，地方政府卻需要支付高額的基礎設施和公共服務配套成本，不僅不能直接獲得相應收入，反而短期內會面臨較大的經濟負荷。因此，城市政府，包括縣級政府，往往對農民工市民化設置了相對較高的落戶門檻，將大量農民工排除在城市公共服務范圍之外。從長遠來看，這種征地主導的城鎮化方式對土地資源高度依賴，嚴重剝奪農民利益，短期化特征十分明顯，不僅無益于可持續的城鎮化發展，而且也不利于形成一批穩定的產業工人隊伍。另外，在城鎮化進程中，地方政府傾向于將本地戶籍農民轉變為市民，卻忽略了外地戶籍農民工變為市民的需求。地方政府推進人口城鎮化主要考慮本地戶籍人口。如規定本地戶籍農民可以自由遷移進城定居落戶，而非本地戶籍農民則不能享受這一政策。而很大部分農民工進城后都留在非戶籍地務工，這意味著他們難以享受所在地城市政府的相關優惠政策。這種帶有地方保護性質的城鎮化政策，不僅對外來農民工而言有失公允，而且人為限制了城鎮化帶動力更充分廣泛的發揮。

(三)農民財產權利流轉不暢制約人口城鎮化

人口城鎮化后的財產權利歸屬不清晰，農民財產權利的可交易性仍然較低。按照國家現行《土地承包法》的規定，農民全家遷入設區的市，轉為非農業戶口后，須將承包地退還原村集體。因此，讓農民帶著財產權利進城無疑面臨著法律障礙。同時，《土地承包法》、《物權法》等法津法規將承包地、宅基地、林地視為農民的一種使用權或用益物權，對房屋、林權等附屬權利的流動也具有較多約束，因此，這些財產權利在流轉范圍、流轉方式、流轉期限等方面都受到諸多限制。農民財產權利的流轉機制尚不完善，尚未出臺統一的農村財產權利流轉辦法，未規范農村產權交易的程序、規則和流程。農民財產權利的價值評估機制和平臺缺失，未成立有資質的農民財產權利價值專業評估機構，農民流轉財產權利時缺乏權威機構的咨詢和指導。農民財產權利的抵押擔保機制還未有效運行，還未形成農民財產權利的抵押貸款辦法，政策性擔保公司對農民財產權利抵押貸款的支持嚴重缺位。

(四)縣級政府促進人口城鎮化的能力受限

縣域城市化的推進在吸納農民轉移方面具有不可低估和替代的巨大潛力，但目前普遍的情況是，縣級政府在推進人口城鎮化過程中的作為空間仍然十分受限。一方面，縣域經濟普遍發展不足，難以為人口城鎮化提供有效的經濟支撐。西部農業大省大部分縣工業水平不高，尚未擺脫吃飯財政局面，無力承擔大量人口城鎮化后新增的城市基礎設施和公共服務配套成本。同時，西部農業大省縣域經濟發展相對落后，難以為大量進城農民提供充足的就業崗位，不能確保農民進城后獲得穩定的收入來源。另一方面，縣級政府政策調整權限較低，難以為人口城鎮化提供有效的政策支撐?？h級政府在調整戶籍政策、社會保障、土地管理等方面的權限較小，很難突破現有政策的束縛，推進人口城鎮化過程中的體制突破及政策調整空間相應較小。

(五)農業經營體制創新滯后于城鎮化進程

隨著農民轉移進城，大量農民脫離土地，在農村的土地生產要素被釋放出來的同時，也帶來了農村“空心化”、土地撂荒、農業粗放式經營等問題。更嚴重的問題在于，傳統家庭經營為主的農業發展方式并未隨著城鎮化進程而改變，農民的承包土地沒有充分流轉，社會資金進入農業的范圍有限，而新型職業農民和農民專業合作社也還沒有培養起來。在大量青壯年勞動力轉移進城的背景下，組織化、社會化的農業經營方式沒有及時形成，不僅影響農業現代化進程，甚至還可能引致農業發展向小農經濟倒退的嚴重后果。

三、加快城鎮化進程中人口城鎮化的途徑及對策

立足西部農業大省現實，要進一步推進農民平穩、有序、公平地進城變市民，首先應合理選擇三個層面的推進途徑:

一是讓農民帶著財產權利進城。應當允許并支持農民持有承包地、宅基地、房屋、林權等財產權利進入城鎮，既保障進城農民在身份轉變過程中的基本利益不受損害，又為農民進城變市民提供不可缺少的資金支撐?！?〕

二是分類型推進人口城鎮化。對有穩定就業崗位、有一定投資能力和綜合素質較高的農民工，應優先鼓勵他們進入各類大中城市。對就業和投資能力有限的農民工，應引導他們就近進入縣城和一般場鎮。對大中城市近郊的農民，應更加重視采取就地就近城鎮化的方式，不改變其居住地點，就地完成就業方式和生活方式的根本改變，走分散化城鎮化道路。

三是加快農民工變市民進程。例如四川省2300萬農民工，特別是其中70%左右的新生代農民工，無疑是加快城鎮化進程中潛力最大和震蕩最小的重要群體，應加快探索農民工變市民的有效辦法，以其為重點盡快實現突破。

進一步思考，西部農業大省要平穩有序地加快人口城鎮化進程，應當重點實施下述六個方面的對策措施:

1.加快促進失地農民充分融入城市。一是繼續深化土地征收制度改革。應在進一步區分公益性用地和經營性用地征用范圍和辦法基礎上，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。消除對失地農民的歧視觀念，農民安置房建設的選址和標準應與城市商品房同一水平。加快探索城鄉建設用地同地同權的辦法。二是為失地農民提供穩定的就業崗位。堅持“以業興城 (鎮)”的工作思路，大力發展二三產業，推進“兩化”互動，為實地農民提供穩定的就業崗位，重點解決失地農民的后續生計問題。三是引導進城農民心理上融入城市生活。加強對進城農民的心理調適和引導，增強歸屬感，提高責任感，讓他們能夠有尊嚴地生活和發展。主動關心進城農民的精神生活和心理健康，為其提供心理疏導援助。廣泛開展志愿服務活動，增強社區服務能力，促進新老居民融合。四是促進進城農民文明習慣上融入城市生活。開展多種形式的社區教育培訓，提升進城農民文明素質。開展使用電梯、燃氣、灶具、光纖、網絡等生活技能培訓，提高進城農民在城市的生活能力，使其在生活習慣、文明習慣方面盡快融入城市生活。

2.制定促進農民工為市民的政策支持體系。一是為農民工提供更加完善的城市基本社會保障。讓農民工可以平等享受廉租房、公租房等保障性住房的優惠政策，在進城落戶后能夠真正實現“安居樂業”。為農民工及子女提供文化教育、醫療衛生等基礎性公共服務，讓其享有基本的市民待遇?！?〕二是有效降低農民工城市落戶的門檻。進一步降低購房落戶條件，允許租住房屋、參加社會保險達到一定年限或入住保障性住房的農民工在城市落戶。三是加強對農民工的就業扶持。要創新培訓機制，確保有就業愿望和能力的農民工平等享受政府補貼就業培訓。四是增強對農民工的創業支持。鼓勵扶持進城農民工自謀職業、自主創業。為進城農民工個體經營提供更寬松的政策環境和更廣闊的場地空間。為進城農民工創業融資提供貸款擔保、財政貼息等金融服務，降低其創業風險。

3.賦予和尊重人口城鎮化后的財產自主處置權。一是賦予農民明確和穩定的財產權利。從國家層面加快《土地承包法、《物權法》等相關法律的修訂己成為人口城鎮化過程中保障其基本財產權利必須突破的主要難點。就西部農業大省而言，當務之急是盡快出臺本省農民財產權利制度改革的指導性文件和相關政策法規，可借鑒廣東、四川等地農村產權制度改革的相關成功經驗，探索建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。對遷移進城的農民，允許農民在保留農村各項財產權利的情況下進城落戶，不應以其放棄農村土地權益作為換取市民身份的條件，不得強制農民以土地換社保和住房。二是有效促進進城農民原有財產權利的合理有序流轉。讓進城農民自主選擇出租、抵押、出讓等方式流轉原有財產權利。出臺完善農民財產權利評估交易平臺的法律法規，規范農村產權交易的程序、規則和流程。建立為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務的社會中介組織?！?〕

4.加大對縣級政府促進人口城鎮化的支持力度。一是增加對縣級政府推進人口城鎮化的財政支持。由上級財政適當彌補縣級政府在推進人口城鎮化過程中產生的資金缺口，減輕縣級政府在農民進城落戶后的基礎設施和公共服務配套方面的投資壓力。二是鼓勵縣級政府探索政策創新。給予縣級政府在土地管理制度、社會管理制度等方面更大的改革探索空間，讓其在風險可控的范圍內，探索和試點適用于本地人口城鎮化的相關政策。三是加快對成都改革經驗的總結和推廣。將成都市農村產權制度改革、戶籍制度改革、城鄉一體化改革等方面的成功經驗逐步在全省進行推廣。進一步在全省范圍內推進農村產權的確權頒證，完善農村集體建設用地抵押融資體系，組建縣級農村產權流轉擔保公司，推動農民財產權利在更大范圍內流轉。

5.建立以縣城為重點的農民梯次轉移模式。一是進一步凸顯縣城在西部農業大省新型城鎮體系中的核心作用。充分發揮縣城在梯次銜接、以大帶小、多中心、走廊式、組團化、網絡狀的新型城鎮體系的核心作用，提升縣城的產業和人口承載能力，促進農民不斷向縣城轉移。二是引導農民就地就近向城鎮周邊集中。引導城郊農民通過土地綜合整治向城鎮周邊集中，實現由分散居住向適度集中居住轉變，實現第一產業向第三產業為主的產業形態的逐漸過渡。三是探索構建城鄉融合的新型城鄉形態。加快建設新農村綜合體，實現市、縣、鄉、村各級規劃的有機融合，強化區域之間基礎設施和生態環境建設規劃的銜接、協調，實現互連互通、共建共享。

6.進一步加快推進農業經營機制體制創新。一是加快農村土地承包經營權有序、有效流轉。將農民進城后釋放的細碎土地要素整合，以不同方式推動適度規模經營發展依托推進現代農業強化農民進城的產業支撐。特別是應積極引導農民運用自有農村產權出資入股成立專業合作社或股份合作社，鼓勵進城農民以多種方式流轉農村產權，獲得持續的產權收益。二是大力培育新型職業農民。培養農業職業經理人、培育農民專業合作組織、種養大戶、家庭農場、農業社會化服務組織等新型主體，發展土地股份合作、土地托管經營等多種適度規模經營，著力解決農民進城后可能出現的“空心化”、土地撂荒等問題。三是完善推廣“1+4”現代農業發展模式。加快推進以土地股份合作社為核心，以農產品公共品牌服務、農業科技服務、農業社會化服務和農村金融服務四大服務體系為支撐的現代農業發展方式，推動農業適度規模經營，加快傳統農業生產方式向現代農業生產方式轉變。

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〔2〕楊元魯.中國城市化進程中必須重視的幾個問題〔J〕.經濟縱橫，2012，(1).

〔3〕左學金.我國進城農民工市民化模式探討〔J〕.西部論壇，2012，(1).

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