基層人大直選中選區劃分制度改革探析

李曉波 殷煥舉

選區又稱選舉區，是選民開展選舉活動、直接選舉產生國家代議機關代表的基本單位。其后的選民登記、代表名額分配、提名和確定代表候選人、投票選舉等工作均以選區為單位進行。“其作用是使選民在一定的區域內參加選舉和計算選票，實現選舉的目的;同時，選區又是被選出的代表聯系選民并履行其職責的基本活動區域。”〔1〕黨的十八大報告明確提出要在人大設立代表聯絡機構，這既是完善人大代表聯系群眾制度、保障選民依法監督當選代表履職的重要舉措，也為當前選區劃分制度改革指明了方向。選區劃分既要有利于加強人大代表同選民的溝通聯系，又要方便人大代表依法履行職責并接受選民的監督，因而具有十分重要的法律意義。現行《選舉法》對選區劃分作了相應規定，具體而言，基層人大直選中選區劃分需要考慮三重因素。一是地域和單位因素，既可以按居住狀況劃分選區，也可以按生產單位、事業單位和工作單位劃分選區;二是代表因素，即按照每一選區選1名至3名代表的標準確定選區的大小;三是人口因素，即各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等。我國選區劃分的三重因素在各地基層選舉實踐中往往導致顧此失彼的結果，使得選區的大小及選區的比例難以掌握，直接影響了選舉的效果。囿于各種原因，在選舉實踐中，學者們也更多地關注選民的選舉權落實問題，看重選民形式上的平等權利，而將選區劃分歸于純選舉技術范疇，對這種實質影響選舉民主和選民平等權利的行為缺少必要關注，使得選區劃分不斷暴露出制度層面的不足，極大地影響了基層人大選舉制度的發展和完善。

一、基層人大直選中選區劃分制度存在的問題

選區劃分制度是否科學合理，對于選舉進程以至選舉結果至關重要。十八大報告提出要“實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，這在一定程度上保障了選民平等的選舉權利，也減少了因結構比例要求而給選區劃分帶來的困難。但是，當前我國基層人大直選中選區劃分制度仍然存在著諸多問題，在實踐中影響了整個選舉的順利進行，主要體現在以下幾個方面。

(一)選區劃分的大小不一使得選民民主權利受損

我國的選區劃分依據國情采用的是大小選區相結合的辦法，即在選區劃分中既有產生1名代表的小選區，也有產生2-3名代表的大選區。現行《選舉法》規定，在基層人大直接選舉中，代表候選人的人數應多于應選代表名額三分之一至一倍。根據差額選舉的要求，在選區劃分中，小選區選1名人大代表，則應確定2名正式代表候選人。大選區如果選2名正式代表，則應確定3-4名正式代表候選人;如選3名正式代表，則應至少確定4-6名正式代表候選人。以上可以看出，在小選區中，要從2名候選人中選出1名正式代表，每名候選人的當選幾率均為50%;而在大選區中，每名候選人的當選幾率則大于或等于50%，幾率大小完全取決于差額比例下候選人數的多少。換句話說，小選區制下由于差額比例的要求，選民的選擇范圍更大，候選人競爭也更大，而大選區制下選民的選擇范圍更小，候選人競爭也更小。

事實上，在各地的選舉實踐中，為了保證選舉的順利進行，特別是為了確保選舉的一次成功，選舉組織往往更多的采用大選區制，人為縮小選舉的競爭力，并安排差額陪襯，試圖通過大選區制來保證組織提名的候選人順利當選，這種例子屢見不鮮。這種人為通過選區劃分等選舉技術手段來達到選舉目的的行為違背了民主選舉的初衷，使得選民民主權利受損，造成了選舉實質上的不平等。

(二)選區劃分的復合標準使得選區的行政化傾向嚴重

所謂復合標準，指的是基層人大直選中選區劃分采用的是多重標準，并不固定統一，具體說來是指以居住地和單位相結合的方法來劃分選區。在農村一般是按居住地劃分選區，而在城市則主要按工作單位等來劃分選區。選區的嚴重行政化傾向主要體現在以單位劃分為主的城市選區當中。

在城市單位選區劃分中，主要有以下幾種情況:一個單位單獨劃分為一個選區;一個單位劃分為多個選區;多個單位劃分為一個選區;單位和鄰近居民區劃分為一個選區。不管是哪一種情況都無法回避一個現實，即選區中的單位領導往往擁有更多的選舉資源，占據更大的選舉優勢，更容易當選為本選區的人大代表。任何一個單位都有行政隸屬關系，選民平等的選舉權利會受到來自單位領導的干擾或左右，很容易選出該單位的領導，領導指派代表候選人的現象也難以避免。在各地的選舉實踐中，以單位為基礎劃分選區的當選代表幾乎都是各單位的領導干部或指派的代表，這樣就使選舉失去了其本來的意義。選區劃分的行政化傾向一方面壓抑了選民的參選積極性，使有志于參政議政的代表難以產生，另一方面也不利于選民對當選代表進行有效的監督，使選舉流于形式，選民與代表之間的這種委托-代理關系也徒具其表。

(三)選區劃分中的預留名額和參選名額使選舉偏離了民主本質

現行《選舉法》規定，代表名額根據本行政區域內的人口數確定，由選舉委員會分配給各選區。問題在于，現行《選舉法》雖然規定了代表名額按選區進行分配，但是并沒有強調名額需一次性直接分配給各選區，這就給有關部門截留代表名額提供了便利。

事實上，在基層人大直接選舉的實踐中，為貫徹組織意圖，特別是因部分領導干部職務調整的需要，選舉組織部門往往在選舉前預留和分配一部分代表名額，也稱“機動指標”，在職務調整后進行人大代表的補選。這種補選實際上是一種確認性選舉，代表身份是組織變相授予而非選民民主選舉。隨之而來就產生了兩個問題:一方面本行政區內代表名額并沒有一次性全部分配給各選區，預留名額和參選名額的存在客觀上挫傷了選民的積極性，削弱了選舉的民主效力;另一方面領導干部的預留名額雖然有利于減少因二次選舉而帶來的選舉成本增加問題，提高了選舉效率，也有助于當選領導更好地開展相關工作，但是由于領導干部代表并非通過選民真實的民主選舉產生，而是因工作關系而組織授予，因而代表性與廣泛性不足，很難真正體現出選民的意志。預留名額和參選名額的存在使得選舉偏離了民主的本質，給選舉公平與選舉的民主效力造成了損害。

(四)選區劃分與選民利益脫節造成了選民政治冷漠

“選舉總是和利益聯系在一起的，人們關注選舉，無非是想通過選舉來實現自己的利益。”〔2〕其實質是在選擇自己的利益代表人，以實現自身的利益訴求。“選舉和利益的聯結，是通過一套完整的程序設計來完成的，而選區劃分則是若干道程序中的重要一環。”〔3〕目前在我國基層人大直選中，由于選區劃分不合理，已經出現選舉與選民利益脫節的趨勢，高參選率下隱藏嚴重的政治冷漠，這種現象在城市單位選區中表現得尤為明顯。

通過分析可以發現，選民利益大致分為兩部分:一是純粹與個人生活相關的居住區利益，包括醫療住房、環境綠化、公共設施、小區管理、治安交通以及子女入學等;二是從工作中派生出的利益，包括晉升、榮譽、住房、工作及獎金等。從利益的實現方式來看，居住區利益可以通過選民投票選舉本選區的人大代表來有效維護，選民也有投票選舉的內在動力。而選民的單位利益并不能通過選舉人大代表來實現，“因為單位利益是由選民所在單位進行分配的，和單位所在地的基層人民代表大會毫無關系。因此，在以工作單位劃分的選區進行投票，會使選舉與選民的利益脫節。”〔4〕缺乏利益驅動的選舉必然導致選民政治冷漠現象，因此，選區劃分必須兼顧選民的利益，否則就失去了選民選舉的最大推動力。

(五)選區劃分中人口比例“大體相等”的規定難以界定

人口比例是指在選區劃分中每一名代表與相應所代表的人口數之間的比例關系。人口比例是確定代表名額、劃分選區的重要依據。任何一個代議民主制的國家在選區劃分中都必須確立一定的人口比例關系，這既是維護選民一人一票、同票同權的選舉權利的客觀需要，也是保持各選區適度規模和人口數大致平衡的現實要求。現行《選舉法》雖對選區劃分中的人口比例作了“本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”的規定，但卻對“大體相等”的規定缺乏較為明確的界定標準，使得各地選舉實踐中人口比例出現較大差別，這就對選民平等的選舉權利造成了較大損害。

“若從純理想的角度看，根據一人一票原則和平等代表權原則，同一行政區內各選區每一代表所代表的人口規模都應保持均等。”〔5〕然而，現實中選區劃分需要統籌考慮代表結構、選區類型、人口比例以及組織意圖等多重因素，這就使得現行《選舉法》中“本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”的規定很難做到。“大體相等”等法律用語模糊且難以界定，使得選區劃分中隨意性較強，也給相關組織部門貫徹組織意圖、操縱選舉提供了某種便利。在基層人大選舉實踐中，不同的選區之間人口比例存在較大的差距，即使是同一行政區域內各選區間的人口比例也不盡相同。當前為規范選區劃分，切實保障選民平等的選舉權利，需要從法律上對人口比例“大體相等”的規定作出明確界定。

除此之外，我國基層人大直選中的選區劃分制度還存在著對“流動選民”選舉權關注不夠、選區劃分過程缺乏必要的審查監督、選區劃分中統籌考慮的因素過多增加了劃分難度等問題。這些都需要結合我國基層人大選舉的實際，通過進一步改革我國選區劃分制度來加以解決。

二、基層人大直選中選區劃分制度改革的基本原則

選區劃分制度改革必須遵循一定的基本原則，這直接關系到《憲法》和《選舉法》所確定的平等選舉原則能否得到真正落實，因而具有十分重要的法律意義。

(一)便民原則

選區劃分制度改革首要考慮的是便民原則。選區是選民參加選舉活動、開展投票計票和聯系代表的活動區域，選民則構成了選區的活動主體。選區能否發揮效力關鍵在于選民能否有效行使自身的選舉權利，因而選區劃分要充分考慮選民的實際情況，從維護選民利益和方便選民行使選舉權的角度出發確定選區的大小與范圍。

便民原則具體來說包括三個方面:一是便于選舉。“一方面要考慮人口居住狀況，同時要考慮選民的分布、民族成分、歷史傳統等因素。另一方面要考慮行政區域的劃分、政權機關的設置、企事業單位的具體分布等情況。”〔6〕選區劃分一定要方便該選區內的每一選民都能夠順利參加選舉，行使法定的民主權利。二是便于聯系。基層人大代表選舉實際上就是一個權力授受的過程，選民與代表之間是一種委托-代理關系。選民將自己手中的權力授予了人大代表，也就內在地要求代表能維護好選民的切身利益。選區劃分必須保證選民能夠及時有效地與自己選舉產生的人大代表進行溝通聯系，并反饋利益訴求，真正體現出權力授受關系。三是便于監督罷免。代表權力來源于廣大選民，通過選民授權而當選，同樣也可以被選民依法罷免。選民可以監督代表履職過程，對于不稱職的代表可以依法罷免。選區劃分制度改革要充分體現出主權在民的理念，方便選民行使監督罷免代表的權利。

(二)平等原則

平等原則主要是指選區內的每一選民都有投票選舉的權利，并且每一票都是等價的，俗稱一人一票、同票同權。事實上，平等原則也是我國現行《選舉法》對選區劃分的基本要求。要維護選區劃分中的平等原則，就必須嚴格遵守“本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應當大體相等”的規定。既要在選區劃分中合理界定“大體相等”的浮動范圍，又要充分保障本選區內選民特別是“流動選民”合法的選舉權利，還必須考慮對特殊群體的名額保障問題，使選區劃分制度改革中的平等原則真正落到實處。

(三)動態平衡原則

基于平等代表權的需要，選區劃分制度改革不僅應保持靜態協調，更重要的是要保持動態的平衡。一方面，從法律上講，只要行政區劃沒有變動或未出現因法定的原因造成人口較大變動的狀況，選區也應保持相對的穩定，這既體現了法律的嚴肅性，也是保證選舉公正和民主的基本條件。另一方面，隨著市場經濟的不斷發展，戶籍制度改革深入推進，人口流動加劇，給部分城市的選區劃分帶來了一定困難。為保證“流動選民”的選舉權利，選區也應該根據具體情況而做相應調整，以做到動態的平衡。

(四)審查監督原則

選區劃分是開展選舉活動的首要前提，選區劃分制度改革需充分考慮如何實現對選區劃分過程進行有效的審查監督的問題，為選民維護自身合法的選舉權利提供法律救濟。特別是要監督選舉委員會濫劃選區以及選區內人口比例和人口分布嚴重失衡等現象。審查監督具體包括兩個方面:一是上級人大常委會和上級選舉委員會對選區劃分的審查監督;二是選區內選民對選區劃分過程進行的有效監督和制約。

由此可見，只有堅持便民原則、平等原則、動態平衡原則和審查監督原則，才能切實保障選民合法的選舉權利，使得選區劃分制度改革成為維護選舉公平和民主的有效手段。

三、基層人大直選中選區劃分制度改革的路徑選擇

基層人大直選中的選區劃分是整個選舉的重要環節，直接關系著選舉的民主程度。當前我國基層人大直選中選區劃分制度還存在著諸多不足，迫切需要從制度層面加以改革和完善。

(一)選區劃分規模應堅持小選區為主

選區劃分的規模如何才算合適?目前并沒有統一的標準。西方國家的選區劃分大小對于各政黨爭奪議員席位至關重要，因而成為各黨派勢力角逐的焦點。我國不存在多黨競爭關系，中國共產黨長期執政，選區劃分也是為了更好地維護人民當家作主的權利，因而不存在政黨干預選區劃分的情況。但是由于涉及到各種利益關系，以及原有制度層面的漏洞，使得選區劃分中人為干預的現象較為普遍，選區劃分也成了某些選舉組織干預選舉、貫徹組織意圖的重要手段。

通過分析我們發現，在大小選區制下每一候選人的當選幾率是完全不同的。相對來說，小選區制下候選人競爭更大，選民的選擇范圍也更大;而大選區制下候選人競爭更小，選民的選擇范圍也就更小。盡管設置大選區可以較好地保證組織安排的人選當選，確保選舉“一次成功”，代表的結構比例操作上難度相對小一些，但這種人為地通過技術操作保證某一候選人當選的做法是缺少法理基礎的。只從“方便”選舉、提高選舉“成功率”的角度考慮來劃分選區的做法，勢必造成選區劃分規模的嚴重失衡。從維護民主選舉的初衷和保障選民選舉權的角度出發，在選區劃分中應堅持以小選區為主，一般以一個選區選一名代表為宜。凡符合選一名代表的單位，就應單獨劃分一個選區，選區劃大了，既不利于選民行使直接選舉的權利，也不利于組織選舉。從選舉實踐上看，這樣做有四點益處:“一是由于選區規模小，便于選民了解選區和候選人情況，也有利于代表當選后聯系選民，加強選民對代表的監督;二是每個選區只選一名代表，按照差額比例的要求，候選人為二名，實行‘二選一’，實際上加大了代表差額的比例，增加了選民的選擇范圍，加大了候選人之間的競爭性，有利于促進社會主義民主意識的提高;三是可以提高選舉的效率，因為小選區組織選舉方便、成本較低;四是有利于減少‘戴帽下達’的指選、派選代表的做法。”〔7〕

(二)選區劃分類型應堅持居住地劃分為主

按現行《選舉法》規定，我國選區劃分實行的是居住地劃分與單位劃分相結合的劃分辦法。根據不同情況采用不同選區劃分方法，本身并無過錯，也體現了選區劃分的靈活性，但也正是因為選區劃分的復合標準使得選區劃分中隨意性較大，違規操作現象較為嚴重，這在單位劃分的選區中尤為明顯。一方面，隨著市場經濟的不斷發展，人口流動加劇，原有的單位劃分的選區已經不能滿足形勢發展的需要。另一方面，在單位參加選舉雖然方便，也更容易選舉投票，提高參選率，但卻很難真實體現出選民的切身利益，也很難使選舉與選民利益內在連結，加劇了選民的政治冷漠。

從世界范圍來看，按居住地劃分選區已成為世界各國選區劃分的大體趨勢，也為我國選區劃分提供了良好的思路。雖然目前在我國，劃分選區要與代表構成統籌考慮，以便能夠較好地實現代表的“合理”構成，要完全按居住地劃分選區似乎還不太現實。但是選區劃分中應堅持以居住地劃分為主，在城市選區中逐步擴大按居住地劃分的比例和范圍，應該成為未來我國選區劃分制度改革的方向。按居住地劃分選區的最大好處在于它更能體現選民的直接利益。居住地劃分選區不僅能夠有效防止單位選區劃分中的行政化傾向，保證選民能夠充分自由地行使自己的選舉權利。更重要的在于，它實現了選舉與選民利益的天然連結，激發了選民選舉的積極性。在居民地劃分的選區中，選民更關心居住地的環境、交通、教育、衛生等公共事業建設中的問題，更有通過選舉人大代表反映解決問題并維護自身權利的內在動力。按居住地劃分選區的方式很好地實現了選舉的目的。選舉一旦與選民利益連結，就會使選舉成為推動民主進步的重要力量。現階段堅持以居住地劃分選區為主，并不意味著完全放棄單位選區的劃分方式。事實上，為了統籌考慮代表界別因素，城市一定程度上存在單位界別劃分選區是必要的，也是符合當前我國國情的。但要適當控制單位界別劃分選區的比例和范圍，使選區劃分既能維護選民的切身利益，又能增強選舉的代表性和廣泛性。

(三)選區劃分過程應體現民主精神

選區劃分過程應該充分體現民主精神，體現選民的真實意志。當前選區劃分過程中預留名額、參選名額等現象的存在侵犯了選民平等的選舉權利，使得選舉偏離了民主的本質，給選舉的公正性與民主性造成了損害。預留名額主要是由于縣鄉領導干部的調整滯后于代表的選舉，為了保證主要領導當選為人大代表，預先留出名額，不分配到各選區，等領導到位后再進行補選。參選指標則是指為照顧一些領導干部到選區參加選舉而特別撥給選區的代表名額和指標。“預留名額和參選指標是目前我國基層人大代表選舉中較為普遍的做法，是保證一些黨政干部當選的必要手段，但這是一種違反法律要求的做法。”〔8〕當前要保證選區劃分充分民主、公平，就必須規范選區劃分中預留名額和參選指標的做法，并對選區劃分的整個過程進行必要的審查監督。

若從絕對民主的角度考慮，代表名額應一次性全部分配下達到選區，并由選區按名額進行公開選舉，如此也就不存在預留名額和參選指標的問題了。但是，我國基層人大直選中的選區劃分必須考慮到代表構成等諸多因素，選舉既要體現出必要的民主性，又要體現出一定的廣泛性和代表性，還要充分考慮現實情況的需要，因而還很難完全做到代表名額一次性分配完畢。因此，要體現選區劃分過程的民主精神，可以從三個方面入手:一是逐步減少選區劃分過程中的預留名額和參選指標，并限制一定的比例和范圍，使選舉體現出充分的民主性和公平性;二是通過修改各地選舉法實施細則來進一步規范選區劃分中預留名額和參選指標的做法，增強其公開性和透明性;三是加大對選區劃分過程的審查監督。縣級人大常委會要加強指導監督，采取適當措施，防范可能發生的選區劃分中的不平等現象，并為選民維護自身合法的選舉權利提供法律救濟，特別是要監督選舉委員會濫劃選區以及選區內人口比例和人口分布嚴重失衡等現象，同時也要為選民監督選區劃分過程創造必要的條件。

(四)選區劃分中人口比例“大體相等”的規定應明確界定

“劃分選區必須遵循一定的人口比例關系。方便選舉和提高選舉成功率是必須考慮的，便于選民了解代表和代表聯系選民也是劃分選區的主要依據，但其前提是必須嚴格依照法律規定的人口比例關系進行。選區劃分不符合法律規定的人口比例關系，勢必影響選舉的平等原則。”〔9〕現行《選舉法》修改實現了城鄉選民“同票同權”，這意味著目前條件下農村代表人數將適當增加，城市代表數則會相應減少。加之需統籌考慮代表界別、結構、代表性、廣泛性等諸多因素，使得選區劃分中人口比例“大體相等”的要求很難準確把握，這也是2010年《選舉法》修改后選區劃分面臨的新難題。

本行政區域內各選區每一代表所代表的人口數應“大體相等”，雖然不必是“完全相等”，實際上由于受地理因素、人口分布等諸多因素的影響也不可能完全相等，但至少應該控制在一個較小的浮動幅度內。現行《選舉法》沒有明文規定這個“大體”的比例限度，但并不意味著可以隨心所欲地人為操作。規模過分懸殊顯然是不恰當的，也是不平等的。有學者依據實踐經驗計算指出，“這個‘大體相等’的理想界限是最大選區與最小選區每一代表所代表的人口比例應保持在2:1以內。”〔10〕應該指出，雖然“大體相等”的界定怎樣才算合適并沒有公認的標準，事實上也不可能做到完全相等，但在未來基層選舉實踐中應盡可能縮小不同選區之間人口比例的差距，以保證各選區的人口分布和人口比例大致平衡，這一點是值得肯定的。另外，選區劃分還要充分考慮“流動選民”平等的選舉權落實問題，將外來流動人口納入到選民中來，納入到人口比例“大體相等”的統計中來。不管是從維護選民平等權利的角度出發還是從規范選區劃分的角度考慮，在今后修改《選舉法》時應明確界定“大體相等”的浮動范圍，或者在各地制定選舉實施細則時作出比較明確的規定，從而限制實踐中操作上的隨意性。

四、結語

選區劃分是選舉過程中一個非常重要的環節，直接關系著代表的順利產生，影響著整個選舉的民主進程。當前我國基層人大直選中，選區劃分制度還存在著選區劃分的大小不一使得選民民主權利受損、選區劃分的復合標準使得選區的行政化傾向嚴重、選區劃分中的預留名額和參選名額使選舉偏離了民主本質、選區劃分與選民利益脫節造成了選民政治冷漠、選區劃分中人口比例“大體相等”的規定難以界定等諸多問題，迫切需要從制度層面加以改革和推進。未來《選舉法》修改若能順應民眾呼聲，通過立法修改進一步落實選民的民主權利，必將能大力推動我國基層選舉民主的深入發展，為政治體制改革提供強勁的動力。

〔1〕李凡.中國選舉制度改革〔M〕.上海交通大學出版社，2005.99.

〔2〕〔8〕王紀芒，肖靈.淺議人大代表選舉中的選區劃分及其改革路徑〔J〕.社會科學戰線，2009，(10).

〔3〕〔4〕〔6〕蔡定劍.中國選舉狀況的報告〔M〕.法律出版社，2002.174-176.

〔5〕〔10〕彭宗超.公民授權與代議民主——人民代表直接選舉制比較研究〔M〕.河南人民出版社，2002.140.

〔7〕〔9〕謝蒲定.選區劃分的幾個問題〔J〕.人大研究，2004，(1).