民族地區(qū)社會治理的法治路徑——讀《民族自治地方社會和諧法治保障若干問題研究》有感

茍正金

王允武教授《民族自治地方社會和諧法治保障若干問題研究》已由中國社會科學(xué)出版社付梓出版。該書從法治角度研究中國民族地區(qū)社會和諧問題，對優(yōu)化民族地區(qū)社會治理作了系統(tǒng)的理論探索，豐富了民族地區(qū)社會和諧建構(gòu)的智識資源，對民族學(xué)和法治理論貢獻(xiàn)了不少值得注意和重視的理念與命題，是有相當(dāng)實踐意義的原理論述。

該書的問題意識來源于國內(nèi)學(xué)術(shù)界民族自治地方和諧社會問題的研究。這些研究主要從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等角度，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重不平衡、資源利用不合理、環(huán)境惡化、反貧困任務(wù)艱巨等制約民族自治地方社會和諧的主要因素作出了分析。這些研究是有價值的，只是忽略了形成這些現(xiàn)象的具體制度設(shè)計的缺失，該書研究者敏銳抓住了制約因素背后的“制度上的根源”，意識到從法治角度改革相應(yīng)制度對民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展極為重要，并由此確定了該書的理論目標(biāo)是全面分析制約少數(shù)民族人權(quán)實現(xiàn)和自治地方社會和諧發(fā)展的制度根源。

從研究內(nèi)容看，該書在對“民族自治地方自治權(quán)的合理性與有效性以及民族自治地方優(yōu)惠政策的穩(wěn)定性與有效性”進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，深入探討了“自治權(quán)規(guī)則可實施性欠缺”、“民族政治制度設(shè)計有效性缺乏”、“自治法律法規(guī)協(xié)調(diào)性不足”、“自治法律規(guī)范政策化嚴(yán)重”、“自治機(jī)關(guān)立法權(quán)受限”等制約我國民族自治地方和諧發(fā)展的制度根源，并通過對“民族政策與WTO規(guī)則的沖突”、“民族政策與西部大開發(fā)政策的沖突”、“城市化戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)的沖突”、“自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突”、“民族習(xí)慣法與國家法的沖突”的系統(tǒng)研究，深入分析了建構(gòu)“我國民族自治地方和諧發(fā)展的法治環(huán)境”必須慎重對待的現(xiàn)實問題。全書采用實證分析與規(guī)范研究等方法，較為全面地分析制約民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的制度根源，以及急需解決的現(xiàn)實問題，形成了邏輯關(guān)系嚴(yán)密的從整體到部分、從一般到個別的推進(jìn)民族法制改革的對策建議。

該書的重要貢獻(xiàn)在于，針對民族區(qū)域自治制度實踐中存在的問題以及相應(yīng)的制度原因，提出應(yīng)規(guī)范立法行為，提高立法質(zhì)量，強(qiáng)化政府權(quán)力的正當(dāng)行使，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會功能，形成系統(tǒng)的民族自治地方和諧發(fā)展法治保障的改革方案，促進(jìn)民族自治地方的全面發(fā)展，并為此探索設(shè)計了我國民族自治地方和諧發(fā)展法治保障的改革的原則、方向、難點(diǎn)與重點(diǎn)。其一，改革原則:有效協(xié)調(diào)與合理均衡多元利益關(guān)系。其二，改革方向:優(yōu)先解決民族法制改革的基本問題。針對民族自治地方自治權(quán)沒有得到充分行使、國家在民族自治地方實施的優(yōu)惠政策缺乏有效性，以及民族自治地方建構(gòu)社會和諧發(fā)展法治環(huán)境必須慎重對待的問題，提出了一系列具體的對策和決議。其三，改革難點(diǎn):甄別與利用民族習(xí)慣法的積極功能。民族習(xí)慣法在民族自治地方和諧社會構(gòu)建中具有以下積極功能:一是有利于保障少數(shù)民族的集體人權(quán);二是有利于民族自治地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù);三是有利于消除文化上的阻隔，促進(jìn)少數(shù)民族對國家法的認(rèn)同。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)民族習(xí)慣法對和諧社會建設(shè)的意義時，也不能忽視其不足的一面，在重視民族習(xí)慣法的積極功能的同時，必須從發(fā)展的視角深入分析其不利于推進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的消極影響。其四，改革重點(diǎn):化解教育與經(jīng)濟(jì)低水平均衡的制約。該書研究者認(rèn)為，民族自治地方教育發(fā)展陷入低水平均衡陷阱，導(dǎo)致人力資源嚴(yán)重缺乏才是民族地區(qū)社會和諧發(fā)展問題的癥結(jié)所在。民族自治地方經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)，教育狀況也十分落后，處于較低層次，“雙低”特征十分明顯，教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于低水平均衡狀態(tài)，而且兩者相互交織，互為因果，形成了惡性循環(huán)的封閉圓圈。民族自治地方要縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，必須針對教育與經(jīng)濟(jì)低均衡發(fā)展的制度性根源，采取外部強(qiáng)力介入的措施，加強(qiáng)促進(jìn)民族自治地方教育發(fā)展的立法工作，強(qiáng)化教育發(fā)展的法定優(yōu)惠，全面提升民族自治地方整體的人口素質(zhì);制定引導(dǎo)人才向民族自治地方流動的政策法規(guī)，有效破解發(fā)達(dá)地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”，使民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得持續(xù)的動力源泉。

該書將為決策部門從多重視角分析民族自治地方和諧社會構(gòu)建中面臨的問題和困難，制定和完善民族政策、法律制度提供咨詢意見，對確保民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展具有重大的實踐意義，同時對民族學(xué)和法學(xué)研究民族地區(qū)社會治理打開了思路，有重要理論價值。