從帕金斯法案的最新修訂提案看現代職教質量觀的建立

□陸燕飛

凡對美國的職業教育有所了解的人，對于“帕金斯法案”（Carl D.Perkins Act）都不會感到陌生。作為美國職教領域一項最重要的國家層面法律，從1984年出臺首部帕金斯法案到1990年、1998年相繼出臺其“修訂案”和“第三修訂案”，再到2006年出臺其“第四修訂案”的歷程[1]，我們可以清晰地看到美國如何順應不斷發展的國際國內形勢而將傳統意義上的職業教育拓展為 “生涯與技術教育”（career and technical education，簡稱 CTE）的，又是如何對各聯邦州創造 “高品質CTE課程”（highquality CTE programs）、提升接受職業教育者的學業和技術技能水平提出要求并提供保障的。最近，我們又看到美國教育部于2012年4月發布了新一輪帕金斯法案的修訂提案。這個提案以《投資美國的未來——生涯和技術教育改革藍圖》作為標題（以下簡稱《改革藍圖》）[2]，其中所涉及的對接（Alignment）、合作（Collaboration）、問責（Accountability）、創新（Innovation）四大核心原則，對于建立我國現代職業教育的新型質量觀具有重要的借鑒意義。

一、四大核心原則建構美國高品質CTE課程

作為新一輪帕金斯法案的修訂提案，《改革藍圖》旨在為美國當前的經濟發展受到嚴重挑戰時，為降低技術技能人才的短缺、推動產業發展、鼓勵投資和就業、激發創新和促進經濟持續增長，創造高品質的CTE課程。而CTE課程是美國一項龐大的事業，成千上萬的綜合中學、職業技術高中、職教中心和社區學院提供CTE教育計劃[3]。簡單概括所謂高品質CTE課程的特征：一是能讓培訓者獲得專業證書或文憑證書，并得到高質量的就業；二是強調行業間的跨界合作，整合各部門資源，提高資源使用效率；三是積極利用高科技手段，擴大受眾，特別是偏遠地區的學生。為建構高品質的CTE課程，聯邦政府和地方政府及雇主之間需要密切合作，從而確保CTE課程與勞動力市場需求相吻合。聯邦政府要求各州政府與勞動力市場和經濟發展機構合作，確定區域內有職業需求及經濟高增長的行業，并把CTE課程的關注焦點放在這些行業上。為構建高品質的CTE課程，美國所采取的積極做法主要圍繞以下四個核心原則來展開。

（一）CTE課程與勞動力市場需求的有效對接

衡量職業教育質量最直觀的方式，就是看其培養的人才是否符合勞動力市場的需求。如果課程設置與勞動力市場需求不匹配，學生無法對口就業，那么再精密的課程設計都是沒有價值的。《改革藍圖》為創造與勞動力市場需求相對接的高品質CTE課程提出如下具體建議：

1．各聯邦州政府要發揮更積極的作用。CTE系統改革離不開州政府強有力的領導，但現行的帕金斯法案并沒有要求各州系統地確定州、地區級地方經濟發展的需求和優先發展的產業，從而無法確定法案專屬撥款應惠及哪些CTE項目。為此，地方項目管理者、企業和行業、學生和家長及其他利益相關者都不能就哪些項目需要資助或撥款作出明智的決定。《改革藍圖》旨在改變這一現實，在決定哪些類型的CTE項目將得到資金撥款上，聯邦政府將重新明確州政府的職能定位。在州內的勞動力市場與經濟發展機構的合作下，各州確定高增長行業中的職業需求并將此作為各區域內CTE項目的關注點。州政府再將這些信息傳遞給地方CTE項目管理者，以確保方案適應勞動力市場的需求并與區域經濟增長重點相吻合。州政府也可將這些信息與學生和學生家長共享，以便于他們能對項目及職業選擇有更多的了解。

2．提高中學教師和大學教師的績效。根據政府當局重新授權的提案，國家鼓勵州政府擴大教師招聘，提升教師專業發展，建立CTE教師評價系統。相關改進建議有：通過挖掘CTE系統內有才華的教師及教師通過替代許可上崗等政策來支持職業生涯中期的專業人士成為CTE教師；通過與行業協會合作，州政府也可以進行改革創新，讓CTE的教師和教員有機會更新自己的行業知識及有效的教學實踐；州政府將把CTE的教師和教員歸入到現有的教師評價和輔助系統，評估他們的績效從而不斷改進適用于他們所教學科的教學使用標準。

3．通過對接協議加速課程結業。地方教育局和社區學院之間的對接協議，能使學生獲得大學學分，同時完成高中學業，當他們進入大學讀書時還能免修重復的課程。對接協議能大大節省學生完成大專證書或學位的時間及成本。《改革藍圖》要求申請國家補助的所有聯盟，為每個獲資助的CTE項目制定或執行中學后對接協議。

4．獲得終身事業和成功的技能。CTE課程必須引導學生養成在大學、職業生涯及公民生活中獲得成功所需的知識和技能。這其中包含了要求所有學生掌握的核心學術內容，也包括針對特定職業的專業知識。它還包括了一套就業技能的學習和實踐，例如與不同的團隊協同工作的能力、有效的溝通、批判性思考、解決問題、查找和分析信息、提出具有挑戰性的問題、適應變化等能力，這些能力使應聘者能夠跨專業或跨領域就業。同時，這些技能在公民生活中也很重要，他們能協助個人在社區生活中理解并處理緊急的公共問題。改革是希望CTE課程能為學生提高或增強這些21世紀的技能創造機會，進而為學生們進入中學后教育或培訓，開展事業，積極參與公民生活做好準備。

（二）各利益相關方的密切合作

中學和中學后教育機構、雇主、行業及其他合作伙伴之間的有力合作對建立高質量的CTE課程是非常重要的，并讓各方受益。學生在高中完成職業課程后可獲得大學學分，同時也能更清楚地了解進入大學課程的入學要求，使他們能順利過渡到大學教育。緊密的合作也使得資源，如設備及設施場地能更有效地得到使用。最后，這些合作還能提供具有挑戰性的崗位實訓機會，能使學生們畢業時獲得行業公認的證書、學位及高質量的就業。《改革藍圖》在兩個重要方面促進合作：首先，該提案只允許以地方教育聯盟的名義申請帕金斯資金。其次，只有能拉到私人企業贊助的CTE項目才有申請法案基金的資格。

1．通過聯盟合作。聯盟的組建可以依據地域、部門或是其他方面的考慮，但一個教育聯盟必須包含兩個基本的機構——地方教育局和為低收入家庭學生提供兩年制學位的社區學院。聯盟中的其他合作伙伴可以是雇主、行業協會、勞工組織、公共或私營公司、企業組織和其他機構，包括在經濟發展中發揮關鍵作用的研究型大學、歷史上的黑人學院和大學，以及其他少數民族服務機構等。

2．用匹配要求鞏固雇主、行業和勞動者之間的合作。現行的CTE項目中，雇主、行業和勞動者——這些對當前、短期內及未來勞動力市場需求最為了解的人，沒有足夠的機會參與到CTE課程的設計和實施中來。造成這個問題的主要原因是當前的法案沒有設置相應的條文讓私營部門參與CTE項目，并且項目參與者權責模糊不清，與職場技能需求脫節的項目因此大肆泛濫。改革將規定各州定制符合接收帕金斯經費的匹配要求，規定只有能拉到私營企業贊助的項目才能申請法案基金。贊助可以按現金或實物資源，如設備、實訓設施、創業啟動資金和技術評估費用等方式提供，以此來鼓勵聯盟內主要利益相關者之間相互合作。

（三）問責及獎勵機制

《改革藍圖》首次引入州內競爭機制發放帕金斯職業教育經費。提案要求各州通過州內競爭的方式向地方聯盟發放帕金斯經費，使用統一的參與和績效指標來考核各聯盟的績效，對有突出表現的項目發放績效獎勵，如在密切參與和縮小不同學生群組間的績效差距中表現出色的項目。

1．用州內競爭機制讓所有學生獲得高品質CTE課程。現行的法案要求各州按既定公式向地方接受者發放帕金斯經費，而《改革藍圖》則將引入競爭作為州內聯盟獎勵資金的基礎。這種做法將給予各州更大的自主權和靈活性來資助那些更為嚴謹的，更符合勞動力市場需求的，更貼近區域經濟增長重點的CTE項目。在這一新政下，一些地方聯盟將申請經費來發展本州內與高增長行業和有職位需求行業相對符合的CTE項目。州政府也能夠不用考慮聯盟背景，給予有能力為所有學生提供高品質CTE課程的地方聯盟經費獎勵。從按既定公式撥款到州內競爭機制的轉變標志著《帕金斯法案》撥款方式的顯著變化。為了保證平穩過渡，提案要求各州向地方聯盟提供適當的前期技術支持，確保各聯盟獲得帕金斯經費的公平機會。

2．用統一的指標來提高學生成績及縮小公平差距。現行的法案允許各州創立自己的參與和績效指標，而這些指標的不一致性和不兼容性阻礙了對學生成績客觀、有效和外部驗證的分析。在《改革藍圖》的建議下，各州將使用統一的參與和績效指標。此外，該提案還要求將各州的CTE數據納入到本州的縱向數據系統。提案規定地方聯盟和各州分解項目數據，通過性別、人種、種族、社會經濟地位、殘疾及在中學及中學后階段的英語水平等類目來確定學生參與和績效表現上的差距。提案同時規定地方聯盟和各州要通過改進計劃來縮小學生參與和學習成果中存在的差距，進而關注這些正在縮小的顯著差距。

統一的參與和績效指標，能讓CTE的教師、研究人員和其他利益相關者首次對全國CTE學生的成績數據進行比較、分析。客觀、有效且能作為外部驗證的分類縱向數據，為檢測和分析學生的成績、觀測不同學生群體間在參與和就業表現上的差距提供了關鍵的參考信息。

3．獎勵高績效項目課程。改進后的參與及績效數據使得各州能獎勵高績效項目課程，同時協助需要額外技術輔助及支持的低績效項目課程，并確保所有學生獲得公平的機會參與CTE計劃。一旦項目數據系統已經升級到能反映新的、統一的參與和績效指標，就可以要求各州用績效資金來獎勵高績效項目。為符合獎勵資格，地方聯盟必須達到由國家建立的標準，包括提高學生成績及成功縮小學生群體間在參與和績效指標上的差距。

這種結構化的獎勵系統和有針對性的干預措施允許各州制定和實施符合當地經濟發展重點及社區建設需要的CTE項目的地方修改版本。地方政府用財政激勵措施建立競爭機制，該機制能讓CTE項目取得更優秀、更公平的學生成績，這標志著轉向以成果為基礎的文化觀念將推動CTE項目在全系統內的改進。

（四）不斷支持地方項目的創新

現有就業崗位所需的技能性質的變化，不斷涌現的新的就業機會和快速更新的技術步伐都要求新的、更適合的教學模式、課程策略和教學方法。作為CTE改革策略的關鍵，《改革藍圖》規定了各州滿足公式撥款的新條件，還規定具有競爭力的CTE創新改革基金由美國教育部管理，該基金在地方一級激勵創新，在州一級鼓勵配套制度的改革。基金將占帕金斯資金總額的約10%。

1．成功及創新的國家條件。成功與創新的條件將涵蓋這樣一些內容：一是把CTE數據連接到國家縱向數據系統；二是允許達到相關要求的CTE課程計入學術學分；三是改善職業指導系統；四是減少CTE轉換的政策障礙。

2．地方創新的優勢資源。目前的法案并沒有為聯邦政府鼓勵地方創新提供機制，因此，《改革藍圖》提議使用新的CTE創新改革基金，并在當前的項目中引入一種新的基于實證的實踐和測量方法。憑借強大的側重于尋找和開發的新實踐，創新改革基金將有助于測試出有前途的CTE實驗、項目、策略并支持有效方案的推廣。對于聯邦政府教育官員來說，一個能解決美國目前最緊迫問題的，有能力培養出具有競爭力、知識淵博的未來職場精英的項目最具吸引力。此外，對培養科學、技術、工程和機械領域的人才為目標的項目也頗受歡迎。另外，還支持針對不讓年輕人成為低技能成年人的創新項目及服務農村地區孩子的項目。該基金可以支持按效果付費的項目，以此來獎勵民間非營利或營利實體開展課程計劃，這些計劃成果都實現了成本效益，并且可以根據目標達成程度來支付款項。

3．用競爭力資源來推動系統性的國家改革。為了進一步激勵高性能項目，《改革藍圖》允許美國教育部長獎勵部分CTE創新改革基金來落實政策、改進方案設計，提高CTE的受眾，擴大國家對CTE的投資并采取相應措施切實提高項目的績效表現和成就水平。例如，各州可以申請經費來提高成年人的技術技能，學員可以在地區內的CTE中心的實訓設備上進行培訓；各州也可以申請經費用于基于網絡的遠程技術培訓為農村和邊遠地區的學生增加CTE培訓的機會；各州還可以為CTE的學生鏈接現有的職業指導和咨詢服務，這些服務由勞動力發展系統提供。

二、對建立我國職業教育新型質量觀的啟示

上述四個核心原則——對接、合作、問責及創新，反映了《改革藍圖》旨在增強美國國家層面CTE系統基礎的總體思路。其高品質的CTE課程，不僅給學生提供獲得成功所需要的技能，也給企業成長提供技術熟練的勞動者。當前，我國職業教育在經歷過大規模發展后，開始進入了內涵發展階段，十八大報告要求 “加快發展現代職業教育”、“著力提高教育質量”，但什么才是高質量的現代職業教育？《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，要把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準。美國《改革藍圖》作為國家法案的改革提案，同樣是把這兩點作為改革的首要目標，其具體的操作建議對建立我國現代職業教育的新型質量觀，有著很強的借鑒意義。

（一）政府應當在職業教育領域建立起相關政策的更新機制

我國教育規劃綱要把提高質量作為教育改革發展的核心任務，樹立科學的教育質量觀，把促進人的全面發展、適應社會需要作為衡量教育質量的根本標準。作為與經濟社會發展緊密相關、以培養高素質技術技能型人才為主要目標的職業教育，是提高產品質量、工程質量和服務質量的重要基礎，更需要進一步提高其教育質量，建立與社會經濟發展相適應的新型質量觀。而在經濟全球化的今天，無論發達國家還是發展中國家都強調要把職業教育質量與經濟社會發展緊密聯系起來，充分研究市場需求。盡管改革開放以來我國一直強調大力發展職業教育，但在職業教育的質量建設方面所面臨的挑戰依然十分嚴峻，整體質量水平距離實現經濟社會可持續發展目標和滿足人民群眾多樣化學習需求還有很大差距。如教育與產業、學校與企業、專業設置與職業崗位對接不夠緊密，人才培養的市場針對性不強，職業學校畢業生繼續學習的通道不暢，職業教育的社會吸引力不足等等，而這些也恰恰是美國同樣需要面對和解決的主要問題。

事實上，美國的帕金斯法案幾乎每隔6-8年就要修訂一次，每次修訂都是在一定現實要求下，充分考慮經濟和社會發展需要、以解決當前社會問題為目的。本次《改革藍圖》對2006年版帕金斯法案的最新修訂提案也秉承了這一原則，具有較強的時代性與針對性。而相比之下，我國為提高職業教育質量而頒布的一些政策、法規則稍顯滯后。例如我國的《職業教育法》自1996年頒布以來近20年未作修訂，其在第三方機構參與職業教育質量評價方面缺乏預見性，給這一合理的做法帶來了合法性危機；又如《高職高專院校基本辦學條件指標（試行）》（教發[2004]2號）提出“百名學生配教學用計算機8臺即為合格”，這一指標顯然不適應以信息技術為代表的科學技術在工作實踐當中的廣泛應用原則，也大大落后于當前的科技普及水平，已不具備多少參考價值。因此，政府部門要進一步完善政策更新機制，建立對既有政策的定期評估和修訂制度，結合社會經濟發展、科學技術進步等因素，及時調整質量評估的方法和指標體系。

（二）四大核心原則對提升我國職業教育質量的啟示

《改革藍圖》提出CTE課程要與勞動力市場需求有效對接，并強調在生涯與技術教育外部要建立政府、企業、行業及經濟發展研究機構與課程實施機構的對接，在內部要建立師資、學分和課程內容的對接。職業教育作為與經濟發展密切相關的一種教育類型，對外需要與行業、企業加強合作，及時了解勞動力市場的最新動態；對內則需要有上下貫通的培養體系。我國職業教育在內外對接方面還未形成完善機制，因此，政府部門應出臺相關政策性文件，提倡職業教育與外部社會進行對接，如鼓勵職業院校和企業、行業、科研院所建立暢通的交流渠道，讓職業教育更好地適應外部經濟發展的需要；同時，還要強調職業教育內部各元素的對接，如在中高職銜接中，要建立鼓勵師資、學分和課程內容對接的機制，通過這些對接，打通學生終身學習通道，為學生全面發展創造更有利的條件。

《改革藍圖》強調要加強教育聯盟及教育聯盟與私營企業間的合作。我國目前也存在類似的職教聯盟或職教集團，但聯盟以自愿加入為主，以聯合辦學、經驗交流、資源共享、信息傳播為主要職能，對職教機構的引導約束作用不強，也很少涉及資金上的來往，內部結構相對松散。對此，我們可以借鑒美國的做法，通過資金手段提高職教聯盟的作用和地位，加強聯盟間各部門的合作，并鼓勵以聯盟為單位提出相關項目申請。

《改革藍圖》要求各州通過州內競爭的方式發放帕金斯經費，使用統一的參與和績效指標來考核各職教聯盟的績效，對有突出表現的項目發放績效獎勵。在我國，公辦職業教育依賴于社會公共財政，行使著社會公共權力，但其績效問題長期以來缺乏有效的監管[4]。績效評價能夠提升公辦職業學校的質量與效益，是我國當前職業教育質量建設的關鍵所在。建議省級政府建立統一的職業學校績效考核指標，并考慮在職教經費發放上與學校績效掛鉤，通過全省統一的績效評價指標來考核全省范圍內的公辦職業學校，對績效考核優秀的學校可給予一定的績效獎勵。反之，則需要提出整改建議，并提供相關技術支持，輔助其提高績效成績。

《改革藍圖》通過建立國家CTE創新改革基金來鼓勵創新，提高CTE課程質量。2010年我國教育部發布的《中等職業教育改革創新行動計劃（2010-2012年）》也提出，我國現有的中等職業教育，其質量、規模、結構、效益還不能很好地適應現代化建設的需要，也亟需通過改革創新來提高職業教育的質量。雖然中美兩國在政治體制、教育體制和文化背景上都存在較大的差異，但美國通過設立創新基金提高CTE課程的做法還是值得我們借鑒的。創新基金約占整個帕金斯資金總額的10%，它在地方一級激勵創新，在州一級鼓勵配套制度的改革，其目的非常明確，即尋找并獎勵那些成功的創新經驗。我國職業教育領域也不乏成功創新的實例，但相關的宣傳、推廣、獎勵政策卻相對較少，這也從一定程度上抑制了創新的積極性，從而不利于我國現代職業教育體系建設及其質量的提升。我們是否可以借鑒美國的做法，建立相應的職業教育創新基金，尋找適應社會經濟發展、具有較強創新意義的現代職業教育實踐（實驗、項目、策略等），支持對有前途的職業教育改革方案并對其進行推廣。

[1]李雙雁，張桂春．從“帕金斯法案四”看美國職業教育的改革[J]．中國職業技術教育，2009(04).

[2]United States department of education Office of Vocational and Adult Education.Investing in America’s Future-A Blueprint for Transforming Career and Technical Education[OL].http://www.ed.gov,April 2012.

[3]唐梅．美國CTE教育發展的新策略——職業途徑[J]．職業規劃，2010(02).

[4]趙平，付永生．高等職業教育績效責任報告要素分析[J]．遼寧高職學報，2007(05).