對(duì)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策的回顧與建議

□李華玲

農(nóng)村職業(yè)教育是指面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等“三農(nóng)”而開(kāi)展的職業(yè)性教育，主要培養(yǎng)面向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的技術(shù)人才與管理人才，從學(xué)校層次來(lái)看主要是中等與初等職業(yè)教育，學(xué)校類(lèi)型有普通中專(zhuān)、職業(yè)高中、技工學(xué)校以及短期實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等。我國(guó)的改革開(kāi)放是從農(nóng)村開(kāi)始的，農(nóng)村職業(yè)教育對(duì)于培養(yǎng)新型農(nóng)民以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有著重要的意義。合理的財(cái)政政策是農(nóng)村職業(yè)教育健康發(fā)展的重要保障，因此，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策進(jìn)行回顧與反思，可以優(yōu)化和改進(jìn)相關(guān)政策，提升政策效率。

一、改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策的回顧

（一）投融資政策

建國(guó)之后，我國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)一直是由財(cái)政、教育、計(jì)劃等多部門(mén)共同協(xié)商確定數(shù)額并撥付，這種體制的弊端就是忽略了地方政府舉辦教育的責(zé)任與積極性，且造成教育經(jīng)費(fèi)撥付遲緩。因此，1980年我國(guó)進(jìn)行了宏觀財(cái)政體制改革，教育經(jīng)費(fèi)撥付體制轉(zhuǎn)為由中央政府與地方政府分塊撥付，1980年4月教育部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行新財(cái)政體制后教育經(jīng)費(fèi)安排問(wèn)題的建議》，明確了地方政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育中的財(cái)政責(zé)任。同年10月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部與國(guó)家勞動(dòng)總局共同制定的《全國(guó)中等專(zhuān)業(yè)教育工作會(huì)議紀(jì)要》以及《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》，明確指出各地要把農(nóng)村中等職業(yè)人才的培養(yǎng)納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中去，各地政府要在保證人才培養(yǎng)質(zhì)量的基礎(chǔ)上增加編制、加大投資、改善條件，促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育快速穩(wěn)步發(fā)展。《紀(jì)要》特別指出了農(nóng)村職業(yè)教育投融資體制的改革方向：農(nóng)村職業(yè)教育要設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，具體數(shù)額由各省（直轄市、自治區(qū)）根據(jù)本地實(shí)際情況核定；在各省核定經(jīng)費(fèi)與編制之前，農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校以及技工學(xué)校的經(jīng)費(fèi)依然由財(cái)政部門(mén)、教育部門(mén)以及計(jì)劃部門(mén)協(xié)商撥付；農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的基建投資應(yīng)該根據(jù)隸屬關(guān)系納入到各級(jí)政府的基建投資計(jì)劃。同年11月，教育部根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神對(duì)農(nóng)村全日制職業(yè)學(xué)校的管理體制做出了進(jìn)一步的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的分工分級(jí)進(jìn)行細(xì)化，分為國(guó)務(wù)院部委、省部共管、省管、市縣管等多種管理層級(jí)，并強(qiáng)調(diào)按系統(tǒng)歸口管理的制度。至此，農(nóng)村職業(yè)教育投融資政策的基本框架得以形成。

多級(jí)管理模式劃清了各級(jí)政府在農(nóng)村職業(yè)教育投融資中的責(zé)任，各級(jí)政府或職能部門(mén)將農(nóng)村職業(yè)教育納入到財(cái)政預(yù)決算或機(jī)動(dòng)財(cái)政支出，農(nóng)村職業(yè)教育獲得了一定程度的發(fā)展。但是，由于當(dāng)時(shí)各級(jí)政府財(cái)政狀況相對(duì)薄弱，農(nóng)村教育特別是農(nóng)村職 業(yè)教育尚處于一種“討米下鍋”的狀態(tài)。為了進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村教育的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1984年下達(dá)《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》首次開(kāi)征“農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加”；1996年頒布的《職業(yè)教育法》明確指出教育附加費(fèi)，可以專(zhuān)項(xiàng)或者安排一定比例用于職業(yè)教育。1985年3月，我國(guó)又實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政政策，增加了地方政府的財(cái)稅權(quán)，特別是次年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》將教育費(fèi)附加參照稅收由稅務(wù)機(jī)關(guān)代收；同時(shí)還規(guī)定了教育費(fèi)附加的比例（為產(chǎn)品稅、增值稅與營(yíng)業(yè)稅的1%；1990年提升到 2%；1994年改為消費(fèi)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅的 3%），要求用于職業(yè)教育的教育費(fèi)附加不低于20%，普及9年制義務(wù)教育的地區(qū)不低于30%，2009年全國(guó)教育費(fèi)附加用于中等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)為627.6億元，教育費(fèi)附加拓展了農(nóng)村職業(yè)教育的投融資渠道。

1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》不但將職業(yè)教育列為國(guó)家教育體系中的四大類(lèi)型之一，使農(nóng)村職業(yè)教育的地位進(jìn)一步得到確認(rèn)，還明確了農(nóng)村職業(yè)教育以國(guó)家財(cái)政撥款為主的多元化投融資體制，在國(guó)家財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，農(nóng)村職業(yè)教育可以通過(guò)征收教育稅（費(fèi)）、收學(xué)雜費(fèi)、經(jīng)營(yíng)校辦產(chǎn)業(yè)、社會(huì)捐資集資、設(shè)立教育基金等多種方式籌集資金。《綱要》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政撥款要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長(zhǎng)”，即政府撥款增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度，生均教育經(jīng)費(fèi)、教師工資與生均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。1995年，這一財(cái)政政策內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)了《中華人民共和國(guó)教育法》第五十三條，同時(shí)，《教育法》還規(guī)定政府對(duì)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體組織以及個(gè)人舉辦的職業(yè)教育應(yīng)予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持，這從法律的角度規(guī)定了政府在農(nóng)村職業(yè)教育中的投資責(zé)任。而1996年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》進(jìn)一步規(guī)定了職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)在教育投入中的比例、投資與成本分擔(dān)機(jī)制等。這一系列的措施使農(nóng)村職業(yè)教育的投融資體制逐步規(guī)范化并得到了法律的保障。但是，職業(yè)教育的成本分擔(dān)制度也使農(nóng)村職業(yè)教育出現(xiàn)了收費(fèi)失范的現(xiàn)象。為此，1996年國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委及財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《中等職業(yè)學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》，對(duì)包括農(nóng)村職業(yè)教育在內(nèi)的收費(fèi)行為進(jìn)行了規(guī)范，使農(nóng)村職業(yè)教育的投融資渠道進(jìn)一步規(guī)范而穩(wěn)定。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展“倒逼”職業(yè)教育的發(fā)展。為此，2002年國(guó)務(wù)院先后頒發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》以及《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，進(jìn)一步厘清了職業(yè)教育的多元化投融資體系：在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與。并且要求地方政府加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的投入，針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育由教育、農(nóng)林、水利等多部門(mén)參與的實(shí)際情況，國(guó)務(wù)院還建立了“部際聯(lián)席會(huì)議”協(xié)調(diào)解決農(nóng)村職業(yè)教育中的重大問(wèn)題。2003年召開(kāi)了全國(guó)第一次農(nóng)村教育工作會(huì)議，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障與學(xué)生資助等問(wèn)題；2005年國(guó)務(wù)院全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議再次要求各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育加大公共財(cái)政投入；同時(shí)，中央財(cái)政確定在“十一五”期間對(duì)職業(yè)教育投入100億元，以引導(dǎo)地方政府對(duì)職業(yè)教育基礎(chǔ)建設(shè)的投入，其中中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的投入達(dá)到20.23億元，加上各級(jí)地方的財(cái)政配套，“十一五”期間農(nóng)村職業(yè)教育的總投入近50億元。而《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》要求各級(jí)政府優(yōu)先保障教育財(cái)政支出，保證辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，要求農(nóng)村職業(yè)教育要實(shí)行政府、行業(yè)、企業(yè)以及社會(huì)力量多渠道投融資機(jī)制。至此，以財(cái)政投入為主的多渠道農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入格局基本形成。

（二）學(xué)生資助政策

改革開(kāi)放之初，農(nóng)村職業(yè)教育作為農(nóng)村技術(shù)致富的一種手段基本處于農(nóng)技推廣、短期培訓(xùn)的層次，各級(jí)政府重視農(nóng)村職業(yè)教育的基礎(chǔ)建設(shè)，而很少關(guān)注學(xué)生的資助，盡管農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)歷得到國(guó)家法律的認(rèn)可，但是，學(xué)生并不能享受全日制同等層次大中專(zhuān)院校畢業(yè)生的生活補(bǔ)助或者就業(yè)安置。農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生資助政策始于2005年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，根據(jù)《決定》精神，我國(guó)從2006年開(kāi)始實(shí)行中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生資助政策，政策針對(duì)全日制正式學(xué)籍的在校農(nóng)村學(xué)生、縣鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的學(xué)生以及城市家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生設(shè)立助學(xué)金，資金來(lái)源由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同籌集，主要資助這些學(xué)生就學(xué)頭兩年的生活費(fèi)，每生每年1500元。2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，要重點(diǎn)支持農(nóng)村中等職業(yè)教育，從農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育免費(fèi)。當(dāng)年5%以上的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難以及涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)的學(xué)生實(shí)行了免費(fèi)就學(xué)， 其經(jīng)費(fèi)通過(guò)各級(jí)政府財(cái)政、校企合作以及頂崗實(shí)習(xí)等途徑籌集。2010年該項(xiàng)資助政策的惠及面擴(kuò)大到所有經(jīng)濟(jì)困難和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)的學(xué)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2010年的五年間，中央財(cái)政用于學(xué)生資助的經(jīng)費(fèi)達(dá)到300億元，受益學(xué)生達(dá)到400多萬(wàn)人，該政策成為“十一五”期間最有成效的農(nóng)村職業(yè)教育政策。

正是中央財(cái)政的積極引領(lǐng)與示范，地方各級(jí)政府也著力落實(shí)農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生資助政策，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或者職教大省還通過(guò)制度創(chuàng)新完善本地農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)生資助政策，如福建省從2010年秋季學(xué)期起對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村學(xué)生和涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)學(xué)生實(shí)行免費(fèi)政策。2010年，河南省鄭州市規(guī)定本市戶籍學(xué)生可以免費(fèi)就讀本市的公立與私立中等職業(yè)學(xué)校，其中市級(jí)財(cái)政支持每生每年2000元，超出部分由中等職業(yè)學(xué)校隸屬政府與市級(jí)政府財(cái)政解決，如縣（市）區(qū)屬學(xué)校由縣（市）區(qū)財(cái)政承擔(dān)70%，市財(cái)政承擔(dān)30%。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的青海省也從2011年開(kāi)始動(dòng)用省財(cái)政對(duì)部分偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)牧區(qū)實(shí)行中等職業(yè)教育資助政策，如對(duì)三江源地區(qū)的農(nóng)村中等職業(yè)教育按照生均公用經(jīng)費(fèi)2700元進(jìn)行補(bǔ)助，用于學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、課本費(fèi)以及取暖費(fèi)補(bǔ)貼；同時(shí)每生每年生活補(bǔ)助1500元。還有一些地區(qū)實(shí)行“教育券”制度支持農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展，如河南省信陽(yáng)市平橋區(qū)財(cái)政對(duì)本轄區(qū)農(nóng)村初高中畢業(yè)生、退伍軍人以及“零就業(yè)”家庭發(fā)放職業(yè)教育培訓(xùn)代金券，支持他們參加農(nóng)村職業(yè)教育。中央財(cái)政與地方財(cái)政形成的合力使所有農(nóng)村職業(yè)教育的新生從2011年開(kāi)始享受免費(fèi)教育，農(nóng)村職業(yè)教育實(shí)現(xiàn)了“生活費(fèi)資助+免學(xué)費(fèi)”的資助模式，形成了類(lèi)似于義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”模式。

（三）專(zhuān)項(xiàng)扶持政策

改革開(kāi)放之初，針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育實(shí)行的財(cái)政政策基本上是在面上“全面撒開(kāi)”的模式。2002年，全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議決定，以中央財(cái)政投入為“杠桿”、地方財(cái)政配套為助力、以專(zhuān)項(xiàng)扶持資金為支點(diǎn)“撬動(dòng)”職業(yè)教育的基礎(chǔ)性建設(shè)。這些專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目大致分為三類(lèi)：一是國(guó)家高職和中職發(fā)展示范校建設(shè)項(xiàng)目，包括實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)；二是專(zhuān)項(xiàng)人才培養(yǎng)項(xiàng)目，如 “農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移技能就業(yè)計(jì)劃”、“陽(yáng)光工程”、“雨露計(jì)劃”等；三是中職骨干專(zhuān)業(yè)教師培訓(xùn)項(xiàng)目。2002—2012年，教育部、財(cái)政部、發(fā)改委、人社部等中央部委對(duì)中等職業(yè)教育投入的專(zhuān)項(xiàng)資金達(dá)到200多億元，加上地方各級(jí)政府財(cái)政配套資金總計(jì)達(dá)到400億元左右，這些資金重點(diǎn)資助“建設(shè)了2356個(gè)實(shí)訓(xùn)基地，建成2680個(gè)縣級(jí)職教中心與示范性中等職業(yè)學(xué)校，培訓(xùn)了近20萬(wàn)名中職骨干教師”[1]。

（四）其他政策

除以上政策以外，我國(guó)還根據(jù)職業(yè)教育成本分擔(dān)機(jī)制制定了農(nóng)村職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥付標(biāo)準(zhǔn)的核定政策，并以此作為公共財(cái)政投入的基本依據(jù)。《職業(yè)教育法》以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》都規(guī)定，各地省級(jí)政府制定本轄區(qū)農(nóng)村職業(yè)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并要求農(nóng)村職業(yè)教育的舉辦者按照學(xué)生人數(shù)足額撥付。“2008年全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為3811.34元，比2007年的3124.01元增長(zhǎng)了22%，比普通高中高出了602.50元，高出普通高中18.8%。”[2]國(guó)家還通過(guò)《職業(yè)教育法》以及《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)民辦農(nóng)村職業(yè)教育給予經(jīng)費(fèi)支持，如廣東省還成立了民辦職業(yè)教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，每年達(dá)到2000萬(wàn)元之多。另外，國(guó)家還制定了針對(duì)畢業(yè)生的財(cái)政貼息貸款政策，鼓勵(lì)畢業(yè)生畢業(yè)后在中小企業(yè)、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村就業(yè)或者自主創(chuàng)業(yè)。

二、改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策的貢獻(xiàn)與問(wèn)題

三十年余年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展脈絡(luò)始終與農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策的不斷優(yōu)化與落實(shí)相對(duì)應(yīng)，總體上說(shuō)，中央政府靈活地利用了財(cái)政政策促進(jìn)了農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，但是，由于政策漏洞的階段性存在以及農(nóng)村職業(yè)教育的復(fù)雜性等因素，也使農(nóng)村職業(yè)教育的財(cái)政政策出現(xiàn)一定的問(wèn)題。

（一）擴(kuò)大了農(nóng)村職業(yè)教育的投資規(guī)模，但是出現(xiàn)了投資結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象

我國(guó)通過(guò)建立相應(yīng)的法規(guī)法律不斷理順了農(nóng)村職業(yè)教育投融資中的主客體關(guān)系，明確了中央政府以及各級(jí)地方政府發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的財(cái)政責(zé)任，使農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源與籌資渠道逐步走向穩(wěn)定，并實(shí)現(xiàn)了總量增長(zhǎng)，為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展提供了資金保障。但是，相應(yīng)政策中并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的投融資規(guī)模在整個(gè)教育體系中的比例關(guān)系進(jìn)行界定，造成了農(nóng)村職業(yè)教育投資結(jié)構(gòu)的不均衡。這種不均衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村職業(yè)教育投資與教育總投資不協(xié)調(diào)，《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi) 執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，2007年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為3491.4億元，其中農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)為397億元，僅占11.4%，甚至低于1997年的11.7%；2009年全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款增幅為23.55%，而農(nóng)村職業(yè)教育僅為 11.84%，相反，農(nóng)村職業(yè)教育規(guī)模增長(zhǎng)了23.2%；1996年全國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)為232.77元，2000年下降到214.9元；[3]2000—2002年，農(nóng)村職業(yè)教育的學(xué)生平均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出為69.31元，比普通中學(xué)少80.08元。[4]二是地區(qū)之間的投資規(guī)模不均衡，主要是由于中央財(cái)政支出的比例太小，而地方政府的財(cái)力差異很大，造成農(nóng)村職業(yè)教育的區(qū)域性投資失衡，特別是東、中、西部的農(nóng)村職業(yè)教育投入呈現(xiàn)出階梯型遞減趨勢(shì)，除西藏以外，東部地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，如《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示，2007年該項(xiàng)生均經(jīng)費(fèi)江蘇省為6087元，而湖北省僅為3023元，甘肅省為2013元。

（二）確立了政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的財(cái)政責(zé)任，但財(cái)政投入對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用不強(qiáng)

經(jīng)過(guò)三十年的探索，我國(guó)從政策層面基本厘清了農(nóng)村職業(yè)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，并確認(rèn)了政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育中的財(cái)政責(zé)任，但是，農(nóng)村職業(yè)教育畢竟不是純粹的公共產(chǎn)品，它既具有公益性還具有私益性，政府承擔(dān)的應(yīng)該是有限財(cái)政責(zé)任而不是無(wú)限財(cái)政責(zé)任，因此，政府不是農(nóng)村職業(yè)教育投資的唯一主體。基于我國(guó)投資領(lǐng)域改革的滯后性，農(nóng)村職業(yè)教育對(duì)政府的財(cái)政投入具有很強(qiáng)的依賴性，社會(huì)資本介入我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的程度與范圍都比較小，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2008年，我國(guó)政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重超過(guò)了65%”[5]。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政府靠單一的財(cái)政撥款手段調(diào)控農(nóng)村職業(yè)教育可能會(huì)造成政策本意與實(shí)際需求的背離，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)的落空。目前，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的投融資政策尚未達(dá)到引導(dǎo)各種資源配置方式共同參與農(nóng)村職業(yè)教育的效果，特別是沒(méi)有從制度上保證非政府力量參與農(nóng)村職業(yè)教育的成本回收與收益，因此，社會(huì)資本參與農(nóng)村職業(yè)教育的積極性得不到激發(fā)，多元化的投融資渠道僅僅是一種政策表述，難以轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐。

（三）財(cái)政政策體系逐步完備，但是缺乏政策運(yùn)行的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制

可以說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策已經(jīng)從原來(lái)的宏觀框架建構(gòu)逐步走向完備，已經(jīng)開(kāi)始覆蓋農(nóng)村職業(yè)教育投入、培養(yǎng)、畢業(yè)生就業(yè)等各環(huán)節(jié)，但是，財(cái)政體系中還缺少對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，使得政策執(zhí)行質(zhì)量與效度下降。例如，政策中盡管按照比例劃分了中央政府與地方政府的財(cái)政責(zé)任，但是由于缺少必要的保障機(jī)制，使很多地方財(cái)政不能足額撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，每年近50%的農(nóng)村職業(yè)教育學(xué)校沒(méi)有得到地方政府財(cái)政的足額撥款，教育費(fèi)附加中也只有極少部分投入到農(nóng)村職業(yè)教育[6]。同時(shí)，缺少對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的追蹤和評(píng)估機(jī)制，使財(cái)政投入不但在理論上存在浪費(fèi)與低效的風(fēng)險(xiǎn)，還在實(shí)踐中出現(xiàn)財(cái)政投入錯(cuò)位配置現(xiàn)象。再者，財(cái)政投入采用單一的“增量撥付”方式，沒(méi)有建立必要的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率難以最大化。

三、對(duì)當(dāng)前農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策的建議

財(cái)政政策是影響農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一，改革開(kāi)放以來(lái)由于我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政政策呈現(xiàn)出“停頓、放緩、跳躍”交替進(jìn)行的漸進(jìn)式演變過(guò)程，導(dǎo)致了政策規(guī)范與政策執(zhí)行之間出現(xiàn)錯(cuò)位現(xiàn)象，使政策本意受到損益，也導(dǎo)致了農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)“動(dòng)蕩”特征。為了使財(cái)政政策在農(nóng)村職業(yè)教育中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，我們需要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政政策進(jìn)行優(yōu)化。

（一）完善農(nóng)村職業(yè)教育法律體系，提升財(cái)政政策的權(quán)威性

“依法治教”是發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展職業(yè)教育的重要經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)教育發(fā)展的基本方向。盡管我國(guó)在1996年出臺(tái)了《職業(yè)教育法》為農(nóng)村職業(yè)教育的財(cái)政政策執(zhí)行提供了法律基礎(chǔ)，但是，針對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題尚缺少相應(yīng)的法律條款，特別是對(duì)各級(jí)政府履行財(cái)政責(zé)任不到位的情況缺少懲罰性條款，即使在《職業(yè)教育法》附則中規(guī)定：“在職業(yè)教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)教育法有關(guān)規(guī)定給予處罰。”但是，在《教育法》中并沒(méi)有列出處罰規(guī)定，導(dǎo)致條款的可操作性不強(qiáng)，“違法成本”過(guò)低導(dǎo)致地方政府屢屢違法，使財(cái)政政策的權(quán)威性只能靠行政力量來(lái)維護(hù)，而行政力量的效力大小與持久性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律力量。因此，應(yīng)該制定法律條文對(duì)違反《職業(yè)教育法》的行為人（或法人）追究刑事、行政或民事法律責(zé)任。

（二）加大中央與地方政府的財(cái)政投入力度，拓展農(nóng)村職業(yè)教育的非財(cái)政投融資渠道

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)國(guó)情，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村職業(yè)教育其公益性大于私益性，因此，政府理所當(dāng) 然地應(yīng)承擔(dān)更多的財(cái)政責(zé)任。在地方政府財(cái)力不均衡的條件下，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定中央財(cái)政與地方財(cái)政的投入比例，建立農(nóng)村職業(yè)教育需求、中央財(cái)政投入、地方財(cái)政投入三者相互協(xié)調(diào)的投融資機(jī)制；在確保教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政應(yīng)該在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、編制核算、項(xiàng)目審批等環(huán)節(jié)加大對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的支持力度；地方政府要將職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的“縣鄉(xiāng)財(cái)政統(tǒng)籌”模式改為“省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌”模式；中央財(cái)政要向西部邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)的農(nóng)村職業(yè)教育傾斜，最大限度地實(shí)現(xiàn)“差異性公平”的政策效果。

在加大財(cái)政投入的同時(shí)，還需要拓展非財(cái)政投融資渠道。過(guò)去，由于金融市場(chǎng)發(fā)育不成熟使我國(guó)政府很少通過(guò)金融、信貸等非財(cái)政渠道進(jìn)行教育投融資。而《中國(guó)教育發(fā)展和改革綱要》以及《中華人民共和國(guó)教育法》都明確地指出，可以“運(yùn)用金融、信貸手段，融通教育資金，支持校辦產(chǎn)業(yè)、高新科技企業(yè)以及勤工儉學(xué)的發(fā)展，開(kāi)辦教育儲(chǔ)蓄和貸學(xué)金等業(yè)務(wù)。”“國(guó)家鼓勵(lì)運(yùn)用金融、信貸手段支持教育事業(yè)的發(fā)展。”同時(shí)，國(guó)務(wù)院在1999年《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中更是明確地提出要“積極運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收政策，繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人和企業(yè)投資辦學(xué)和捐（集）資助學(xué)，不斷完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制”，這些法律法規(guī)以及政策已經(jīng)為非財(cái)政渠道的教育投融資提供了法律保障。因此，中央政府要通過(guò)相關(guān)政策積極引導(dǎo)金融行業(yè)針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育開(kāi)發(fā)金融衍生產(chǎn)品，引導(dǎo)社會(huì)力量投資農(nóng)村職業(yè)教育，促進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

（三）創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制與方式，提升農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政投入效益

創(chuàng)新財(cái)政投入機(jī)制。私益性使農(nóng)村職業(yè)教育辦學(xué)主體多元化以及教育活動(dòng)市場(chǎng)化成為一種可能，它不可能像義務(wù)教育一樣由政府包攬一切經(jīng)費(fèi)，政府的財(cái)政資金投入也不能完全均勻地投入到各個(gè)學(xué)校，而是應(yīng)該建立“基礎(chǔ)性撥款+項(xiàng)目式撥款”的投入機(jī)制，基礎(chǔ)性撥款是按照生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核算撥付金額，是一種均衡化的投入方式，而項(xiàng)目式撥款是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行撥款；利用財(cái)政投入的“杠桿”作用引導(dǎo)非財(cái)政資金的投入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“從辦學(xué)校轉(zhuǎn)向辦教育”。

創(chuàng)新財(cái)政投入方式。政府的財(cái)政資金投入要根據(jù)職業(yè)教育的獨(dú)特性采取補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、無(wú)息貸款、資源劃撥、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多樣化的投入方式，變直接投入為間接投入，讓那些辦學(xué)效益好、與國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展契合度高的農(nóng)村職業(yè)學(xué)校獲得更多的財(cái)政支持；對(duì)農(nóng)民工技能培訓(xùn)、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等純公益性或國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要的農(nóng)村職業(yè)教育項(xiàng)目實(shí)行“教育券”制度，由政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村職業(yè)教育服務(wù)，可以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升農(nóng)村職業(yè)教育的質(zhì)量，從而提升政府財(cái)政投入的效益。

（四）建立財(cái)政投入的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村職業(yè)教育投資的績(jī)效評(píng)估

強(qiáng)化財(cái)政投入的過(guò)程監(jiān)督最終目的是提升資金在農(nóng)村職業(yè)教育中的績(jī)效，而績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)該是支出效果。

首先，在各級(jí)人民代表大會(huì)下成立“農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政撥款與監(jiān)督委員會(huì)”。負(fù)責(zé)審定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的投入狀況，進(jìn)行“全景式”監(jiān)督，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算、專(zhuān)項(xiàng)扶持項(xiàng)目、占教育總經(jīng)費(fèi)的比例等，確保財(cái)政投入的足額、按時(shí)到位。

其次，要建立一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金在農(nóng)村職業(yè)教育中的產(chǎn)出與效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)農(nóng)村人口技能等級(jí)證書(shū)獲得率、就業(yè)率、就業(yè)保持率等核心指標(biāo)進(jìn)行制度性的跟蹤評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公布評(píng)價(jià)結(jié)果，政府按照評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行撥款，這樣形成“政府管投入、管效果，學(xué)校管辦學(xué)、管過(guò)程”的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展機(jī)制。

第三，要建立獨(dú)立的財(cái)政投入監(jiān)督員制度。可以借鑒上市公司的“獨(dú)立董事”制度，選聘一些無(wú)政府任職背景且與政府無(wú)密切關(guān)系的人擔(dān)任監(jiān)督員，定期或不定期地對(duì)政府的撥款情況以及經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督核查；還可以選聘與職業(yè)學(xué)校辦學(xué)者無(wú)直接利益往來(lái)的人員參與審計(jì)，監(jiān)督學(xué)校對(duì)財(cái)政資金的使用情況。

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