農民工培訓政策執行阻滯的成因與對策——一個利益分析的理論視角

□張勝軍 李翠珍

“十一五”以來，國家高度重視農民工培訓工作，出臺了一系列農民工培訓政策，農民工培訓取得了重大進展。不過，在政策文本繁榮的背后，也暴露出了農民工培訓政策執行阻滯的突出問題。農民工培訓政策執行阻滯是指農民工培訓政策執行過程中，因受某些消極因素的影響，導致農民工培訓政策不能順利執行，以致農民工培訓的政策目標難以圓滿實現，出現甚至完全落空的情形。 如何防治農民工培訓政策執行阻滯， 讓好政策有好結果，理應成為當前我國農民工培訓政策研究的重點。本文擬從利益的角度對此展開分析。

一、利益分析：農民工培訓政策執行阻滯研究的新視角

要界定“利益分析”，首先得明晰“利益”的含義，“利益”是客體滿足主體需要的一種肯定性關系，是一個主客體相統一的關系范疇。利益在主觀上表現為主體需要的滿足，在客觀上表現為主體對所需各種資源的占有。利益的大小取決于主體需要的滿足程度，或主體對資源的占有程度。

馬克思主義認為：“利益不僅僅作為一種個人的東西或眾人的普遍的東西存在于觀念之中， 而且首先是作為彼此分工的個人之間的相互依存關系存在于現實之中”，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，[1]利益是一切人類行為的根本動力。

盡管利益是一切人類行為的根本動力，但人是一種社會性的存在，人的一切利益只能在集體或社會生活中才能得以實現，而公共政策正是在社會生活中實現利益的有效手段。 “公共政策是對全社會的價值做有權威的分配”，“一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。 ”[2]因此，政策本質上既是一定利益的確認形式， 也是利益的調整工具和分配方案，政策所體現的意志的背后乃是各種利益[3]，利益是政策的核心要素。

農民工培訓政策是一種特殊的教育政策，是公共政策的拓展，因此，農民工培訓政策也是在相關主體之間對農民工培訓利益進行分配的一種方案。農民工培訓政策執行則是把這種以文本形態存在的利益分配方案付諸實現的過程， 從本質上來說，也是相關利益主體之間的一種利益博弈過程。 所以，不進行利益分析，我們很難找出農民工培訓政策執行阻滯的癥結。

目前，學界對農民工培訓政策執行問題研究的不多，且主要局限于農民工培訓政策執行阻滯的現象描述，顯然這種“就事論事”的研究方法，難以觸及問題的實質。利益分析是指“從利益的角度，通過社會歷史現象把握其本質和根源，透過各種社會主體的言論和行為把握其動因的方法”。[4]無疑，這種觸及政策核心要素的利益分析，理應成為農民工培訓政策執行研究的一個新視角。

二、利益矛盾與沖突：農民工培訓政策執行阻滯的根本原因

農民工培訓政策執行中存在多元利益主體，且彼此之間存在不同的利益訴求。這些不同利益訴求之間不可避免的矛盾和沖突，是導致農民工培訓政策執行阻滯的根本原因。

（一）農民工培訓政策執行中的多元利益主體及其利益訴求

1.農民工培訓政策執行主體及其利益訴求。 農民工培訓政策執行主體是指在農民工培訓政策執行中發揮著主導作用并負責組織落實政策目標與措施的人和組織。任何一項國家政策都需要進行地方化執行，地方政府及其職能部門是國家政策地方化執行的重要主體。作為地方政府及其職能部門在農民工培訓政策執行中的利益訴求主要包括：完成上級政府安排的農民工培訓任務，以獲得上級政府的表揚與肯定；完成本級政府制定的農民工培訓規劃，履行政府的基本公共服務職能；加速轉移本地農村剩余勞動力，推進本行政區域的農村城鎮化進程； 為本地經濟社會發展提供和貯備技能型勞動力；通過培訓提高農民工素質，降低社會管理成本，維護一方社會平安與穩定等。

2.農民工培訓政策執行“代理人”及其利益訴求。農民工培訓政策執行的主要方式是開展各種形式的農民工培訓活動。地方政府及其職能部門通常作為委托人把農民工培訓委托給職業院校、社會培訓機構和企業來完成。 因此，這些承擔農民工培訓任務的職業院校、社會培訓機構和企業，實際是以政府“代理人”的身份承擔農民工培訓政策執行的具體工作。 在農民工培訓政策執行中，這些“代理人”之間既有共同利益，也有各自不同的利益訴求。

職業院校的利益訴求主要包括：完成政府委托的農民工培訓任務，與地方政府建立良好的“府—校”關系；通過培訓農民工履行學校服務社會的功能；通過培訓農民工提高學校的辦學聲譽；在農民工培訓中獲得一定的經濟收入等。

社會培訓機構的利益訴求主要包括：爭取培訓項目，獲得培訓經費；進一步拓展培訓業務和范圍；與政府建立良好的合作關系，改善自己的生存和發展環境；借農民工培訓提高自身的社會知名度等。

企業既是農民工用工主體，也是重要的農民工培訓主體，其利益訴求主要包括：通過農民工培訓節省用工培訓成本；通過農民工培訓，獲得“上手快”、磨合期短的技能型工人，提高企業生產效率；借農民工培訓提高本企業的社會聲望，為企業發展營造良好的社會環境；借農民工培訓，爭取政府在企業用地、稅收、生產設備改造和更新等方面的優惠政策等。

3.農民工培訓政策執行客體及其利益訴求。 農民工培訓政策執行客體，是農民工培訓政策執行的直接作用對象，即農民工群體。 農民工接受職業技能培訓的利益訴求多種多樣、因人而異：對于沒有任何職業技能的農民工而言，希望通過培訓獲得一技之長，使自己容易就業、穩定就業；對于技能不強的農民工而言，希望通過培訓提高技能水平，以期能夠獲得較好的工作崗位、較高的薪酬，或能夠在較大范圍內尋求就業機會；而對那些有創業愿望的農民工而言， 則希望通過培訓提高自身的職業素養，為自主創業積累人力資本等。

（二）農民工培訓政策執行中多元利益主體之間的利益矛盾與沖突

“利益沖突是人類社會一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實質所在。”[5]農民工培訓政策執行中的多元利益主體之間， 雖然存在一定的共同利益，但也不可避免地存在種種利益矛盾與沖突。 這些利益矛盾與沖突，大致可以分為如下幾種類型：

第一，農民工培訓政策制定主體（中央）和執行主體（地方）之間的利益矛盾與沖突。作為農民工培訓政策制定主體的中央政府，依法履行國家管理職能，代表的是社會整體利益和長遠利益，其制定的農民工培訓政策必然著眼于解決全局性的農民工培訓問題； 而作為國家政策執行主體的地方政府，代表國家行使地方政權，理論上應與中央政府的公共利益具有內在的一致性，但地方政府同時也是地方利益的代表，政府機構有其自身的利益，這些利益不僅存在，而且還相當具體。 因此，在農民工培訓政策的實際執行中，客觀上存在地方局部利益與國家整體利益的矛盾和沖突。 當農民工培訓政策的執行導致地方政府及其職能部門（包括其內部工作人員）的利益受損，地方政府就會采用一種隱性的政策過濾機制，選擇性地執行農民工培訓政策，從而導致農民工培訓政策執行阻滯現象的發生。 例如，一些地方政府在執行農民工培訓政策中，區別對待本地農民工和外來農民工，對本地農民工提供的培訓機會和投入的培訓經費，要遠遠多于外來農民工。

第二，農民工培訓政策執行主體（地方）之間的利益矛盾和沖突。 目前，我國農民工培訓通常以項目（工程、計劃）的方式推進，主要由地方政府及其職能部門組織實施。 例如，農民工流出前的引導性培訓，主要由農民工流出地政府組織實施，流出后的崗位技能則主要由流入地政府組織實施；來源于國家農業部委的培訓項目由地方農委 （農業局）組織實施，來源于國家人社部門的培訓項目則由地方人社部門組織實施等。 因此，農民工培訓政策的實際執行，不但存在不同層級的地方政府部門之間的利益競爭，還存在隸屬同級政府的不同職能部門之間的利益競爭。 這種層級交錯的利益競爭格局，易致農民工培訓政策執行阻滯現象的發生。

第三，農民工培訓政策執行主體與其“代理人”之間的利益矛盾與沖突。 作為“代理人”的職業院校、社會培訓機構、企業，在農民工培訓政策執行中，占有信息優勢，并掌握具體的培訓資源，而作為委托人的地方政府及其職能部門則通常不具備這些優勢。這種信息的不對稱，就可能導致這些“代理人”基于追求自身利益最大化而做出不利于委托人的“逆向選擇”，導致農民工培訓政策的執行阻滯。例如，一些職業院校對公益性的農民工培訓推三阻四，一些培訓機構開展的農民工培訓“缺斤少兩”，一些企業不愿意為農民工提供技能實訓所需要的材料和設備，等等。

第四，農民工培訓政策執行客體之間的利益矛盾與沖突。農民工并非同質化的群體。有調查表明[6]：新、老農民工在文化程度、外出務工目的、留城意愿、職業技能培訓需求、培訓成本支付意愿、身份認同等方面都存在顯著的代際差異。 實際上，數量龐大的農民工群體，不僅存在顯著代際差異，也存在明顯的 “代內差異”， 即同一代農民工之間的個體差異。 農民工群體的這種異質性特征，勢必造成農民工培訓政策執行過程中農民工群體之間、個體之間的利益矛盾和沖突。

三、利益協調與整合：防治農民工培訓政策執行阻滯的關鍵舉措

從上文分析可以看出，農民工培訓政策執行中多元利益主體之間的利益矛盾和沖突，是農民工培訓政策執行阻滯的根源所在。 因此，問題解決的關鍵在于如何實現多元利益主體之間的利益協調與整合。 對此，本文提出如下政策舉措：

（一）科學制定體現多元利益主體不同利益訴求的農民工培訓政策

農民工培訓政策能否順利執行，首先取決于農民工培訓政策質量的高低。一項高質量的農民工培訓政策，應兼顧農民工培訓政策執行過程中的多元利益主體之間不同的利益訴求，形成一個利益均衡的分配方案。 盡管中央政府制定的農民工培訓政策，體現的是社會整體利益，與其他政策主體的局部利益、個別利益本并不存在對抗性矛盾，但是，這并不意味著可以以整體利益掩蓋或替代局部利益和個別利益。其實，整體利益也不是一個抽象概念，它必須在各利益主體之間進行合理分配，才能體現它的真實存在。 正視多元利益主體的不同利益訴求，是科學制定農民工培訓政策的必要前提。 這就要求作為農民工培訓政策決策機構的政府部門，在農民工培訓政策制定過程中， 要樹調查研究之風，廣開言路， 認真傾聽來自不同利益主體的聲音，讓各利益主體的利益訴求都能在政策制定中得到尊重和體現。也只有這種具有廣泛利益基礎的農民工培訓政策， 才能得到不同政策主體的心理認同，從而保障其有效執行。

（二）積極尋找農民工培訓政策執行中多元利益主體之間的利益契合點

盧梭指出，“如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能。正是這些不同利益的共同之點，才形成了社會的聯系；如果所有這些利益彼此并不具有某些一致之點的話，那么就沒有任何社會可以存在了。”[7]農民工培訓政策的執行過程是一個多元利益主體之間的動態利益博弈過程。要使農民工培訓政策得以順利執行，也需要各利益主體更新利益觀點， 積極尋找彼此之間的利益契合點，形成一種“互利共贏”的合作博弈關系。 一方面應通過加強宣傳教育，讓農民工培訓政策執行中的各利益主體都能夠真正理解農民工培訓政策的實質精神，樹立正確的利益觀。 農民工培訓是一項基本國策，對推動我國社會經濟轉型發展具有重大的戰略意義。 各利益主體應著眼大局，樹立整體利益觀，克服狹隘的“經濟逐利人”的價值理念，實現“道德人”對“經濟人”的理性超越。 “經濟人”的特征是強調成本——收益，個體行事的依據是收益大于成本；而“道德人”的特征在于強調個體自身內在的良知、責任心和信仰[8]。 在農民工培訓政策執行中，實現“道德人”對“經濟人”的理性超越，意味著各利益主體在追求各自正當利益的同時，能夠主動尊重和積極維護其他利益主體的正當利益， 通過相互支持、真誠合作，實現彼此之間的利益契合；另一方面應通過建構和完善利益溝通與協調機制，實現多元利益主體之間的利益契合。政府作為社會正義的代表，人民利益的守夜人，建構和完善利益溝通與協調機制的主要責任在政府。在農民工培訓政策執行中， 政府應發揮其作為公共利益代表人的社會形象，利用公眾對政府權威的認同，搭建良好的信息交流和平等的溝通對話平臺，為農民工培訓政策執行過程中多元利益主體之間的利益溝通和協調，積極創造機會和提供條件。 當然，這種利益契合點的尋找，也離不開其他利益主體的積極努力。

（三）努力建構保障農民工培訓政策執行中多元利益主體之間利益平衡的制度體系

實現農民工培訓政策執行中多元利益主體之間利益協調和整合的最好方式，是實現各利益主體之間的利益平衡。但這種利益平衡需要相應的制度體系加以保證，并使這種制度安排“被合理地期望適合于每一個人的利益”。[9]結合我國農民工培訓政策執行的實際狀況，當前應重點加強如下幾個方面的制度建設：一是完善的利益表達制度。 美國政治學者阿爾蒙德將社會的利益表達作為利益綜合和政策制定的前提和基礎，認為只有通過廣泛的利益表達機制，才能奠定政策的群眾認同基礎，使政策得到最大程度的認同和支持。 而這種認同程度的提高，將使政策的施行更為有效且施行的成本更低[10]。政府作為公共利益的代表和農民工政策執行中的強勢利益主體，應轉變觀念，樹立服務意識，改善治理結構，積極建立有助于推進農民工培訓政策有效執行的利益表達制度。 二是合理的利益補償制度。 在農民工培訓政策執行中，如果某一利益主體的成本付出明顯大于其預期收益，且又沒有獲得相應的利益補償，那么，該利益主體往往會抵制政策執行。例如，企業是農民工培訓政策執行中的一個重要利益主體，但企業首先是一個生產機構，其主要目的是追求經濟利益。 農民工培訓要占用企業的生產資源，可能會使其利潤受損。 假如沒有對企業損失的合理補償，我們就很難僅從道義上苛求企業提供有質量的農民工培訓。因此，應根據權責對等原則，建立合理的利益補償制度，對農民工培訓政策執行中的利益受損者給予補償，以激勵所有利益主體積極參與農民工培訓政策的執行。三是嚴格的農民工培訓政策執行監督制度。農民工培訓政策執行是一項系統的復雜工程，涉及多主體的利害關系。 農民工培訓政策執行中各利益主體的利益矛盾和沖突是客觀存在的，需要強有力的政策執行監督，預防這種利益矛盾和沖突的激化。目前在我國農民工培訓政策執行中，地方政府及其政策執行代理人——職業院校、企業和社會培訓機構等，常常是政策“執行者”、“監督者”、“評價者”的“三位一體”。 正是由于缺乏對農民工培訓政策執行的嚴格監督， 所以，農民工培訓政策執行阻滯問題十分突出。 因此，建立和完善農民工培訓政策執行監督制度，應成為強化我國農民工培訓政策執行工作的當務之急。

總之，通過利益分析可以看出，利益矛盾與沖突是農民工培訓政策執行阻滯的根源所在，加強農民工培訓政策執行過程中多元利益主體之間的利益協調與整合，是有效防治農民工培訓政策執行阻滯的關鍵舉措。

[1]馬克思恩格斯全集(第3 卷)[M].北京：人民出版社，1971：27，82.

[2][美]戴維，伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993：23.

[3]丁煌.利益分析：研究政策執行問題的基本方法論原則[J].廣東行政學院學報，2004(03)：28.

[4]張成興.試論利益分析法[J].錦州師范學院學報，2000(07)：93.

[5]張玉堂.利益論——關于利益沖突與協調問題的研究[M].武漢大學出版社，2001：1.

[6]杜書云， 張廣宇.農民工代際差異問題調查與思考[J].農村經濟，2008(02)：100.

[7][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務印書館，1982：35.

[8]丁煌，李曉飛.逆向選擇、利益博弈與政策執行阻滯[J].北京航空航天大學學報(社會科學版)，2010(01)：20.

[9][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社， 1988： 56.

[10][美]加布里埃爾.A.阿爾蒙德.比較政治學：體系、過程和政策[M].曹沛霖，譯.上海譯文出版社，1987： 34-35.