論公民環境權保障的政府責任

吉龍華 李 治 阮興文

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 6501111）

隨著經濟社會的快速發展，環境污染日益成為威脅民眾生命健康、關系到每個人切身利益的問題，并受到普遍的關注。黨的十八大報告指出：要加大自然生態系統和環境保護力度，增強全民節約意識、環保意識、生態意識。防止環境污染、保護環境，成為全社會共同的責任；享有良好環境、拒絕有害環境的侵害，獲得環境信息、參與環境決策、獲得救濟等，成為公民的一種權利。環境權一方面要靠公民自己維護，另一方面，就是立法和政府的保護。

一、政府是公民環境權對應的主要義務主體

公民環境權指公民對其生存環境享有適宜的生態性環境條件的權利?！度祟惌h境宣言》宣告：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”即是說，公民環境權所指向的并非私人財物，而是空氣、陽光、自然景觀等，是每個人都可以使用的東西，具有公共性和公益性，這就要靠大家來共同維護，尤其是政府。環境污染和破壞往往是一個逐漸積累的過程，如北京的PM2.5，是多方面污染所致，其危害性不是一下子就能感受到和發現的，對于個人，不僅難以預防，危害發生后也難以消除。人們的生活、生產活動離不開環境，尤其是對自然資源的利用，在很大程度上會造成環境的污染、損害，尤其是在人們缺乏環境保護意識、道德，以及技術手段所不及的情形下，就更為嚴重。在我國，以污染環境為代價的經濟發展方式長期以來沒有得到很好的糾正，在“經濟人”急功近利的本性驅使下，個人、企業等經濟主體看到的只是他們個人的、眼前的、現實的利益，導致了諸多的資源破壞、環境污染的后果，如霧霾、酸雨、沙漠化、氣候異常和水質惡化等。由于人口眾多等原因，人與自然、經濟發展與環境保護的矛盾十分突出。面對環境侵權，作為受害的個人，處于弱勢境地，由于損害的因果關系一時難以查明，以及自身的經濟、知識、技術能力，在取證和舉證上都有相當的難度。因此，公民環境權的實現、維護很大程度上要靠政府、政策。

也正因為此，各國政府普遍將環境保護確立為自己的一項基本職能，擔當起公民環境權益受托人的角色，并成為主要的義務主體。第一，保障和促進公民權益是政府的法定職責。我國《憲法》規定，一切國家機關和國家工作人員要努力為人民服務；國家要保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規定：縣級以上地方各級人民政府要保障公民的人身權利、民主權利和其他權利。在環境保護方面，政府具有環境決策、管理、監督、協調、服務的職責?！董h境保護法》明確規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理”，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量?！钡诙?，保障和促進公民權益是政府權力能力所應為之事。政府作為公共事務的管理者，擁有龐大的權力，為了維護公共利益，實現行政管理的目標，可以采取法律的、經濟的、行政的手段，調動各方面資源影響、控制、改變經濟、社會事務的狀況或進程，處置所面對的問題。例如，面對北方數省的霧霾，中央財政擬安排50億元用于京津冀及周邊地區大氣污染治理工作。①北京市政府在5年的行動計劃中擬投資2000億～3000億元，將煤炭消耗量從目前每年2300萬噸減少到1000萬噸，把允許上路的機動車總量限制在600萬輛，并關閉1200家污染企業。②這種財力的投入和措施只有政府才能做到。第三，公民環境權的保障是與政府主導型體制相對應的。我們的經濟發展、改革是政府推動、由上而下的模式，即“黨委領導、政府負責”。政府既要推動經濟發展，又要履行環境監管的職責。對于后者，政府是環境保護工作的組織者、動員者、促進者、協調者、主要監督者和仲裁者。這種模式削弱、忽視了公民環境權的存在。公民環境權本來是為了制約人們在追逐經濟利益時無視環境利益，為了眼前利益和局部利益犧牲長遠利益、全局利益的行為。由于公民環境權的虛弱，這種權利的制約功能不能正常發揮，也致使政府承擔了完全的、無限的環境保護義務。事實上也如此，對于征收環境費稅、審批發證、環境產品認證、環保產品的研制和推廣等都是政府的權限，客觀上形成公民對政府的完全依賴。

二、政府對公民環境權的保障與責任

（一）政府對公民程序性權利的保障

黨的十八大報告指出：要保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。同樣，在環境權益的保障上，政府應著重保障公民的程序性權利。

1、公開環保信息，保障公民的知情權。公民環境知情權是指公民有獲得本國乃至世界的環境、環境管理以及自身的環境狀況及其發展趨勢等有關信息的權利?！董h境保護法》規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報?！薄墩畔⒐_條例》規定：政府應主動并重點公開環境保護監督檢查情況。知情權是公民行使參與權、監督權、救濟權等權利的前提，所對應的是政府信息的公開，公開與現代傳媒結合起來就是最廣泛的參與和民主。在這方面，存在的主要問題是不及時、不充分、不準確公開環保信息，甚至有的以種種借口加以隱瞞或拒絕。如2005年的吉化爆炸案，政府先是辟謠說不會有地震，后來又公告說水管網檢修停水，最后才告知真相。③為此，政府應通過網站、公報、新聞發布會以及電視、廣播、報刊等便于公眾知曉的方式及時公布以下環境信息：大氣、水等質量狀況；環境監測和調查信息；違法或超標排放污染物的企業名單；發生重大、特別重大環境污染事故或者事件的企業名單；拒不執行已生效的環境行政處罰決定的企業名單；建設項目環境影響評價文件受理情況；排污費收繳、使用和管理情況；突發環境事件的應急預案、預報、發生和處置情況等等。

2、決策民主科學，保障公民的參與權。公民環境參與權是指公民參與政府關于環境管理、利用和保護的決策及實施過程的權利，具體有：參與環境管理的預測和決策過程；參加開發利用的環境管理過程以及環境保護制度實施過程；參與環境科學技術的研究、示范和推廣等；組成環境保護的團體，參與環境保護的宣傳教育和實施公共性環境保護行為；參與環境糾紛的調解等。公民的環境參與權對政府環境決策、監管、治理具有重要意義，可以避免其少犯錯誤?，F在比較突出的問題是，在一些關乎民眾切身利益的重大項目上，政府不認真聽取民眾意見，不依法決策，甚至壓制民眾的訴求，導致不少環保群體性事件。如廈門PX項目。2007年3月，在全國人大、政協兩會上，中國科學院院士趙玉芬等105名政協委員聯名簽署提案，建議廈門PX項目遷址，6月，超過5000名廈門市民在廈門市政府門前表達反對訴求，廈門市政府被迫宣布該項目緩建，并委托中國環境科學研究院進行環境影響評估，最后不得不遷址。④基于此，政府應完善民眾環境參與制度，使民眾可以通過專家會議、媒體報道和座談會、現場訪問、展覽會、討論會議、熱線、互聯網、短信平臺、圖形模擬展覽、聽證會等形式參與環境政策的制定、立法等活動。

3、自覺接受監督，保障公民的監督權。黨的十八大報告強調：要加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。第一要加強人大的監督功能，政府環境執法部門要定期向人大及其常委會匯報環境執法情況。第二要完善政協的監督程序，政協委員隨時可以對執法情況提出建議與質詢。第三要健全民眾監督機制，發揮民間環保組織的作用，如建立政府環境保護績效評價制度，聽取民眾和社會團體對政府環保工作的意見、建議、評價，邀請環保人士、組織參與監管，強化政府的環境責任意識，督促其依法履行環保職責。第四要充分發揮新聞媒體、網絡的監督功能，公開化是最好的監督，因為它是一切監督的前提，而媒體、網絡是最好的公開形式。

4、正確認識公民的權利主張，保障其自助權。權利是法律賦予公民享有某種利益并間接支配他人的能力。因此，權利在于對利益的主張，“人類精神的生存條件之一，即主張權利?！雹荻叶鄶禃r候要借助公權力才能維護和實現。在實際當中，公民向政府反映環境污染問題，要求政府出面處理，但政府卻無動于衷，這種事時有發生。如長江大學數十名教授和研究生先后到湖北省荊州市的區、市兩級政府門前下跪請愿，要求區、市政府取締大學校園附近污染嚴重的小鋼廠，在此之前，學校師生曾多次上書政府。⑥保護環境本來是政府應當履行的職責，但對公民卻成了祈求。再如，某企業開礦致使周圍環境污染，村民們數次找有關部門反映都得不到解決，最后不得不把該企業圍堵起來，這樣，政府才出面協調。環境污染問題涉及到企業、政府和個人三方，政府是監管者，同時又是利益平衡協調人，個人在三者中處于相對弱勢的境地，有時不得不靠自助才能解決問題。

5、暢通救濟渠道，保障公民的救濟權。保護環境并在良好環境中生活，重在預防，賦予公民充分的程序性權利有利于預防對環境的破壞?！跋任廴竞笾卫怼笔遣坏靡讯鵀橹南孪虏?。對于已經遭受的損害、損失，公民要有救濟的途徑，即依法向有關部門或司法機關請求保護并在實體上得到賠償或補償。這方面的路徑有：對行政機關的行政行為可以提起行政復議和行政訴訟以及國家賠償；對企業等民事主體的侵害，可以提起民事訴訟。有的環境侵權損害的是不特定眾多人的權益，為此，《民事訴訟法》規定了公益訴訟，即對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。從現實看，雖然法律規定了公民諸多的救濟途徑，但由于經濟和技術等方面的原因，公民在尋求救濟上仍然有不少困難。

（二）政府對侵害公民環境權益的責任

保護環境，提供良好的環境是政府的職責，也是其應當提供的公共產品。產品不合格，就應當承擔相應的責任。

1、對一個地區的環境質量負總責。由于環境污染和破壞造成一定區域環境質量下降時，政府須對社會承擔總體責任，而且要采取各種措施改善環境質量。這是《環境保護法》明確規定了的。這種責任包括預防、監管、治理等全過程，同時，這種責任還是一種政治和道義上的責任。對于導致環境污染事件或惡化后果的，不僅要通過行政問責追究相關責任人的責任，構成犯罪的要追究刑事責任，同時，政府還要向民眾公開道歉，甚至通過集體辭職來承擔責任。在云南省曲靖市鉻渣污染事件中，政府在新聞發布會上就向公眾表示了歉意。⑦這就是政治的、道義的責任。

2、在公民環境權益受到侵害而又缺乏具體的責任主體、或責任人缺乏相應的賠償能力時，政府不能免除相應的賠償或補償責任。一些環境污染損害的發生，是一定區域眾多排污者共同排污并長期累積的結果，受害人難以找到直接的責任人；而有的環境權益侵權人，缺乏賠償能力。但是法律上不應有無辜者，法律講的是權利義務對等、對應，而不是“犧牲”，為此，政府應承擔相應的責任。在這方面，云南省曲靖市的鉻污染事件，政府對受污染農作物賠付了19萬元。⑧雖然錢不多，但表明了政府的責任。而對于環保組織就曲靖市鉻渣污染事件所提的1000萬元賠償，曲靖市陸良縣化工公司稱無力賠償。⑨在這種情形下，政府面對受害人可能不僅僅是道歉了。

3、政府對于決策失誤承擔連帶賠償責任?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》指出：對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。這里的“誰負責”，一是明確責任主體，二是明確責任形式。作為主管一方的一級政府，對于自身決策失誤或不當導致環境污染、環境惡化的，自然應與侵權人一起對受害人承擔連帶賠償責任。

注釋：

①《中國將安排50億元防治京津冀地區大氣污染》，《中國新聞網》，2013年10月14日。

②《北京環保局稱霧霾有1/4源自鄰近省市》，《參考消息網》，2013年9月25日。

③《吉化爆炸案調查》，《鳳凰周刊》，2005年12月7日。

④中國社會科學院法學研究所：《中國年度法治發展報告》（2013），社會科學文獻出版社，2013年版，第 190、191頁。

⑤《廈門PX化工項目流產記》，《人民網》，2007年12月22日。

⑥（德）耶林著：《為權利而斗爭》，中國法制出版社，2004年版，第23頁。

⑦《曲靖市鉻渣污染事件處置情況新聞發布會發布稿》，中國廣播網·國內新聞，2011年9月4日。

⑧《陸良鉻污染農作物賠付19萬元》，云南網·社會頻道，2012年6月1日。

⑨《云南曲靖鉻渣污染責任工廠遭公益訴訟案23日開審》，新聞網·新聞中心，2012年5月23日。