發(fā)展社會主義協(xié)商民主的路徑選擇

袁紹東 劉 斌

（中共阜陽市委黨校 科研處，安徽 阜陽 236008）

民主作為一種價值目標和科學(xué)合理的治理模式，很久以來一直被人們孜孜不倦地探索和追求著。社會主義協(xié)商民主便是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民在中國特色社會主義民主政治建設(shè)的偉大實踐中探索出來的一種新的民主模式。然而，由于其提出的時間較短，就目前來說，在其發(fā)展路徑方面還沒有形成一致的看法。正如是20世紀80年代協(xié)商民主在西方剛興起時一樣，“所有的人都在談?wù)搮f(xié)商，但是沒有人能說出它是什么，或者它怎樣才能在真實的社會狀況下發(fā)揮作用。”①為此，我們要從思想、制度、行動等方面加以認真研究，力爭把社會主義協(xié)商民主從理論層面推向?qū)嵺`層面。

一、思想上：準確把握社會主義協(xié)商民主的內(nèi)涵

（一）正確理解社會主義協(xié)商民主的結(jié)構(gòu)

從結(jié)構(gòu)上來看，社會主義協(xié)商民主應(yīng)該包括黨內(nèi)協(xié)商民主、執(zhí)政協(xié)商民主（對執(zhí)政黨而言）、國內(nèi)黨際協(xié)商民主（對存在多黨的國家而言）以及人民協(xié)商民主四個方面。

1、黨內(nèi)協(xié)商民主。所謂黨內(nèi)協(xié)商民主，就是指在黨內(nèi)政治生活中，根據(jù)黨章和黨的其他相關(guān)規(guī)定，按照一定的程序和形式就共同關(guān)注或關(guān)系共同利益的問題進行的自由平等的協(xié)商，以至期達成共識，進而形成全體黨員共同接受的路線、方案和決策等。

2、執(zhí)政協(xié)商民主。執(zhí)政協(xié)商民主是就執(zhí)政黨與國家政權(quán)、其他黨派以及廣大群眾之間的關(guān)系而言的。就是說，執(zhí)政黨在執(zhí)政實踐中，要明確自己與公共權(quán)力的關(guān)系，要善于通過各種符合法律規(guī)范的協(xié)商方式和手段對其執(zhí)政實踐施加影響，做到黨政職能清晰，各司其職，協(xié)商有序。

3、國內(nèi)黨際協(xié)商民主。就目前我國來說，國內(nèi)黨際協(xié)商包括中國共產(chǎn)黨與各民主黨派以及各民主黨派之間的協(xié)商兩種情況。國內(nèi)黨際協(xié)商民主是指一國在多黨并存的條件下，各政黨、尤其是執(zhí)政黨在協(xié)商過程中，要使各黨做到平等地享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位，而不要去考慮誰執(zhí)政、誰不執(zhí)政以及政黨成立的先后、規(guī)模的大小、掌握社會資源的多少、政治影響力的強弱等因素。

4、人民內(nèi)部協(xié)商民主。人民內(nèi)部協(xié)商民主指在日常基層治理實踐過程中，就涉及群眾利益的、大家關(guān)心的問題進行協(xié)商。這種協(xié)商主要在社會基層單位內(nèi)進行，如城鎮(zhèn)街道社區(qū)、農(nóng)村村組內(nèi)部，通過內(nèi)部協(xié)商的方式最大限度地整合大家的利益訴求，以此實現(xiàn)社會基層單位內(nèi)部的民主管理。

（二）正確理解我國社會主義協(xié)商民主與西方協(xié)商民主、政治協(xié)商以及選舉民主的內(nèi)在區(qū)別

1、社會主義協(xié)商民主與西方協(xié)商民主的區(qū)別。（1）邏輯起點不同。從理論看，西方協(xié)商民主的產(chǎn)生是為了彌補代議制民主的不足，是對代議制民主政治體制的一種修正，是對既有民主制度的一種新的超越。社會主義協(xié)商民主則是在馬克思主義理論指導(dǎo)下、立足于中國政治文化和政治實踐的一種民主形式，是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民追求民主的過程中逐步形成的具有鮮明中國特色的民主形式。（2）參與的方式不同。西方協(xié)商民主所表達出來的理念是：參與者之間地位平等、普遍參與、對話和交流，參與過程中的權(quán)力制約，批判性反思，自由而開放的討論以至最終達成妥協(xié)和共識。可以看出，西方的協(xié)商民主更多的是一種理想追求，它屬于價值層面的信念。社會主義協(xié)商民主則是在堅持社會主義制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，人民按照自由、平等、公開等原則，通過對話、溝通、辯論表達利益訴求和愿望，或者對國家和社會生活中的重大問題進行政治參與的民主形式，屬于經(jīng)驗層面設(shè)計的實際制度安排。（3）根本目的不同。西方協(xié)商民主旨在作為一種代議制民主的補充，以彌補和減少代議制民主的弊端，強調(diào)協(xié)商的公共性，以公民的平等、自由和理性為基礎(chǔ)，以“共識”為目標，從而賦予立法和決策以政治合法性。社會主義協(xié)商民主從根本上說是為了實現(xiàn)人民當家作主，增強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2、社會主義協(xié)商民主與政治協(xié)商的區(qū)別。（1）協(xié)商主體不同。社會主義協(xié)商民主以擴大公民的民主參與為基本訴求的，其主體為多元利益格局中的所有個體及其代表，實現(xiàn)了涵蓋面的包容性和最大化，是一種大眾化的民主形式。政治協(xié)商的主體是中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各階層、各團體、各民族、各宗教以及港澳臺同胞代表以及特別邀請人士等，帶有明顯的精英政治色彩。（2）發(fā)展階段不同。我們知道，政治協(xié)商制度的生成是對專制制度及專制行為的否定，是一種替代性的制度設(shè)計和安排。社會主義協(xié)商民主則是現(xiàn)階段隨著人民民主意識的增強及多元主義政治興起而做出的回應(yīng)，是對當前現(xiàn)有民主形式的補充和完善。（3）協(xié)商的內(nèi)容不同。從理論上看，政治協(xié)商的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟、文化等方方面面，然而，從實踐來看，政治協(xié)商的議題則是國家大政方針和有關(guān)國計民生的重大問題。從議題的選擇來看，政治協(xié)商的議題選擇主要有執(zhí)政黨分配和政協(xié)自我選擇兩種方式，但無論哪種方式，都要體現(xiàn)“圍繞中心、服務(wù)大局”的原則精神。社會主義協(xié)商民主則不同，其協(xié)商范圍不僅包括重大問題，還包括關(guān)系到群眾日常生活的所謂“小事”，它涉及到群眾日常生活的方方面面，在議題的選擇上更靈活，以實用主義為原則。（4）協(xié)商的形式不同。政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，其協(xié)商平臺是中國人民政治協(xié)商會議。社會主義協(xié)商民主作為一種民主理論范式，其協(xié)商形式更加多樣靈活，如各種形式的座談會、聽證會等。

3、社會主義協(xié)商民主與選舉民主（或票決民主）的區(qū)別。（1）核心特征不同。選舉民主最基本的實現(xiàn)形式是投票，通過一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則對某一問題進行決策。而社會主義協(xié)商民主則通過協(xié)商主體間的平等溝通、理性對話、廣泛討論等基本形式就某項議題達成共識，強調(diào)公民更多地實現(xiàn)自身參與。簡單的說，也就是選舉民主強調(diào)“以投票為中心”，而社會主義協(xié)商民主則強調(diào)“以對話為中心”。（2）功能效用不同。多數(shù)情況下，選舉民主是一種權(quán)力授予機制，要解決的問題主要是權(quán)力配置問題。社會主義協(xié)商民主則以公共利益為導(dǎo)向，實現(xiàn)協(xié)商主體間的利益均衡，從而保證公共利益的實現(xiàn)和公共決策的形成。（3）從二者的關(guān)系來看。社會主義協(xié)商民主與票決民主處于政治過程的不同環(huán)節(jié)，它們不是替代關(guān)系，更不是簡單的共存關(guān)系，而是一種相互支持、補充和增強的關(guān)系。首先，社會主義協(xié)商民主不能取代票決民主，只有票決民主的順暢，才能保證社會主義協(xié)商民主的真實。其次，票決民主不能取代社會主義協(xié)商民主，沒有充分的協(xié)商不可能有正確的票決。

二、制度上：將協(xié)商嵌入票決民主的已有制度結(jié)構(gòu)

1、推進社會主義協(xié)商民主的關(guān)鍵是制度的創(chuàng)新和建設(shè)。沒有科學(xué)合理的制度支持，社會主義協(xié)商民主最終會流于形式。推進黨內(nèi)協(xié)商民主制度建設(shè)，最有效的方式就是在現(xiàn)有票決民主制度的基礎(chǔ)上加以完善與創(chuàng)新。通俗地講，就是把社會主義協(xié)商民主的制度建設(shè)嵌入當前已有的票決民主制度結(jié)構(gòu)之中。如人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、基層自治制度、黨的代表大會制度、干部選拔任用制度等等。就目前而言，這些制度發(fā)育的相對成熟，為社會主義協(xié)商民主制度的嵌入奠定了一定的基礎(chǔ)。將協(xié)商嵌入票決民主的已有制度結(jié)構(gòu)，就是指按照社會主義協(xié)商民主的建設(shè)要求，推進這些制度的發(fā)展并使之程序化、法制化、正規(guī)化，最終建立起科學(xué)、合理、規(guī)范的社會主義協(xié)商民主制度。例如，人民代表大會制度是中國選舉民主的核心制度載體。在進行票決前，要積極主動的就相關(guān)問題，聽取人民群眾、人大代表、政協(xié)委員、各民主黨派的意見，尤其要聽取各種不同甚至相反的意見，并對各種意見進行科學(xué)論證，目的就是使隨后的票決更能代表民意。再如，政治協(xié)商制度是中國協(xié)商民主最為典型的制度安排。強調(diào)政治協(xié)商，關(guān)鍵是實現(xiàn)人民代表大會這一根本政治制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商這一基本政治制度的對接，正如十七大所強調(diào)的“把政治協(xié)商納入決策程序”，形成人大中有票決也有協(xié)商，政協(xié)中有協(xié)商也有票決的局面。

2、將協(xié)商嵌入票決民主的已有制度結(jié)構(gòu)。我們知道，票決民主和政治協(xié)商作為民主政治的兩種重要形式，各有利弊。推進社會主義協(xié)商民主建設(shè)，將協(xié)商嵌入票決民主的已有制度結(jié)構(gòu)的實施過程，實際上就是通過在“票決過程引進協(xié)商，協(xié)商過程引進票決”的方法，使兩種制度成為一個整體，進而把兩種民主形式的優(yōu)點都突出出來。只有這樣，在具體政治實踐中，才能集中各方意見，進而使各方意見在理性對話中得到系統(tǒng)、綜合的反映，從而使公共決策最大限度地實現(xiàn)各方利益的均衡，最終形成各方自愿接受的共同決定。即是說，要以制度的形式明確規(guī)定票決前實施協(xié)商的范圍、時間、程序等，使之真正成為票決前的重要步驟和必經(jīng)環(huán)節(jié)，最終形成符合中國實際的、行之有效的社會主義協(xié)商民主制度。

三、行動上：選好社會主義協(xié)商民主的突破口

（一）完善當前的選舉民主

完善的選舉民主是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的前提和基礎(chǔ)，在二者的發(fā)展過程中具有優(yōu)先發(fā)展的地位。然而，就目前而言，我國的選舉民主還存在著嚴重的形式主義色彩，不管是黨內(nèi)選舉，還是人大選舉，無論在選舉的方式、選舉的過程還是選舉的結(jié)果來看，事實上都不是或不完全是由選民來自主選擇或確定的。公民參與投票往往只具有符號的形式意義，有參與的權(quán)利和程序，而沒有實現(xiàn)參與的效能和期待。

就黨內(nèi)選舉來看，我們知道，在候選人提名和選舉方式上均存在一些問題。如，在候選人的提名上，自上而下的組織提名比重過大，這不能充分反映部分黨員的意志。同時，由于缺乏一套完整的候選人介紹制度，導(dǎo)致選舉人難以在全面掌握候選人情況的基礎(chǔ)上自主地進行理性選擇。在選舉方式上，差額選舉比例過小，缺乏競爭性或競爭性不強，達不到擇優(yōu)的目的。同時，選舉程序不夠規(guī)范，有些地方選舉辦法隨意性較大。以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用為例，我們一直強調(diào)的是選拔，而不是選舉。我們知道，選拔和選舉看似只有一字之差，實際卻又天壤之別。選舉重要的是舉，推舉的意思，重在下邊的人齊心協(xié)力把一個人推舉上去；選拔重要的是拔，提拔的意思，重在上邊的人把自己認為合適的人提拔上去。權(quán)力授予關(guān)系、來源不一樣。所以，后面的行為方式也不一樣。這些都是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的制約因素。針對這些問題，如黨內(nèi)選舉，一方面，要改進候選人的提名方式，加大普通黨員的參與力度，形成完備的自上而下與自下而上相結(jié)合的提名制度。同時，要改進對候選人的介紹制度，規(guī)范和充實介紹的內(nèi)容，加強選舉人與候選人之間的直接溝通和了解，減少投票的盲目性。另一方面，要改革和完善選舉方式，逐步擴大直接選舉的范圍和層次，堅持差額選舉制度，并逐步擴大差額選舉的比例，注重選舉的程序，著力營造公正選舉的條件和氛圍，防止出現(xiàn)安排性選舉或確認型選舉，防止選舉成為走秀。如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，“干部看得準不準，先讓群眾審一審”，干部的優(yōu)劣和是非，群眾看得最清楚，最具有發(fā)言權(quán)。所以，在這一過程中，我們要千方百計的增加廣大群眾說話的話語權(quán)。

（二）努力做好黨內(nèi)協(xié)商

1、做好黨內(nèi)協(xié)商的重點。一是黨內(nèi)重大問題的決策討論要保證黨員直接參與。如黨的重大發(fā)展目標、重大策略、黨章修改與群眾利益直接相關(guān)的問題等重大問題。要堅信，在高科技時代，“黨員直接參與重大問題的討論在技術(shù)層面完全可行”②。二是要完善黨的代表大會制度。要從黨代表的產(chǎn)生方式、合理確定黨代表的結(jié)構(gòu)與比例、逐步推行黨代表大會常任制、積極探索黨代表任期制等方面對黨代表大會制度進行改革和完善。三是要進一步完善黨委議事和決策機制。凡屬重大決策都必須由黨委集體討論決定，并在決策表決方式上對重大問題和重要干部任用推行和完善票決制。對主要問題的意見分歧較大時，應(yīng)暫緩表決，會后繼續(xù)修改完善、溝通協(xié)商、真誠交流、消除分歧、達成共識，再提交下次會議討論表決。四是要大力發(fā)揚黨內(nèi)民主作風。最大限度地調(diào)動全黨的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成民主討論、對話交流、積極探索、求真務(wù)實的風氣，積極培育黨內(nèi)協(xié)商所需要的政治文化，努力形成一種寬容、理解、和諧和理性的協(xié)商氛圍。

2、要選好黨內(nèi)協(xié)商的突破口。就我國國情、黨情來看，基層黨組織內(nèi)部協(xié)商理應(yīng)成為發(fā)展黨內(nèi)協(xié)商民主的突破口。其原因有：一是基層黨組織的規(guī)模相對較小，更適合開展直接民主。二是基層黨員與公民社會的聯(lián)系更緊密，與公共議題的關(guān)聯(lián)更直接。三是協(xié)商主體間更為熟識，更能互相理解和妥協(xié)。四是成本更小，效果更好。③為此，基層黨組織要因地制宜地探索和開創(chuàng)黨內(nèi)協(xié)商民主的新形式、新方法、新程序，如黨員民主聽證會、公開辯論會、網(wǎng)絡(luò)論壇、媒體互動、橫向協(xié)商加縱向協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)式溝通等。凡是一切符合協(xié)商的自由、公平、公開、共識、負責等原則和方式都可以大膽利用，以此進一步推進黨內(nèi)協(xié)商民主的發(fā)展與完善。

（三）大力推進基層協(xié)商

1、基層協(xié)商存在的問題。改革開放以來，隨著我國民主政治的不斷發(fā)展，在基層出現(xiàn)了許多協(xié)商民主的實踐形式，然而，就目前來看，由于受多種因素的影響，我國的基層協(xié)商還存在一些問題。一是協(xié)商程度參差不齊。例如，有的地方協(xié)商廣泛、深入、富有成效，有的地方則流于形式。二是協(xié)商主體的代表性不足。協(xié)商主體大多是零散的、少數(shù)的群眾，例如，有的地方對協(xié)商主體有嚴格的條件限制。有的地方尤其是農(nóng)村由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，他們對此毫不關(guān)心，沒有時間也沒有精力，因為對他們而言，生計問題大于一切。另外，與會群眾的發(fā)言往往是出于自身利益，并不是從公共利益或群體利益出發(fā)，導(dǎo)致協(xié)商意見的個人化，從而削弱了協(xié)商結(jié)果的民意代表性。三是協(xié)商過程的真實性有待提高。如有的群眾害怕得罪領(lǐng)導(dǎo)而不敢說出自己真實的想法。有的地方協(xié)商主題避重就輕。有的地方協(xié)商過程的操縱痕跡明顯，或內(nèi)定議題、方案，或暗中安排提問題的人等。四是協(xié)商機制亟須完善。突出表現(xiàn)為對協(xié)商過程的具體細節(jié)等缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商的隨意性。如，有的地方的協(xié)商形式因領(lǐng)導(dǎo)人的去留或意見而存廢，或者協(xié)商的內(nèi)容與程度遭隨意改變等。

2、努力提高基層協(xié)商主體的參與意識、規(guī)范協(xié)商議題、創(chuàng)新協(xié)商模式和完善協(xié)商制度。一是提高協(xié)商主體的參與意識。要清除傳統(tǒng)政治文化中影響協(xié)商民主實踐的各種消極因素，采取各種行之有效的方式對群眾進行系統(tǒng)的民主教育，引導(dǎo)村民增強協(xié)商意識，珍惜并認真行使自身的協(xié)商權(quán)利。二是要規(guī)范協(xié)商議題。對待議題的選擇，要堅持針對性，把涉及群眾利益的、群眾真正關(guān)心的一些熱點、難點問題作為重中之重，如征地、拆遷、財務(wù)等。三是要創(chuàng)新協(xié)商模式。要結(jié)合實際不斷豐富基層群眾參與協(xié)商的形式，除了傳統(tǒng)的協(xié)商方式外，有條件的地方還可以嘗試利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，如可通過網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、電子信息發(fā)布等現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)建立不同利益群體間的對話、溝通渠道等。四是完善協(xié)商制度。如從議題的設(shè)置、信息的發(fā)布、協(xié)商的步驟、協(xié)商的規(guī)則、協(xié)商結(jié)果的處理等都要做出明確、詳細的規(guī)定，避免籠統(tǒng)性，增強可操作性。

（四）積極培育公民社會

1、公民社會是實現(xiàn)民主政治的前提和基礎(chǔ)。我們知道，公民社會可以促進不同利益主體間的信息溝通和意愿表達，拓展參與渠道和途徑，也可以提供公眾參與機會，訓(xùn)練公民的參與意識和參與能力。這些都是推進社會主義協(xié)商民主不可缺少的社會要素。然而，就目前而言，盡管近幾年我國公民社會呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展之勢，但是，從整體上來說，發(fā)展的還很落后，還沒有形成一個完整的體系和制度。同時，在某些方面還存在著很多問題，如民間組織缺乏獨立性、外部內(nèi)部制度不健全，監(jiān)督機制的不完善、發(fā)展缺乏人才和資金等等。

2、推進公民社會建設(shè)。對于這些問題，我們要有清醒的認識，結(jié)合具體實際，從多個方面對其進行引導(dǎo)、規(guī)范，努力為推進社會主義協(xié)商民主奠定堅實的社會基礎(chǔ)。一是要正確定位政府的職能和權(quán)限。要充分認識建設(shè)公民社會組織的重要意義，要從促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的全局出發(fā)，積極轉(zhuǎn)變職能，為公民社會組織發(fā)展讓渡空間。二是要積極培育建設(shè)公民社會的各項基礎(chǔ)。要進一步加強和完善公民教育，努力培養(yǎng)具有較高道德素養(yǎng)、知識水平和參政能力的現(xiàn)代公民。進一步維護法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性，在全社會形成尊法守法用法的良好氛圍。三要完善民間組織的各項制度。在社會層面，要出臺一部正式的管理民間組織的法律和制度，對民間組織在發(fā)展過程中遇到的問題及其處理要有明確的規(guī)定，同時，各民間組織內(nèi)部必須制定嚴格的管理制度，以此來規(guī)范成員的行為。四是要給予民間組織人才、資金支持。要建立合理人才機制，吸引高素質(zhì)人才參與組織建設(shè)，制定積極政策，鼓勵社會各界為民間組織發(fā)展提供支持。在資金方面，如可以在經(jīng)費、稅收方面加大對民間組織的扶持力度。也可以通過直接的財政撥款，對從從事公益事業(yè)的民間組織進行資助，還可以通過政府招標的形式，將政府的某些公共服務(wù)發(fā)包給資質(zhì)較好的民間組織，使民間組織在幫助政府提供公共服務(wù)的過程中獲得必要的經(jīng)費支持。

注釋：

①（美）詹姆斯·博曼著，黃相懷譯：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性和民主》，中央編譯出版社，2006年版。

②高新民著：《黨內(nèi)民主與黨的建設(shè)制度創(chuàng)新》，青島出版社，2011年版。

③唐玉：《論黨內(nèi)協(xié)商民主的發(fā)展與完善》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2012年第1期。