正確處理五個關系與把權力關進制度的籠子里

張潔云

（中共通州區委黨校，江蘇 通州 226300）

2013年1月22日，中共中央總書記習近平在十八屆中紀委二次全會上強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。習近平還指出，要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。制度建設是反腐倡廉建設的重要組成部分，是從源頭上預防腐敗的重要保證。因而，在反腐倡廉建設中，必須把制度建設擺在更加突出的位置，堅持不懈地加以推進，使制度更嚴密，執行更有力，進一步形成用制度管權、管事、管人、管物的體制機制。

一、充分認識“把權力關進制度的籠子里”的重要地位和作用

1、反腐斗爭形勢嚴峻。習近平同志講過，我們黨員干部隊伍的主流始終是好的，同時，我們也要清醒地看到，當前一些領域消極腐敗現象仍然易發多發，一些重大違紀違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。30多年的實踐證明，權力反腐確實解決了不少當務之急的腐敗問題，但也遺留下了存量不小的腐敗呆賬，而且腐敗有“越演越烈”之勢。這從全球清廉指數就可以看出。全球清廉指數（簡稱CPI）是由世界著名非政府組織“透明國際”建立的清廉指數排行榜，它反映的是全球各國商人、學者及風險分析人員對世界各國腐敗狀況的觀察和感受。2010年全球清廉指數排行榜，中國排名第78位，2011年中國上升到第75位，而2012年中國退到了第80位，這說明，中國的腐敗程度加深了，中國的反腐之路任重道遠。為什么一方面反腐敗聲勢浩大、如火如荼；另一方面，腐敗現象又如此嚴重，腐敗分子“前腐后繼”呢？其相當重要的原因就在于制度不完善、體制機制有漏洞。正是這種體制的不規范和漏洞，為腐敗的滋生蔓延提供了土壤和條件。因此，要有效地預防腐敗，就必須深化改革，創新制度，進一步增強制度建設的科學性、針對性和實效性。

2、制度建設至關重要。對于這一點，歷屆黨和國家領導人都曾有過精辟的論述。鄧小平同志在1980年總結“文化大革命”的教訓時明確的指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，”再次闡述，懲治和預防腐敗制度建設至關重要。

3、反腐制度作用獨特。主要體現在以下幾個方面：一是懲戒威懾作用。堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，從而使廣大黨員干部心有敬畏，不敢腐。二是防范指引作用。制度規定了廉潔自律的標準，指引廣大黨員干部積極從事制度和法律允許的行為，從而使廣大黨員干部心中有數，不能腐。三是保護保障作用。懲治和預防腐敗的制度規定，不僅可以使清廉的官員減少腐敗的壓力，安心工作，也可以讓可能腐敗的官員沒有制度空間，有心無力，不易腐。

二、要“把權力關進制度的籠子里”，須正確處理五個方面的關系

1、要正確處理制度繼承和制度創新的關系。制度建設是一個動態的、開放的、發展的過程。當前，加強反腐倡廉制度建設不是否定一切原有的制度，并非一切都要“重打鼓，另開張”。我黨建黨90多年來，在反腐倡廉方面，已經建立起一整套的制度，但要真正實現把權力關進制度的籠子里，并不是一件容易的事。據權威統計，截至2012年7月，黨和國家機關及其有關部委制定的涉及反腐倡廉的法律法規616項，各省級地方制定的涉及反腐倡廉的地方性法規和規定1538件。可以說，世界上沒有一個國家在反腐倡廉方面出臺的規章制度有如此之多。對于一些好的反腐制度，我們應該認真地加以繼承和發揚。當然，也有一些制度，“牛欄關貓，進出自如”，這就需要我們編織更為堅實、致密、合體的“制度籠子”。第一、查漏：及時堵塞制度漏洞。要根據世情、國情、社情、民情的變化，對現有的制度查漏補缺、修繕鞏固，及時修訂和完善各項制度規定，使之適應反腐倡廉建設的新需要，盡快堵塞制度漏洞，壓減腐敗空間，斷了某些掌權者繼續鉆空子的企圖，真正做到“魔高一尺、道高一丈”。第二，補缺：及時完善制度設計。長期以來，一些反腐制度僅有對領導干部監督的原則性規定，缺乏行之有效的權力制約的具體制度設計和制度安排。結果導致法定的規則在一些地方一些人那里往往只停留在紙上談兵，而實際運行的經常是一些上不了臺面的“官場潛規則”。這就驗證了英國政治學家拉斯基所說的：“制度是活的東西，是不輕易而將它們的秘密透露給刻板的文字的。”因此，要讓制度真正起作用，除了書面上的規定，更為重要的是，要進行相應的權力配置，盡快建立符合權力要求的、完善的、可操作的具體制度規則，只有這樣，才能做到“法網恢恢，疏而不漏”。例如，通過制度設計，保障社會公眾的知情權、參與權和監督權，這樣，就可依靠社會公眾的力量來監督權力，改變僅僅靠反腐機構來監督權力的格局，形成多數人監督少數人的機制；完善舉報人和證人的保護制度，可以有效避免舉報人和證人屢受打擊報復的事例一再上演；健全網絡舉報受理制度，可以發揮“網絡反腐”的“秒殺”優勢，及時查處各類腐敗行為。等等。總之，要圍繞建立不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制要求，建立綱紀嚴明的制度規范，持之以恒地加以貫徹，嚴密細致地加以完善，讓制度發揮其應有的作用。

2、要正確處理制度反腐與權力反腐的關系。制度反腐敗就是要實現用制度管權，按制度辦事，靠制度管人。依靠制度加強對權力的監督制約，確保權力規范運行。權力反腐敗，即通過領導的重視和權力來反腐敗。權力反腐其實還是一種“人治”思想。好處是比較便捷，弱點是容易因領導者的改變而改變，因領導者的注意力的轉移而轉移，隨意性比較大。目前，我國在政治體制方面的權力仍然過分集中，決策權、執行權、監督權三者合一，用人體制基本還是從上至下層層任命。這就造成了腐敗易發多發滋生蔓延，干群關系疏離，黨群關系緊張。絕對的權力導致絕對的腐敗。大量的腐敗事實都證明，許多領導者自己就是腐敗分子，他是不可能運用正當權力去反腐敗的。有的執法人員壓案不辦、瞞案不報、內部消化；有的舉報在權力部門之間轉來轉去，甚至七轉八轉被轉到被告的手中，最終不了了之。因此，單純依靠權力反腐只不過是一廂情愿罷了。所以，必須依靠制度加強對權力的監督制約，確保權力規范運行。因而，我們在反腐倡廉建設中，要更加注重制度建設，自覺實現由“權力反腐”向“制度反腐”的轉變。

3、要正確處理制度反腐與教育反腐的關系。腐敗的源頭主要包括兩方面：思想源頭和體制源頭。思想源頭的問題，可以通過思想政治教育來解決；體制源頭的問題，可以通過制度建設。思想道德教育、廉政文化建設可以對改變人的動機和價值觀念起到預防作用，但不可靠。中國歷史上一貫注重從思想意識領域遏制權力的變異，如儒家倡導的正心、修身的“內圣外王”之道，專制王朝也企圖依靠“君君臣臣”的道統來培養對皇帝效忠的“清官”。但事實證明，這種辦法雖然也能從一定程度上約束官員的行為，卻無法防止腐敗現象的大量滋生。每一封建王朝的傾覆，無不是最終由于政治腐敗猖獗不治所致。究其原因，就是不能從政治制度上解決對權力的制約，無法把權力關進制度的籠子里。當前中國開展反腐敗斗爭，進行思想教育是完全必要的，可以使人自覺向善，但單靠這些還不夠，必須加強制度建設，通過一定的制度設計和制度安排來遏制腐敗的發生。因此，治理腐敗，我們要把思想教育與抓好制度建設結合起來，通過思想教育提高執行制度的自覺性；通過制度建設鞏固思想教育的成果。既要充分發揮教育的基礎作用，加強對黨員干部特別是領導干部的理想信念、廉潔從政和黨紀國法教育，筑牢拒腐防變的思想防線；同時，要更加注重堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和權力運行機制。

4、要正確處理制度反腐與網絡反腐的關系。網絡反腐，通常先是網民在網上爆料，隨后更多的網民跟進關注并對爆料中的腐敗行為加以圍觀和討論，從而產生強大的輿論壓力，推動或倒逼相關部門對爆料中的涉事官員進行追查和懲處。近年來，網絡反腐不斷展現自身的強大能力，從“表哥”、“房叔”、“車爺”、“名煙”，再到“雷政富不雅視頻”、“單增德離婚保證書”、“日記門”等熱點事件，網絡曝光已經成為反腐的先鋒和利器。可以說，網絡反腐彌補了傳統反腐的局限，具有舉報便捷、參與度高、真相還原快、有關部門應對及時、保障舉報人的人身安全等優點。但不可否認，其弊端也不可小覷：網絡的匿名性很可能被某些居心叵測者利用，造成對他人的惡意誹謗和中傷；過于泛濫的網絡反腐會使政府疲于應付；網絡反腐的信息缺乏權威引導，不利于培養中國網民的法律意識等。其實，網絡只是反腐的一個新平臺，它既非神兵利器，也非洪水猛獸。因此，需要應與時俱進，積極利用新平臺，拓寬渠道，在制度上對網絡反腐進行規范，設立專門的反腐舉報網站，并在紀委設立專門的崗位來核實、查處網絡反腐舉報案件，建立起網絡反腐與傳統制度反腐之間的鏈接。同時，要看到網絡的非理性弊端，及時進行規制，將網絡反腐納入法治化、制度化的軌道，積極引導其發展方向，以促使網絡反腐發揮正面作用。

5、要正確處理制度建設與制度執行的關系。“空談誤國，實干興邦。”要把權力關進制度的籠子里，最根本的還是要“重在落實”。制度的生命力在于執行。改革開放以來，我國的制度建設取得了舉世矚目的成就，基本上做到了有法可依，但視制度為一紙空文的現象仍然較為普遍，主要表現為“有法不依，執法不嚴，違法不究”。縱覽那些落馬的官員，最突出的共性就是他們根本不把制度放在眼里，不是尊重制度而是踐踏制度，不是主動接受監督而是以種種借口逃避監督。換言之，一些官員游離在制度約束之外，出現制度虛置現象。這不是制度本身的錯，而是執行制度不力的問題。因此，要求各級領導應常懷崇尚制度之心，遵守制度，敬畏制度，自覺在制度范圍內活動，自覺用制度來規范自己的言行，自覺用制度來約束自己手中的權力，做到位高不擅權，權重不謀私。我們要把反腐制度的執行和落實，作為當前反腐倡廉建設的突出任務，堅決維護制度的嚴肅性、權威性，決不允許有章不循、有禁不止。在制度制訂出來以后，制度決策機構和執行部門要相互配合，搞好協調，監督部門要進行效能監察，切實抓好各項制度的落實。第一，要制訂具體的實施細則。制度執行部門要根據各自的實際情況，拿出切實可行的實施意見，認真地把制度的各項要求落到實處。對于可能出現的各種情況，要拿出應對處理的預案。第二，要加強監督檢查。在制度實施過程中，執行部門和監督部門要加強對制度執行的監督檢查，建立定期情況通報制度，及時聽取匯報，研究解決執行中出現的困難和問題；同時，在抓好監督檢查的基礎上，抓好制度落實情況的考核。第三，各級領導作表率。各級領導要大膽而穩妥地排除阻力，真正將“把權力關進籠子里”的承諾落實到行動中，讓廣大群眾看得見、聽得到、摸得著，才會真正震懾權力濫用者，從而獲得“把權力關進籠子里”的力量源泉，也才能真正建立起“把權力關進籠子里”的良性制度和行為習慣，讓人民真正成為權力的擁有者、監督者。作為領導者，還要防止和克服地方和部門保護主義、本位主義，決不允許“上有政策、下有對策”，有令不行、有禁不止，真正成為實現“把權力關進制度的籠子里”的模范和表率。第四，要建立落實制度責任制及責任追究制。要明確落實制度的責任單位和主要責任人，并將責任層層分解，落實到人。對制度落實不到位的責任單位和責任人要進行責任追究，并把制度的落實情況同執行者、責任人的利益掛鉤，增強其落實制度的自覺性，以確保制度落實到實處。

注釋：

①雷玉瓊、曾萌：《制度性腐敗成因及其破解——基于制度設計、制度變遷與制度約束》，《中國行政管理》，2012年2期。

②林蓉：《略論把權力關進制度的籠子里的政治哲學觀》，《時代經貿》，2013年第11期。

③張衛兵：《對“把權力關進制度的籠子里”的幾點認識》，《軍隊政工理論研究》，2013年第3期。