村規民約視角下的農村婦女權益保護問題——以安徽省蚌埠市為例

饒彩霞

（中共蚌埠市委黨校，安徽 蚌埠 233040）

婦女占農村社會人口的一半，維護農村婦女權益不僅是貫徹黨的農村政策，推進農村改革、發展、穩定的重要內容，而且關系到調動她們投入建設美好鄉村、全面建成小康社會的積極性，關系到社會的穩定、平安與和諧。從2013年7月12日-8月30日，安徽省蚌埠市村規民約修訂工作調研組在全面普查的基礎上，通過走訪、座談、問卷、查閱資料等多種形式開展以維護婦女權益為重點的村規民約修訂工作的專題調研，全面了解蚌埠市以維護婦女權益為重點的村規民約修訂情況以及存在的問題，積極探索解決問題的有效途徑，形成尊重婦女、保護婦女、維護婦女權益的良好社會氛圍。

一、以維護農村婦女權益為重點的村規民約修訂情況

蚌埠市下轄924個村委會，其中制訂村規民約的占74.3%。在所有制訂村規民約的村中，2000年以后制訂的占93.2%，其中2010年以后制訂村規民約的占49%。制訂村規民約的部分村根據形勢需要進行了修改，最近一次修改是在2012年以來結合美好鄉村建設而進行的，增添內容主要為環境衛生方面。93.8%的村近年來沒有對村規民約中婦女權益相關條款和內容進行修訂。未制訂村規民約的村包括在很多年前制定了村規民約，但因村委會換屆、保管不當等原因，現在失去了村規民約。

通過調查了解，各村所制定的村規民約涉及的內容和條款多寡不一，最少的只有6條，多的幾十條。少數村內容簡單，只是針對某一個方面，比如針對消防而制定的村規民約，大部分村規民約內容覆蓋社會治安、鄉風民俗、鄰里關系、婚姻家庭、土地管理、文明衛生、計劃生育等方面，其內容體現了國家法律、法規和政策精神，無侵犯婦女人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。有的還細化為夫妻共同承擔家務、共同承擔計劃生育、共同管理家庭財產、禁止性別歧視、反對家庭暴力、禁止虐待、遺棄女嬰等條款。有文字可查的村規民約中沒有歧視婦女的條款。

調查中，91.2%的人覺得現有的《村規民約》執行得挺好。村規民約作為村民自我管理、自我教育、自我約束的行為規范，是村民自身的創造物，是村民共同利益的表達機制，體現了本村村民的意志和利益。村規民約還在美好鄉村建設中發揮了規范傳統倫理道德、促進鄰里和睦、推進移風易俗、加快科技生產、解決農村一般性糾紛等積極作用。調研中，大多數接受調查的村干部表示隨著年輕一代村民學歷和文化素質的提升及生活水平的改善，大家普遍都能夠看懂并較好的執行村規民約了，婆媳和家庭矛盾明顯減少了、崇尚科學的多了、晚婚晚育的多了。村規民約在潛移默化中規范了村民的行為，改變了他們的生活觀念。村規民約中倡導的行為逐漸成為村民的行為規范，禁止的事項成為村民逐漸摒棄的行為。在制定和執行村規民約的過程中，政府有關部門及村委會都非常重視利用村規民約解決家庭問題。例如，某村的一女，其夫大男子主義嚴重，且對其有暴力傾向，村規民約制定后，通過對其進行宣傳和教育，其夫逐步意識自己以前的做法欠妥并不再施暴，因為村規民約規定，夫妻地位平等，反對男尊女卑。

二、以維護農村婦女權益為重點的村規民約修訂工作存在的問題

調查中，100%的村干部認為村里的村規民約沒有違反男女平等原則的條款，96.5%的人認為本村男村民和女村民享受完全一樣的福利待遇，并且完全平等。村規民約在維護婦女權益問題上能夠堅持男女平等原則，保證婦女享有與其他村民同等的待遇，較好地維護了農村婦女的合法權益。但從調查結果綜合來看，村干部理解的男女平等局限在見諸文字的部分，有文字可查的村規民約和文件資料上都沒有明顯性別歧視的內容，實踐卻并非完全如此。

1、維護婦女權益的內容薄弱。從各村制訂的村規民約的具體內容上看，涉及維護婦女權益的內容相對單薄，僅體現在婚姻家庭領域男女平等和計劃生育方面，相當一部分村沒有在村規民約里對婦女權益做出保障。比如蚌山區下轄21個行政村，制訂村規民約的有19個村，其中15個村（占比71%）的村規民約對婚姻家庭方面做出規定：夫妻地位平等，共同承擔家務勞動、共同管理家庭財產、反對家庭暴力，禁止歧視、虐待、遺棄女嬰。還有一個村村規民約內容共18條，在第六條提及“保護婦女的合法權益”。另有6村（占比29%）無任何關于婦女維權方面的內容。禹會區有村委會63個，制訂村規民約的有50個村。其中23個村（占比46%）的村規民約都在第七條提到“樹立生男生女都一樣、女兒也是傳后人的婚育新概念”，5個村（占比10%）提到“男女平等”，4個村（占比8%）規定：夫妻地位平等，共同承擔家務勞動、共同管理家庭財產、反對家庭暴力，禁止歧視、虐待、遺棄女嬰。1個村除規定夫妻地位平等，共同承擔家務勞動、共同管理家庭財產、反對家庭暴力，禁止歧視、虐待、遺棄女嬰外，還對外嫁女戶口管理做出規定。17個村（占比34%）的村規民約在6-10條左右，無涉及婦女權益的內容。在有文字可查的村規民約中很少有體現婦女婚嫁落戶、宅基地分配、土地承包、拆遷補償、繼承、村集體經濟收益分配等權益保護的內容，這些缺失的內容恰恰是農村婦女權益最容易受到侵害的部分。

2、婦女土地權益得不到有效保障。農村女性出生后，按照土地承包政策，由其戶籍所在地分給土地，一般都能享受與男子平等的土地承包權利，而在結婚后戶口遷移到男方家庭才能享受嫁入村的村民待遇，不遷出戶口也不一定能享受原村的福利待遇。調查中70%村都實行外村女嫁到本村后，必須將戶口遷到本村才能獲得本村村民資格并享受村民待遇；8.2%的村不考慮戶口是否遷出，本村婦女嫁到外村后，在原村的權利（土地承包經營權、征地補償款分配、村集體經濟福利分配、宅基地分配等）將被收回；17.5%的村實行沒有遷出戶口的外嫁女，在征地拆遷時，不享受本村拆遷補償款分配。由于農村實行“三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策，加之絕大多數村都不用預留機動地給新增人口分地，村里也沒有新開墾地或村民自愿交回的承包地，農村婦女結婚后在新居住地就很難取得承包地，同時也無法帶走在娘家時分得的承包地，從而喪失了土地承包權。即使娘家所在村集體不收回其承包地，由于土地承包系以家庭為單位，無法對其進行分割等原因，也只能由娘家人繼續耕種。同樣，農村婦女一旦離婚便將戶口遷至娘家或再嫁的夫家，其在婆家村分的承包地便由婆家村收回作為村機動地，或由離異的丈夫家庭繼續承包和使用，一旦前夫再婚后，其前夫所在村集體便會以前妻和后妻只能一人享受村民待遇為由，收回離婚女的承包地或直接由前夫新娶的妻子承包、使用。土地不同于一般財物，無法遷移轉走。農村婦女在離婚過程中，很少有人對土地權益進行爭取，法院判決離婚時一般也不把土地作為夫妻共同財產進行分割，即使對土地進行了分割，也很難執行。有些喪偶婦女平常與婆家及其家庭摩擦不斷，喪偶后即失去了在婆家繼續生活和居住的條件，土地權益也因失去家庭而流失。因婦女的土地承包經營權得不到落實，一方面直接影響到子女，一方面導致與之相關的財產權益包括土地入股分紅、征用土地補償、宅基地分配、集體經濟組織經營收入的分配權等無法實現。出嫁女、離異婦女、喪偶婦女等幾類群體往往因婚姻的變化而喪失土地承包權及相應其他權益，是土地權益最容易受到侵害的群體。這部分內容在村規民約中很少提及，這說明文字公示的村規民約沒有明顯違背男女平等精神，但違背男女平等精神和損害婦女基本權益的村規民約不一定有文字記錄，卻在實踐中長期沿襲執行。

3、婦女生殖健康權利易被忽視。盡管法律規定實行計劃生育是男女雙方的事，男女雙方都有采取避孕節育措施的義務，但農村地區卻普遍缺乏相關的科學知識，同時受男尊女卑思想的影響，對男扎存在誤解，認為男扎對男人身體傷害大，一旦男扎以后就無法做重活；如果采取結扎的措施來避孕節育，無論男女身體一定會受影響，首先應作犧牲的是女人，避孕節育首先應該是“女人們的事”，導致許多農村婦女不顧身體狀況被迫采取輸卵管結扎、上環等避孕節育措施，嚴重損害了女性的生殖健康權利。調查中了解到因女性身體原因不宜采取避孕節育措施而被動男扎比例不足10%，很少發現有主動男扎現象，其實男扎比女扎要方便和簡單，對于身體的影響較小，以后要想再生，復通機率比女的大。

4、留守婦女婚姻家庭問題隱患多。隨著農民工大量涌入城市，農村“留守婦女”群體逐漸壯大，她們忍受著與丈夫長年兩地分居的孤寂，守著家中的一畝三分地，贍養老人，照顧孩子，一肩挑起全家的重擔。一是在農業生產的種、收、管理等環節中產生的繁重的體力勞動，在男人外出打工的情況下都需要她們自己來承擔。二是由于自己男人不在家，缺乏心理安全保障，即使受到其他人的欺凌，或者被騙色劫財以后也不敢伸張，部分婦女即使在受侵犯的情況下不敢主張自己的權益。三是由于丈夫外出務工，夫妻長期兩地分居，缺乏思想溝通以及性交流，造成感情疏遠。尤其對于年輕婦女來說，性壓抑已經成了她們感情生活的一大痛楚。她們的丈夫在外打工同樣面臨兩地分居帶來的一系列情感問題，久而久之婚姻容易出現問題。一些婦女在遭受婚姻危機后，往往得不到公正適當的處理，致使無法維護自身合法權益。

三、加強以維護農村婦女權益為重點的村規民約修訂工作的建議

1、加大宣傳和培訓力度，增強男女平等意識。第一，加大對全社會、特別是對各級領導干部宣傳男女平等的基本國策和有關法律法規、政策的力度，要在各級各類干部培訓中增加對馬克思主義婦女觀及男女平基本國策等課程的培訓，有效提高領導決策層、執法者、基層干部的男女平等意識，使之能依法行政。第二，在制定政策時增強性別意識，能自覺依法維護婦女的合法權益。鄉鎮政府應充分認識村規民約在村民實現自治過程中的重要作用，運用法律知識指導和管理村務。正確認識村規民約的性質和效力，克服過分強調村民自治的偏見，保證村民在法律、法規、政策允許的范圍內實行自治。第三，宣傳、文化、司法、婦聯等部門要密切配合，通過報紙、廣播、墻報、“送法進村（家）”、普法培訓班、文藝演出等群眾喜聞樂見的形式，大張旗鼓地在各基層組織廣泛深入地開展《村民委員會組織法》、《婦女權益保障法》、《土地承包法》、《村規民約》和其他與婦女權益密切相關的相關法律法規宣傳活動，要大力宣傳“維持人口與資源平衡不能以犧牲婦女利益為代價”的觀點，從而把高層意識逐步轉化為廣大人民群眾的共識，增強廣大干部群眾的法律意識、男女平等意識和依法建章立約的自覺性，形成全社會共同保障婦女權益的良好環境氛圍；逐漸改變“重男輕女”、“男尊女卑”、“從夫居”等傳統思想觀念，改變以村規代替法規的現象，貫徹落實男女平等原則，提高婦女在農村的政治地位和經濟地位。第四，農村基層婦女組織要發動婦女積極參與學習和宣傳活動，提高婦女的法律意識，使她們了解國家法律賦予自己的權利，學會運用法律武器維護自己的合法權益，在遇到依靠自身力量不能解決的問題時，能懂得向有關組織求助，懂得借助行政手段、法律手段、媒體手段來維權，以制止和減少侵害婦女權益現象的發生，從而根本上維護農村婦女的權益。第五，在美好建設系列培訓中增加男女平等、婦女發展等相關內容，使男女平等成為村民的自覺觀念，使保護婦女權益、促進婦女發展成為農村新時尚。把宣傳、落實“村規民約”與加強農民社會公德教育緊密結合起來，融入農村日常生活。通過定期宣傳、創建評比等系列活動和措施，增強村規民約的權威性和約束力，促使村民信守村規民約，實現村民自主共建。

2、著力提高婦女在村務管理中的參與水平。當前，村級事務往往是由村干部和村民代表決定，婦女在利益分配中處于不利地位。第一，各基層組織要高度重視農村婦女自身綜合素質的培養與提高，給予婦女更多的經濟、政治、社會參與機會。蚌埠市《2011-2020婦女發展綱要》中，明確要求到2015年，村委會主任中女性正職達到7%的比例，以增強女性在決策層的話語權。第二，進一步完善《村民委員會組織法》和相關法律，在《村民委員會組織法》中對村民代表大會女代表的比例做出明確規定。建議女村民代表占村民代表組成人員的1/3以上，增強維護婦女權益的可操作性。第三，在村務管理和決策中，要采取有利于促進女性參政的性別保障措施和民主競爭機制，保證婦女在村務重大事項管理中的參與決策權，特別是與弱勢婦女切身權益相關的土地承包權調整與分配等事項，一定要有足夠數量的弱勢婦女參與方案的討論和決策，讓婦女有充分的參與權和表決權，暢通婦女利益訴求的渠道。

3、建立并完善保護婦女土地權益的法律體系。為了增強該法在實施過程中的可操作性，建議全國人大常委會盡快完善相關立法，使保障婦女土地權利的法律具體化。各有關部門應出臺有關農村婦女土地權益保障的規范性文件，對農村婦女特別是外嫁女、離婚婦女、大齡女青年、“農嫁居”婦女及其子女、居嫁農婦女等在土地承包、集體經濟收益分配、福利保障、宅基地分配等方面的權益進行明確規定，使農村婦女不論結婚與否或婚姻狀況改變后享有應有的戶籍、居住地選擇權及相應的土地權益。詳細規定農村婦女（含入贅女婿）結婚后或婚姻狀況改變后戶籍、居住地選擇權利以及不同情況下享有權利的原則。對男到女方落戶和女到男家落戶的，戶籍所在地的集體經濟組織應給其承包土地的權利；如果戶籍尚未遷移的，應動員其將戶籍關系遷入現居住地。對婦女出嫁后與男方共同生活在女方居住地，而戶籍又未遷的，應保留其承包地。其所生子女隨父母申報登記農業戶口的，應享受同村村民的同等待遇。對于離婚或喪偶婦女及其所領養子女，戶籍關系未遷移出的，應保留其承包土地的權利。離婚或喪偶婦女返回娘家或再婚，均戶隨人走，應享受與當地村民同等的承包土地的權利。對于純女戶或獨生女戶，有男方到女方落戶，贍養父母的，應給予土地承包權。法律政策要正視性別差異，在制定和實施過程中盡可能偏向農村弱勢婦女。例如，農戶土地承包合同登記可以實行夫妻雙名制，夫妻各持一份，雙方有同等的權利和義務，在轉讓、租賃土地時要出具雙方所持有的兩份土地承包書，并由雙方簽名才能生效，保障婦女在分居、離婚和喪偶情況下土地承包權的安全。盡快確立出臺“出嫁女”、喪偶婦女、“農嫁非”、離婚婦女等在原村組織的村民資格，加大執法力度，切實保護農村婦女的合法權益。

4、加強對村規民約修訂工作的指導和監督。制定和修改村規民約，要充分發揚民主，從實際出發。村規民約是每個村民在日常生產生活中必須遵守和執行的行為規范。只有充分發揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望，調動村民參加自治的積極性，自覺自愿地遵守執行，使其成為名符其實的“民約”。建議村規民約的制定和修改，一般應該經過五個步驟。第一，村民委員會根據本村的實際情況，針對需要解決的實際問題和村民群眾普遍關心的事項以及與本村發展和建設密切相關的問題，通過調查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程需要規定的內容，確定在哪些方面制定村規民約。第二，就提出的問題和事項，發動村民廣泛討論提出意見，并集中上報村民委員會。村民委員會根據村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規民約草稿，再發給村民征求意見。第三，提交村民大會審議通過。在審議討論過程中，要根據村民的討論意見，作進一步的修改完善，然后交付表決，以到會人數的過半數通過。對一些分歧比較大的問題，可以暫不規定，待成熟之后再補充完善。第四，村民自治章程和村規民約通過后，應當以適當的形式公布，可以印發各家各戶；也可以張貼公布。第五，按照規定報鄉鎮政府備案，接受監督。

5、加強國家法律對村規民約等的指導和規范，建立“村規民約”審查制度。在尊重村民自治的同時，出臺相關法律條文，規范政府監督、管理村規民約的具體權限和程序，對涉及集體經濟收益分配的規定、土地權益處置的決定進行徹底清理，對未付諸文字部分的村規民約中侵害婦女合法財產權利的條款堅決予以清除，堅決制止村委會、村民小組制定的土政策大于法律的做法，完善對村規民約的審查和監督，確保村民在法律許可的范圍內行使自治權。針對“村規民約”實施中部分弱勢婦女權益受到侵害的問題，由婦聯、民政等相關部門組織開展維護農村土地婦女權益的專項檢查，廢除侵害婦女土地權益的隱形的“村規民約”，指導村民增加保護婦女權益的條款和內容，落實男女平等、家庭和睦、婚嫁落戶、宅基地分配、土地承包、拆遷補償、繼承、村集體經濟收益分配等各項權益。禁止任何組織和個人以任何借口剝奪婦女的合法土地權益。針對“村規民約”執行難的問題，除在“村規民約”中明確提出違約責任，如批評教育、賠禮道歉、違約責任通報、責令恢復原狀、賠償損失、取消享受或者暫緩享受集體經濟收益分配和優惠待遇等外，還要建立和完善執行的組織協調機制，在村委會的領導下由村民代表組成執行機構，對違約責任人執行違約處罰，并張榜公布，以強化“村規民約”的執行力。

①李中良：《對村規民約的制定與推行的對策思考》，《中國鄉村發現》，2012年1期。

②李佳勛、郭振筆：《中國當代農村婦女土地權益保護研究》，《安徽農業科學》，2011年 28期。

③馮燕：《村規民約與相關法律規定沖突之思考——以農村出嫁女的土地權益受侵犯為視角》，《西安文理學院學報 （社會科學版）》，2010年01期。

④蒙家輝、李婷婷、韋祖杰：《新村規民約打造河池新農村》，《當代廣西》，2010年笫 8期。

⑤張建成、鄧小偉、熊小紅：《農村離婚婦女土地權益流失的對策分析》，《中國市場》，2007年26期。

⑥金耀華：《當前村規民約中存在的問題、原因與對策》，《浙江法制報》，2006年12月27日。