近年來國內(nèi)應(yīng)急管理研究述評

張光雄

（中共云南省委黨校 黨建教研部，云南 昆明 650111）

近年來，公共突發(fā)事件在世界各地頻頻發(fā)生，各國學(xué)者對應(yīng)急管理開展了較為系統(tǒng)和深入的研究。國外從18世紀(jì)60年代就開始危機(jī)管理的研究，目前主要發(fā)達(dá)國家都建立了具有自身特點(diǎn)的應(yīng)急管理體系，危機(jī)管理已走向制度化，并且這些研究都側(cè)重于政府在應(yīng)對突發(fā)事件的管理方法上以及以科學(xué)計(jì)算為基礎(chǔ)的危機(jī)管理模型的研究。與國外相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的危機(jī)管理研究在20世紀(jì)90年代中期才起步，2003的“非典”促使對應(yīng)急管理的研究驟然升溫，目前我國學(xué)者已經(jīng)撰寫了大量的學(xué)術(shù)文章，出版了不少應(yīng)急管理或危機(jī)管理的論著、教材或教學(xué)參考資料，取得了一些有價(jià)值的成果。

一、應(yīng)急管理基本理論的研究

國內(nèi)的理論研究主要集中于應(yīng)急管理基本概念、產(chǎn)生原因、事件分類、國外應(yīng)急管理的體系和模式等方面的研究。此外，對應(yīng)急管理的特征、研究對象和方法等方面，也開展了十分深入的研究。

1、應(yīng)急管理基本概念的界定。與應(yīng)急管理相關(guān)的概念主要有“突發(fā)事件”、“緊急事件”或者“危機(jī)事件”。這三個(gè)概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。郭濟(jì)認(rèn)為，其一致性表現(xiàn)在都是指“突然發(fā)生并危及公眾生命財(cái)產(chǎn)、社會秩序和公共安全，需要政府采取應(yīng)對措施加以處理的公共事件”。但在使用上，突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)于事件的突然性、偶然性；緊急事件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)處置事件的時(shí)間性、緊迫性；危機(jī)事件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)事件的規(guī)模和影響程度。①在應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等概念的區(qū)分上，薛瀾認(rèn)為，應(yīng)急管理和危機(jī)管理主要是針對非常態(tài)而言，風(fēng)險(xiǎn)管理則是居于常態(tài)管理和非常態(tài)管理中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)，以避免演化為突發(fā)公共事件和危機(jī)。②

2、公共危機(jī)事件產(chǎn)生的原因。公共危機(jī)事件產(chǎn)生的原因主要有社會、個(gè)人、環(huán)境、政府等方面。張成福認(rèn)為，人口的增長和人口密度的增加，全球氣候的變化，環(huán)境的破壞和惡化，科技發(fā)展所帶來的負(fù)面作用和影響，恐怖主義和社會壓力和沖突的增加等因素的存在以及相互的作用使得各種災(zāi)害和危機(jī)發(fā)生的可能性大大增加。③李燕凌認(rèn)為，產(chǎn)生公共危機(jī)的根本原因是公共產(chǎn)品的失衡，而中國農(nóng)村公共危機(jī)產(chǎn)生的根本原因是農(nóng)村公共投入太少、投資結(jié)構(gòu)不合理。④徐行從社會心理、利益受損與政府失缺三個(gè)方面對當(dāng)前中國群體性突發(fā)事件的成因進(jìn)行了思考和分析。⑤

3、公共危機(jī)事件的分類。在研究中，學(xué)者把公共危機(jī)劃分為五類或六類。薛瀾、鐘開斌根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，將公共危機(jī)劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)等五大類。⑥陳瑋將公共危機(jī)分為六類：重大突發(fā)性自然災(zāi)害、重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、重大突發(fā)性公共安全事故、重大社會治安事件、重大刑事案件和公共關(guān)系危機(jī)（輿情突發(fā)、網(wǎng)絡(luò)炒作）。⑦

4、介紹國外應(yīng)急管理的體系和模式等。對國外應(yīng)急管理研究中，介紹機(jī)構(gòu)、體制、體系、機(jī)制、法律等國外應(yīng)急管理體系框架較多。郭太生對美國的公共安全危機(jī)事件范圍進(jìn)行了界定，應(yīng)急管理的發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行了分析，并介紹了美國州和地方政府的應(yīng)急管理，以及應(yīng)急管理中非政府資源的運(yùn)用等方面的內(nèi)容。⑧趙成根介紹了西方發(fā)達(dá)國家大城市全政府、全社會型綜合危機(jī)管理系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況，發(fā)達(dá)國家大城市危機(jī)管理組織機(jī)制及其運(yùn)行情況，第一次系統(tǒng)地研究西方國家大城市的危機(jī)管理機(jī)制及其運(yùn)行狀況。⑨

5、總結(jié)了我國應(yīng)急管理研究開展情況。一些學(xué)者對我國應(yīng)急管理研究情況進(jìn)行了系統(tǒng)的總結(jié)。鐘開斌回顧了自黨的十六大以來中國政府在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面所開展的具體工作內(nèi)容以及所取得的工作成效，并探討了未來中國應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對策略。⑩高小平對我國應(yīng)急管理研究進(jìn)行了全方的述評，從梳理應(yīng)急管理基本概念開始，在研究應(yīng)急管理框架體系和劃分研究階段的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急管理研究中的多重維度和特點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出進(jìn)一步推動應(yīng)急管理研究需要與基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展、與行政管理體制和社會體制配套研究的設(shè)想。?

二、應(yīng)急管理的研究領(lǐng)域

從應(yīng)急管理研究涉及的領(lǐng)域來看，研究者對城市、農(nóng)村、企業(yè)、高校、醫(yī)療衛(wèi)生、公安機(jī)關(guān)、部隊(duì)、無線電、旅游業(yè)、自然災(zāi)害、食品、海洋污染等領(lǐng)域都進(jìn)行了深入的研究。

1、城市應(yīng)急管理研究。我國的應(yīng)急管理研究，最初是從城市應(yīng)急管理研究開始起步的。鐘開斌總結(jié)了北京目前所面臨的各種突發(fā)事件形態(tài)特點(diǎn)，在剖析北京城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)的現(xiàn)狀、問題與根源的基礎(chǔ)上，提出了完善北京城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，盡快建立首都現(xiàn)代危機(jī)管理體系的相關(guān)建議。?趙林度提出以都市圈為應(yīng)急主體，以重大危險(xiǎn)源為研究對象，以電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐，以信息協(xié)同為根本目的，構(gòu)建城際應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、中心城市應(yīng)急指揮模式、應(yīng)急信息標(biāo)準(zhǔn)化三方面內(nèi)容一體化的城際應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制。?

2、農(nóng)村應(yīng)急管理研究。劉超從無縫隙政府理論出發(fā)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)村公共安全應(yīng)急管理組織的無縫隙再造應(yīng)從建立綜合性公共安全應(yīng)急管理部門、構(gòu)建分權(quán)化的公共安全應(yīng)急管理決策與執(zhí)行體制和構(gòu)建公共安全信息網(wǎng)絡(luò)入手。?劉亞品對我國農(nóng)村社會突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行了評議，分析了農(nóng)村社會突發(fā)事件的內(nèi)涵、主要類型及特點(diǎn)，農(nóng)村社會突發(fā)事件的政府管理現(xiàn)狀，提出了農(nóng)村社會突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建的建議。?安雅麗認(rèn)為農(nóng)村公共危機(jī)有生態(tài)環(huán)境危機(jī)、人口老齡化與養(yǎng)老危機(jī)、民主政治建設(shè)危機(jī)、多元文化的沖突危機(jī)、災(zāi)害性危機(jī)等，應(yīng)積極采取應(yīng)對措施，化解農(nóng)村社會存在爆發(fā)公共危機(jī)的隱患。?

3、企業(yè)應(yīng)急管理。朱波從哈爾濱水環(huán)境污染事件出發(fā)，探討了企業(yè)危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制的建立的作用、原則和步驟。?孫世孝從企業(yè)科學(xué)編制應(yīng)急預(yù)案，事故應(yīng)急處理預(yù)案管理需要全體職工積極參與和實(shí)施事故應(yīng)急處理預(yù)案管理確保一方安全等方面入手，探討了企業(yè)建立應(yīng)急預(yù)案應(yīng)注意的問題。?梁鶯從企業(yè)全員危機(jī)意識的培養(yǎng)、管理機(jī)構(gòu)的建立和監(jiān)測與分析等方面，探討了企業(yè)危機(jī)管理的基本體系和建設(shè)思路。?

4、民族地區(qū)應(yīng)急管理研究。對民族地區(qū)應(yīng)急管理進(jìn)行研究，這是近年來學(xué)術(shù)界開拓的一個(gè)新的領(lǐng)域。段爾煜研究員以云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣“7·19”事件為例，提出了建立邊疆民族自治地方群體性突發(fā)事件政府管理長效機(jī)制的思路，?吳開松認(rèn)為研究少數(shù)民族地區(qū)基層政府危機(jī)管理能力要充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)背景，要通過完善法律和制度，加強(qiáng)危機(jī)管理的規(guī)范力與執(zhí)行力，建立科學(xué)的危機(jī)管理組織體系，加強(qiáng)政策解讀能力和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力，提高基層政府危機(jī)管理能力。?朱秦借助應(yīng)急管理的研究框架，對邊疆民族地區(qū)和諧治理的起點(diǎn)、基礎(chǔ)、范式、領(lǐng)導(dǎo)力量、責(zé)任主體、社會資源、人員素質(zhì)等進(jìn)行全面考察，對邊疆民族地區(qū)的和諧治理問題進(jìn)行了思考，為邊疆民族地區(qū)社會主義和諧社會建設(shè)尋找新的出路。?

三、處理突發(fā)事件的應(yīng)對措施

針對應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界從明確應(yīng)急管理主體、加強(qiáng)制度體系建設(shè)、建立應(yīng)急管理模式和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)等方面進(jìn)行了深入研究，提出了相應(yīng)的對策。

1、明確應(yīng)急管理主體。明確的責(zé)任主體是處理突發(fā)事件的前提，責(zé)任主體的多元化是未來社會應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢。徐雙敏認(rèn)為，公共危機(jī)治理主體需要走多元化的發(fā)展策略，即公共危機(jī)治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業(yè)、媒體、公民等多元化主體轉(zhuǎn)變的動態(tài)化過程，它是對危機(jī)管理主體單一化的修正與超越。?宋喆分析了非政府組織在公共危機(jī)管理過程中的地位和作用，提出了非政府組織在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)的困難和自身建設(shè)存在的問題，提出了解決的對策。?

2、強(qiáng)化制度體系建設(shè)。中國行政管理學(xué)會課題組認(rèn)為，應(yīng)從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)機(jī)制、中樞應(yīng)急決策和信息傳遞機(jī)制、分類管理和分級響應(yīng)機(jī)制、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急保障機(jī)制、全面減災(zāi)防災(zāi)機(jī)制等方面加強(qiáng)政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。?高小平認(rèn)為，制定預(yù)案實(shí)際是把非常態(tài)實(shí)踐中的隱性的常態(tài)因素顯性化，也就是對歷史經(jīng)驗(yàn)中帶有規(guī)律性的做法進(jìn)行總結(jié)、概括和提煉，形成有約束力制度性條文。?

4、提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的應(yīng)急管理能力。盧濤、郭研實(shí)、孫錢章和孫國新等專家學(xué)者分析了各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的能力不足，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員應(yīng)急管理能力建設(shè)途徑，領(lǐng)導(dǎo)干部處理突發(fā)事件應(yīng)遵循的原則和程序。

四、國內(nèi)應(yīng)急管理研究評述

總的來看，國內(nèi)應(yīng)急管理研究取得了豐碩的成果，但與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國的應(yīng)急管理研究尚處于起步階段，應(yīng)急管理有許多的領(lǐng)域需要開拓、擴(kuò)展和深化。一是過多研究城市社會突發(fā)事件管理問題，而忽視農(nóng)村問題研究。二是注重對社會突發(fā)事件危害現(xiàn)象的研究，關(guān)注突發(fā)公共事件分類、分級與分期這些基礎(chǔ)性問題，缺乏對社會突發(fā)事件形成的原因、原理進(jìn)行深入研究。三是對已經(jīng)發(fā)生的各類社會突發(fā)事件應(yīng)對措施，做了詳細(xì)的歸納性總結(jié)，但對如何防范突發(fā)事件，特別是深入研究社會突發(fā)事件預(yù)警、應(yīng)急與責(zé)任機(jī)制，缺乏足夠的重視。四是強(qiáng)調(diào)社會突發(fā)事件對社會政治價(jià)值觀念與社會道德規(guī)范傳承“穩(wěn)態(tài)”的沖擊，但忽視社會突發(fā)事件產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)原因分析。五是注重研究政府在社會突發(fā)事件管理中的責(zé)任問題，但忽視非政府組織和公眾管理社會突發(fā)事件的作用。六是注重對全國面上問題的研究，對民族地區(qū)的研究還略顯薄弱。

注釋：

①薛瀾：《從更基礎(chǔ)的層面推動應(yīng)急管理——將應(yīng)急管理融入和諧的公共治理框架》，《中國應(yīng)急管理》，2007第1期。

②薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌著：《危機(jī)管理》，清華大學(xué)出版社，2003年版。

③張成福：《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》，2003年第7期。

④李燕凌、陳冬林、周長青：《農(nóng)村公共危機(jī)的經(jīng)濟(jì)研究及管理機(jī)制建設(shè)》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2004年第1期。

⑤徐行、王海峰：《關(guān)于當(dāng)前中國群體性事件幾個(gè)理論問題》，《中國政治》，2010年第 10期。

⑥薛瀾、鐘開斌：《突發(fā)公共事件分類、分級與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)》，《中國行政管理》，2005年第2期。

⑦陳瑋：《公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)思考》，《公安學(xué)刊》,2007年第5期。

⑧郭太生：《美國公共安全危機(jī)事件應(yīng)急管理研究》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第6期。

⑨趙成根著：《國外大城市危機(jī)管理模式研究》，北京大學(xué)出版社，2006年版。

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