我國城市社區管理存在的主要問題及對策——以湖南省湘潭市為例

黃 菊

（中共湘潭市委黨校 科研處，湖南 湘潭 411100）

2011年2月，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及創新專題研討班開班式上提出：“各級黨委和政府要充分認識新形勢下加強和創新社會管理的重大意義，統籌經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設，把社會管理工作擺在更加突出的位置。”社會管理是個系統工程，如何結合實際創新城市社區管理，探索城市社區管理新思路，值得深入研究。

一、社區管理在城市發展中的地位和作用

1、推進城市社區管理，是維護社會穩定的基礎工作。社區是城市最基層的基礎構成單元，其穩定對整個城市的穩定乃至整個社會的穩定具有至關重要的作用。由于我國正處在一個社會轉型時期，新舊體制的轉換必然會產生權力和利益的重新組合與定位，不免會帶來一些利益沖突和矛盾，這些矛盾和問題能否得到有效的解決，直接關系到社會的穩定。推進城市社區管理，充分發揮社區成員的參與意識和整合能力，有助于促進社會矛盾和問題的解決，維護社會穩定。通過開展各種社區服務，組織豐富多彩的社區文化活動，加強社區環境的綜合治理，多方控制和化解各類不穩定因素，把社會治安綜合治理的各項措施貫徹落實到基層，把影響社會穩定的矛盾和問題及時有效地化解在萌芽狀態，強化社區維護社會穩定“第一道防線”的作用，確保社會長治久安。

2、推進城市社區管理，是鞏固基層政權，加強社會主義民主政治建設的重要途徑。隨著改革的深化和居民對社區事務的日益關注，居民委員會原有的管理方式很難適應形勢發展的需要。加強社區組織建設是推進城市社區管理的重要途徑，包括加強社區的黨組織建設和加強社區自治組織建設兩個主要部分，也包括社區內其他社團的建設。一是各地在加強社區的黨組織建設方面進行了積極的探索，上海、南京、沈陽、武漢、西安等城市積極探索新時期黨的基層組織建設的方法，充分發揮在職黨員、離退休黨員的參與作用，大力開展社區黨建工作，增強了基層黨組織在社區的凝聚力和戰斗力。二是各地加強了城市社區居民自治組織的建設，很多城市社區建立了自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社區居民委員會。三是各城市社區中出現了許多社區成員自發組成的社團組織，在社區建設中發揮了積極地作用。例如，上海浦東新區濰坊街道，群眾性自發組織的團體就有79個之多，促進了政事分離、政社分離，有助于形成“小政府，大社會”的管理格局。實踐證明，推進社區建設，發揮社區居民自治組織的作用，促進居民依法自己管理自己，是解決城市社會轉型時期諸多問題的重要途徑。

3、推進城市社區管理，是深化城市管理體制改革的迫切要求。城市管理體制改革是經濟體制改革和政治體制改革雙重作用的結果，而社區管理體制改革則是城市管理體制改革的承接主體。新形勢下，在經濟體制改革中出現的國有企業剝離出的社會職能、分流出的下崗失業人員、新的經濟模式、日益增加的城市流動人口，統統進入社區這個最基礎的載體之中；社會保險制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市場化取向、醫療制度的改革、人口流動及戶籍管理的改革、城市人口的老齡化問題等，也都匯集到社區這個載體之中；社會成員固定地從屬于一定社會組織的管理體制已被打破，大量“單位人”轉為“社會人”，同時，大量農村人口涌入城市，加上教育、管理工作存在一些薄弱環節，致使城市社區人口的管理相對滯后，迫切需要建立一種新的社區管理模式。推進城市社區管理，改革街居管理體制，是經濟體制改革和政治體制改革進一步深化的必然要求，也是城市現代化進程的一種必然選擇。

二、湘潭市城市社區管理存在的主要問題

1、社區“責、權、利”不統一的問題較為突出。近幾年，由于許多政府部門“工作無償進社區”，導致社區工作的責任大、負荷重，實際上已經“超載”運行，且大部分時間都是在應付各種檢查驗收，社區儼然成了政府部門的腿，行政化傾向日益嚴重，社區自治功能難以發揮。椐有關調查統計，社區當前承擔的日常社會管理工作共計12大項，105小項。另外，許多街道辦事處無視居民自治的原則和社區管理的屬地性質，隨意將經過居民選舉的社區居委會干部“調動”與“任命”。加之社區與街道辦事處在經濟上屬于“報帳制”，社區只能充當“聽命者”。

2、城市基層社會事務管理出現“盲點”。一是城市商品房開發建設遺留的矛盾。由于沒有硬性的政策約束，許多開發商樓房銷售完后，就一走了之，既沒有修建垃圾站、社區居委會工作用房等必要的公共設施，也沒有按章程向社區移交小區居民的相關資料信息，造成大量的單位建房和小區開發無社區管理，群眾高高興興搬進新居以后，不知道由哪個社區管理，管理出現“盲區”。二是國有企業改制過程中遺留的矛盾。湘潭市由于尚未出臺統一的、明確的政策文件，出現了改制后的企業不知道社會事務“怎么交”，城市區政府、街道、社區也不知道社會事務“怎么接”，特別是沒有處理好“交”與“接”過程中的權責利問題，出現了“空檔”，致使一部分改制后的職工沒有納入社區管理，城市區政府、街道、社區也不愿管理的情況。三是城市行政中心區東移和開發區建設遺留的矛盾。從2000年開始，湘潭市委、市人大、市政府、市政協、湘潭軍分區等黨政軍機關，陸陸續續由河西搬遷到河東，行政中心所在地由雨湖區變換為岳塘區。隨著新城區和九華開發區面積的不斷擴大，部分新近搬遷的機關、企事業單位也未納入到社區管理。

3、社區工作經費緊張。近年來，社區工作經費緊張問題越來越凸出，有的社區在建好辦公用房后，負債累累，運轉困難。目前，社區建設的資金主要來源于市、區兩級下撥的5萬元工作經費，但在實際運作中，社區工作經費仍然不能足額到位。據調查，各個街道都以創收上繳、資料費、目標考核等名目不同程度地克扣了經費，有的社區甚至被全數截留，用于支付社區原退休干部的工資。經費不足嚴重困擾了社區工作的開展，影響了社區干部積極性。

4、社區的設置不均衡。隨著城市中心的東移和城市化進程的進一步加快，市區人口流動十分迅速，原有的社區設置已逐步滯后于現行城市管理的需要，城區的社區規模面積、所轄戶數人口存在較大差異。以湘潭市為例，城市社區的平均人數為3800人，而最大的社區所轄人口多達10000人，最小的社區所轄人口僅為575人，而其工作人員的配置又沒有太多差別，這就造成社區居委會之間的工作量苦樂不均和社區工作人員“同酬不同工”的現象。

5、社區服務相對滯后。一方面，社區基礎設施建設跟不上時代的步伐，甚至有的社區內根本就沒有文化、體育活動場地等設施，社區的文化、體育、環境衛生等服務功能嚴重弱化，無法滿足居民的各種需求。另一方面，由于社區服務社會化程度不高，多數社區服務組織還停留在政府包辦層次，沒有形成網絡化、市場化、產業化組織運營體制，導致社區服務內容和服務功能不完善,服務質量難以滿足廣大居民群眾的要求。

三、促進我國城市社區管理創新的對策

通過分析發現，湘潭市城市社區管理存在的主要問題在全國具有普遍性，因而針對其提出的對策具有廣泛的價值。為了提高我國城市社區管理的科學化水平，可以從社區管理格局、社區功能、社區工作職能、社區管理權限和社區組織架構方面進行管理創新。

1、轉變觀念，探索建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的城市社區管理新格局。面對新形勢下的城市社區管理，政府應轉變觀念，從過去“不該管、管不了、管不好”的領域逐漸退出，把該市場做的事還給市場，把該社會做的事交給社會，變管理主導為政策引導，少一些替民做主、多一些讓民作主，少一些管理，多一些服務，大力發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業事業單位的協同作用，擴大居民有序政治參與，讓群眾充分享有知情權、參與權、管理權和監督權，共同參與社區管理。政府要盡快實現從行政管理向公共治理轉變，即由經濟建設型政府向經濟建設與社會管理并重的公共服務型政府轉變，以公民滿意度為公共服務的重要目標，調整社區管理的行為邊界，做到有所為、有所不為，改變政府包攬一切的制度安排，變以往的“政府獨攬”為“多方參與”的社區管理主體多元化思路。

2、正本清源，進一步理順政府職能部門和社區居委會的關系，在社區功能上進行改革創新。據相關資料調查顯示，目前全國各城市每個社區平均承擔著政府部門10多類100余項行政事務。因此，只有從制度上理順兩者的關系，變政府的“腿”為居民群眾的“手”，淡化行政職能，提升服務職能，社區居委會的自治功能才能回歸原有的位置。第一，建立社區工作準入制度。凡經審核批準進入社區的行政事務性工作，或委托給社區組織承擔的有關工作事項，必須按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，為社區組織提供必要的工作經費和工作手段，做到任務責任到位、工作經費到位。對部門擅自下達或沒有做到“權隨責走、費隨事轉”的行政事務性工作，社區組織可以拒絕完成。第二，堅決維護社區居委會的民主自治權利。深入開展以居民會議、議事協商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我服務、自我教育為主要目的的民主管理實踐，以居務公開、民主評議為主要內容的民主監督實踐，培育居民對社區的認同感和歸屬感，把社區居委會建設成為功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的基層群眾自治組織，真正實現社區的自治功能。第三，建立購買公共服務機制。完善相關優惠政策，建立政府向社會組織購買公共服務機制，支持社會組織承擔社會事務、參與社會管理，讓社會組織承擔起政府下放的職能，從而使政府的職能歸位，社區的自治力量增長，促進基礎層面的良性社會治理。

3、明確責任，實現社區由經濟組織向服務主體的轉變，在社區工作職能和任務方面進行改革創新。長期以來，社區工作都有經濟職能和任務，同時，由于政府投入不足，社區經費短缺，很大程度上導致創收成為社區的主要任務，而社區的主要任務是以人為本，為居民群眾服務。要使社區由經濟組織向服務主體的轉變，就必須取消社區甚至街道的經濟指標考核，不再承擔區域經濟發展職能，讓社區工作者從經濟職能和創收任務中解放出來，把工作重點和重心都放在服務民生上。

4、簡政放權，將城市管理重心下移，在社區管理權限方面進行改革創新。為提高社區的自治程度，強化社區在城市管理中的基礎地位，有效促進城市的精細化管理，政府應轉變職能，下放管理權限，能夠下放職能的都要下放。按照“權隨事走、費隨事轉”的原則和“人員配置到社區、工作重心到社區、服務承諾到社區、工作經費到社區”的總要求，組織、紀檢、政法、計生、宣傳、文化、勞動保障、民政等部門統一聯動開展“進社區”活動，把黨建聯絡、黨風廉政、計劃生育、就業培訓、城市低保、警務管理、司法調解、文化體育、醫療衛生、社會救助等方面的工作真正落實到社區，實現居民所需所想，達到小事不出社區，大事不出街區的穩定局面。

5、條塊結合，建立多元化社區事務處理體系，在社區組織構架方面實行改革創新。目前，我國傳統的社區內部運行機制已很難適應高度分層和流動變化的社會結構需求，亟需在社區組織架構方面實行改革創新。可以嘗試搭建“一委一居一站”組織新架構，讓黨務、居務、政務在社區分設共建，強化黨組織對社區工作的統籌領導，每個社區都成立黨委，實現社區黨組織全覆蓋。由居民“直選”和“海選”居委會，剝離行政事務，回歸自治職能。設立社區管理服務站，承擔政府延伸至社區的各項公共管理與服務職能，同時接受社區黨委的領導和居委會的監督。從現實看，我國城市社區工作人員主要有低保員、社保員、計生員、綜治員、城市管理協管員、社區民警等，他們有些是國家工作人員，有些是政府購買公共崗位，人在基層，管理權限在部門，造成管人管事管錢相脫離。成功搭建“一委一居一站”組織新架構以后，就可以把他們放在社區管理服務站，由社區黨委書記兼任管理服務站書記，對他們實行統一分工，統一安排，統一要求，統一考核。

①許海燕：《城市社區管理與政府職能的轉變》，《中共云南省委黨校學報》，2011年第1期。

②孟范利：《我國目前城市社區管理模式存在的問題》，《學理論》，2012年第4期。

③汪波：《城市社區管理體制創新探索》，《新視野》，2010年第2期。