做好新時期社會管理創新工作的思考

楊 健

（大理白族自治州政協，云南 大理 671000）

黨的十八大報告指出：“加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設，”“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會進一步強調：“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”。這為社會轉型期加強社會管理指明了方向。創新社會管理,是建設中國特色社會主義管理體系,提高社會管理科學化水平,全面建成小康社會的重要任務。

一、準確把握社會管理創新的基本內涵是創新社會管理的重要前提

弄清社會管理的涵義，是創新社會管理的重要前提。社會管理是中國特色社會主義事業五位一體總體布局中社會建設的一個重要組成部分，它是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境、促進社會和諧的活動①。社會管理創新是指政府和社會組織在現有的社會資源和管理經驗的基礎上，把握政治、經濟和社會新的發展規律態勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術和方法等，對傳統的社會管理理念、模式及管理方法進行完善創新，以實現社會善治的活動和過程。社會管理創新是社會發展到一定階段的必然現象，是中國社會通過經濟體制改革促進經濟增長和財富累積的同時，在社會分化、結構失衡和社會轉型形勢下的必然選擇。

社會管理創新目的在于形成更為良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。社會管理創新包括以下幾個方面的內容：一是社會管理創新的目標是使社會達到善治狀態。社會管理的本質是對人的管理和服務，實現好、維護好人民群眾的根本利益。無論是理念創新，還是制度、技術和機制創新，它們都是社會管理創新的手段，社會管理創新的最終目的是社會良性運行和達到善治狀態，使人民群眾的憲法和法律權利得到依法尊重保護，多元社會利益和社會資源得到合理配置，社會矛盾糾紛依法得到有效化解，社會整體利益和社會和諧秩序得以切實維護，社會公平正義得以全面實現。二是法治是社會管理創新的前提和保障。社會管理創新必須尊重法律，依法管理、依法創新，不能突破法治的要求、不能違反法律的規定。要用法治的方法管理社會事務，處理社會問題，提升社會管理的法治化水平。通過立法先行、依法行政、司法為民，將社會管理創新納入法治化軌道。三是社會管理創新是社會建設的重要構成部分。社會管理創新就是要通過創新社會管理理念、體制機制、方式方法，動員社會力量，整合社會資源，協調社會關系，化解社會矛盾，激發社會活力，促進社會協調發展和良性運行，提升社會建設整體水平。四是社會管理創新是社會管理方法的提升和突破。社會管理創新本質上是現代社會管理體系的建構和不斷完善發展的過程，要深入研究和把握政治、經濟和社會運行發展的規律態勢，充分發掘傳統管理資源經驗的既有價值，學習借鑒和消化吸收國外先進的社會管理經驗，全面有序地推進社會管理創新，實現對傳統社會管理的完善變革和整體超越，著力建構與現代經濟、政治、社會、文化發展相適應的有中國特色的現代社會管理體系。

二、當前社會管理創新工作面臨的主要問題

隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的逐步完善，我國的經濟社會狀況發生了深刻變化，體制轉軌與社會轉型全面推進。目前，我國處于重要的戰略機遇期，同時也處于社會矛盾的凸顯期，社會結構、社會組織形式、社會利益格局、社會思想觀念發生深刻變化。

1、民眾利益受損引發社會矛盾。大量的群體性事件屢屢上演，許多地方重大建設項目出現“一鬧就?！钡默F象，給當地發展和各方利益都帶來重大損失。目前絕大多數的群體性事件屬于利益維護型，通常是由百姓利益受侵害引起，其重要原因之一在于一些地方政府在大力發展經濟的同時，忽視民眾利益。建設項目論證不充分、不科學、論證工作流于形式，論證結果在論證會前已經定調，項目建設沒有充分考慮當地的環境影響和百姓利益，決策時不認真聽取當地人民群眾的意見，沒有群眾意識。一些地方領導過多考慮引資企業或地方政府感受而忽視人民群眾的感受，心中沒有老百姓，導致政府行為得不到民眾認可和支持。

2、溝通渠道不暢導致民意表達阻塞。“穩定壓倒一切，”既是一項政治任務，也是社會管理的重要內容。為了不出亂子，各地、各部門對信訪問題極為敏感。而上級動輒要求零上訪，部分人正是掌握了這一心態，在“敏感時期”動不動就拿“上訪”做文章，有理無理都上訪，不鬧不解決，不鬧見不到領導，致使政府公信力缺失，紅頭文件失去威信。其實，信訪只是表達民意的一種途徑，暢通民意才是根本。與群眾溝通、對話渠道不暢，關鍵是各級干部放不下身段，沒有群眾觀點，拉遠了與群眾的距離。實踐表明，順暢、合理的民意表達渠道，是落實公民權利、保證社會穩定的必要條件，社會上發生一些體制外表達或群體性事件，盡管原因復雜，但或多或少是與表達渠道的不暢有關。采用盯人戰術、圍追堵截、花錢買平安都是權宜之計，這樣的理念不改變，只會陷入“越維越不穩”的惡性循環。

3、司法缺位造成社會失序增多。當前，社會主義法律體系已經形成，“無法可依”的問題得到緩解，但“有法不依、執法不嚴、違法不究”的事情時有發生。執行政策、法律不嚴肅，有松有嚴，不一視同仁。現實生活中，以言代法，以權代法，以發展指標代替法的現象比比皆是。面對不斷產生變化的社會矛盾糾紛，我國現有的糾紛解決機制顯得力不從心，許多社會矛盾糾紛不是通過正常的法律途徑解決，而是更多的通過信訪或者其他非法律途徑解決，聽任涉訴案件信訪常態化，只會強化民眾“信訪不信法”、“法外有法”的意識。這表現出執法機關和司法機關尚不能完全嚴格規范執法和公正司法，也表現出公民理性自律、自覺守法意識不強；既表現為國家機關部分存在著權利濫用和權利腐敗問題，還表現為公民的權利濫用的問題。

4、心理失衡致使社會不滿情緒滋生。隨著城鄉改革的不斷深入，城鄉之間、區域之間、產業之間，以及占有公共資源不同的群體之間；利益分配差距拉大，社會層面的利益分化日趨明顯，收入、貧富差距不斷拉大，加之有些做法有失公允，社會上仇官、仇富的心態越來越突出，官員、商人做得再好、說得再對，很多民眾都有逆反心理，都采取不相信的態度。大眾政治信任度下降，政治冷漠心態和觀望、游離、偏執甚至起哄等不負責任行為正在相當多數社會成員中蔓延，社會不滿情緒在一定范圍內有所擴散，一旦有人組織、呼吁一下，就可能聚集很多人，群體性事件就有可能發生。隨著改革的日益深化，社會心理失衡的現象比以往任何時候還將更加突出。

5、信息化對傳統社會管理方式形成挑戰。隨著信息社會的快速發展，我國已有5億多網民、11億多手機用戶，虛擬社會與現實社會更緊密地聯系在一起。這是社會進步，但也產生許多新的社會管理問題?，F實社會很多違法犯罪以及治安問題，已經向虛擬社會蔓延，網絡缺乏監管，對網絡輿情不敏感，不善于引導媒體，應對媒體能力差，使小事變大。而個別領導嚴重恐“網”，不切實際地要求網絡上不能有一點本地的負面信息，一旦有一點負面消息，馬上批示從嚴查處。由于只允許有正面消息，而不允許有負面報道，致使個別人利用了這一心理狀況，從而讓宣傳部門天天當消防隊員，到處滅火以平息輿論事態。

6、高度流動性引發社會風險擴大。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，長期以來在封閉半封閉環境和計劃經濟條件下形成的社會結構發生了全方位、根本性變化。中國社會正由一個低度流動性的社會，逐漸演變成一個高度流動性的社會。特別是人口流動性加大，大中城市人口規模急劇膨脹，而內陸中小城市和廣大農村則出現“空心化”現象，越來越多的“單位人”變成“社會人”。改革開放以來，我國包括人員、資本、資源、信息等在內的社會資源的大規?？焖倏缃缌鲃右呀涬[含了巨大的風險，而且會強化其他原因產生的各種社會風險。

三、新時期加強社會管理創新工作的對策

前述這些問題的存在充分說明，創新社會管理，提高新形勢下社會管理的能力和水平刻不容緩，時不我待。當前應從以下方面入手，對癥下藥，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。

1、堅持群眾路線是創新社會管理的根本路徑。習近平總書記指出：“加強和創新社會管理，要同做好群眾工作緊密結合起來”，“群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作”②。在新形勢下加強社會管理創新工作，更要牢牢把握我們黨一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去這個優良傳統，堅定不移地走群眾路線。一是必須把尊重采納群眾的意見放在首位，把群眾的意見作為決策的前提，改革和完善反映民意的制度，切實實現人民群眾的有序參政和民意的依法表達。二是必須堅持以人為本，密切與群眾的血肉聯系。社會管理，說到底是對廣大人民群眾的服務和管理。感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，認真傾聽群眾呼聲，才能贏得群眾理解、支持和擁護。三是必須圍繞群眾需要推進社會管理創新。社會管理是為了更好地服務，是通過社會建設和社會管理讓人民群眾得到實惠。只有通過改善民生，積極解決基層群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，讓廣大群眾共享改革發展的成果，才能減少和防范社會矛盾，為社會管理打下堅實的基礎。四是必須正視不同社會主體的利益需求。在維護最大多數人利益的前提下，盡量照顧好不同方面群眾的實際利益，盡力滿足不同社會主體的合理要求，體現執政為民的本質，凝聚廣大人民群眾的智慧和力量。走群眾路線，是對執政規律、對社會建設發展規律認識的進一步深化，是加強和創新社會管理工作的重要抓手和著力點，是社會建設的重中之重。

2、依法治理是社會管理創新的保障。法治是社會管理創新的基本前提和重要基礎，社會管理創新必須走法治之路，納入法治的軌道。一是牢固樹立法律至上的觀念，在法治框架下進行社會管理創新。必須確立政府公共部門、公民、私營部門、社會組織等多元主體依法進行和參與社會管理服務的理念，培育理性自律、崇法守法的現代法治精神。讓法律成為社會的普遍價值標準，在全社會形成對法律的認同感、敬畏感，真正實現法律至上的現代法治要求。當前，社會上存在拖欠農民工工資的情況全國都有報道，為什么長期解決不了這個問題？究其原因，缺乏守法意識，違法成本太低，對拖欠工資的企業懲處力度不夠。如果采取嚴厲措施，加重拖欠工資的違法后果，對欠薪企業和法人實行一票否決，關閉企業或終身不得從事地產等行業，將企業法人列入黑名單，不得參與任何招投標活動，如果這樣，情況就會大為好轉。二是嚴格依法進行社會管理創新，著力提高政府公共部門管理社會的權威性。大力加強法治政府建設，強調依法制約國家權力、規制國家權力，“將權利關進制度的籠子里”，自覺接受社會公眾監督。堅決杜絕越權濫權，嚴厲懲處腐敗行為，以保證政府公共部門社會管理行為的合法性和權威性。同時，必須進一步強化對社會的依法管治力度，對各種利益糾紛和矛盾的解決嚴格依法進行，既要注重依法保障公民的合法權益，在適用法律的過程中真正關注弱勢群體的利益，又必須防范制止濫用權力以謀取法外利益，損害國家利益和他人合法權益的行為。群體性事件既要注重滿足群眾的合理要求，做好說服和勸導工作，又要嚴格規范執法，迅速妥善處置執法過程中的矛盾和沖突，嚴厲懲處諸如醫鬧、組織煽動群體性鬧事等暴力抗法、聚眾抗法的行為，在公眾中確立執法機關的權威，切實維護法律的嚴肅性和神圣性。針對日益突出的“醫鬧”，一方面，我們各級醫療機構要認真總結，高度重視人命關天的大事，另一方面，我們政法機關也應制訂制止“醫鬧”的相關具有約束力的條文規定。三是建設公正、高效、權威的司法。在社會管理創新過程中，應當以樹立司法權威和司法公信力作為突破口，在公民中確立司法神圣的意識，確保司法裁決得到高效執行。對所謂“涉訟上訪”，應逐步以司法程序取代，走法律救濟的路子。按照法定再審程序糾正冤假錯案，以維護司法裁判的終局性和權威性，實現定紛止爭、安定社會。我們現在基層公安、司法調解力量薄弱，致使小事變大事，沒有從萌芽狀態解決問題，應加大公安力量配置，每個村委會至少應配備二名公安及協警人員，就近調解、調處矛盾糾紛，避免小事激化。同時，要高度關注政法機構辦公室化日益嚴重的問題，不深入基層，不深入群眾，長期下去，機關將日益臃腫，而基層卻無人辦事。必須深化司法體制改革，著力提高司法人員的政治素質、業務素質和職業道德素質，規范司法行為，提高司法效率，確保司法廉潔。

3、堅持科學發展是創新社會管理的基礎。一是創新社會管理必須繼續并長期堅持以經濟建設為中心。只有經濟發展得好，才能為社會建設和社會管理創新提供堅實的經濟支撐和資金支持，將更多的財力和資金用于改善民生和社會建設。二是必須統籌經濟社會全面協調發展。只有確立和堅持以人為本，經濟社會、城鄉、區域、生態全面協調可持續發展，才能將社會建設和社會管理放到更加突出的位置，為社會管理創新奠定堅實的民生和社會事業發展的基礎。三是堅持發展是第一要務。堅持在發展中解決問題，在重大發展項目上堅持論證在先，充分聽取專家和社會各方面的意見，特別是不同意見，要充分聽取項目地人民群眾的意見，只要有一人思想不通，項目就不能開工，論證絕不搞長官意志，絕不走過場。既要論證經濟效益、社會效益和生態環境效益，又要有戰略眼光，立足長遠，真正做到科學發展，可持續發展。

4、公平正義是社會管理創新的根本價值目標。社會管理創新，歸根到底，就是要追求經濟社會發展的公平正義、維護社會秩序的穩定和諧和人的全面發展。公平正義應成為評價社會管理創新意義的尺度和政府管理創新的價值追求，因此，一切創新社會管理的指導思想、政策措施、法規規則、制度辦法都應當充分體現社會公平正義這個基本要義，都要牢牢堅持其核心價值取向。要從推進社會公正層面關注民生、改善民生、造福民生、增進福祉；通過協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩定，創建平安和諧社會，維護公民的合法權益，確保人民群眾安居樂業。黨的十八大報告，圍繞“更加注重社會公平正義”這一未來中國社會發展的主題，提出了“調整國民收入分配格局，加大再分配調節力度”、“著力解決收入分配差距較大問題”、“著力保障和改善民生，促進社會公平正義”、“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”等具有全局性、指導性和操作性意義的方針和政策，充分顯示了黨和政府努力促進社會公平正義的決心。

5、構建新型社會管理體制是創新社會管理的關鍵。面對傳統社會管理體制導致的社會矛盾與問題，要著力從源頭治理、動態協調和應急處置三個層面，構建相互聯系、相互支持的一整套規范、機制和制度體系，盡可能減少社會問題，及時化解社會矛盾，果斷處置社會沖突與社會對抗，激發社會創造活力，增加和諧因素，化消極因素為積極因素。一是深化改革，加快政府職能轉變，建構政府與社會協同的社會管理體系。要將管理與服務有機結合，強化依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序；要加快社會組織發展，最大限度地發揮社會組織、中介機構的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會組織、中介機構承擔，并加大對這些社會組織的規范和監管力度，一經發現社會組織違背職業道德和存在違法行為，就終止其服務資格，用高昂的學費和代價警示其它個人和組織。二是創新體制機制。要進一步健全和完善訴求表達機制、矛盾排查和預警機制、矛盾調處機制、權益保障機制、應急管理機制、社會公共安全管理機制；不斷完善流動人口動態管理機制和重點人群、特殊人群的常態化幫教機制；建立注重社會效果和公眾滿意程度的政績評價制度與評價體系，不斷提高公共管理水平。三是推進政府管理方式創新，進一步提高行政效率。運用市場的力量，發揮民間組織的作用，妥善處理公共事務，不斷提高行政效率;進一步完善政務公開制度，增強權利運行透明度，建立政務公開監督和評價制度，確保政務公開內容真實可信。

6、輿論引導是社會管理的重要方式。要堅持正確輿論導向，提高輿論引導能力。作為社會管理的主要內容，善待善用各類媒體，充分利用這個平臺宣傳黨的路線、方針和政策，了解社情民意，理順社會情緒。隨著我國網民數量的不斷上升，互聯網已逐漸成為新的重要思想輿論陣地。因此，網絡宣傳一定要堅持正確輿論導向，積極營造健康向上的主流輿論，既要充分發揮互聯網在輿論傳播、輿論反映中的積極作用，同時，又要盡可能地消除或控制其負面影響。要完善網絡管理法律法規，建立網上動態管理機制，加強對網絡的實時動態管控，嚴厲打擊網絡違法犯罪行為。促進建立網絡媒體自律公約，推動網站自我約束、自我管理。健全網上輿情引導處置機制，及時跟蹤輿情動態、研判輿情走勢、評估輿情影響，掌握輿情主動權，積極主動地引導網上輿論。

總之，社會管理創新是一個龐大的系統工程，涉及方方面面，涵蓋各個領域，只有抓住關鍵，解決重點難點問題，才能全面提高社會管理科學化水平。當前和今后一個時期，要把加強和創新社會管理工作擺在更加突出的位置，經常分析社會管理態勢，科學制定社會服務管理政策，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，不斷推動加強和創新社會管理工作，營造幸福平安和諧穩定的社會環境，為全面建成小康社會，加快實現“中國夢”提供有力保障。

注釋：

①馬凱：《努力加強和創新社會管理》，《求是》，2010年第20期。

②習近平：《在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班結業式講話》，《人民日報》，2011年2月23日。