德宏州實施橋頭堡戰略問題探究

肖文巧

（中國人民銀行 德宏州中心支行，云南 芒市 678400）

建設向西南開放橋頭堡，是黨中央國務院高位推動西部大開發、統籌區域協調發展的重大戰略部署和對云南戰略地位的最新定位。地處云南省西南部的德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱德宏）處于中國與東南亞南亞的交匯點，是中國陸地連接東南亞南亞，走向印度洋的最佳結合部和最便捷通道，如何抓住機遇，扮演好在國家橋頭堡戰略實施中的角色，不僅對德宏發展意義重大，而且可以給同類地區提供經驗。

一、德宏州實施橋頭堡戰略的優勢

德宏屬于云南省開放最早的地區之一，在很久以前，蜀身毒道就通過這里將四川的筇竹杖銷售到大夏，抗戰時期又成為最重要的戰略物資通道。改革開放以來，德宏又率先對外開放，建成了影響力很大的瑞麗、畹町等口岸。在橋頭堡戰略實施中，德宏也有非常特殊的優勢。

1、德宏州是中國向西南開放的核心。與德宏接壤的緬甸處于東亞、東南亞、南亞的十字路口，扼守太平洋—印度洋咽喉，與中國、孟加拉國、印度、泰國接壤。緬甸希望在南亞和東南亞之間發揮橋梁作用，也希望作為中國西南的出海通道。緬甸對中國的戰略重要性和中國對緬甸發展的意義已經引起雙方高層的高度關注，共同提出了在緬甸實兌、皎漂、仰光等地建立“經濟區”等一系列設想，簽訂實施了一批以德宏—木姐為互連互通交互點的重大交通、能源、農業、信息、金融等領域的合作項目。就云南而言，滇緬貿易自2002年超過對港貿易以來，長期居云南省國別貿易和境外經濟技術合作的首位。從政治局勢來看，一個法律日漸完善、政治趨于穩定、民族趨向團結、社會漸進安穩、市場更加開放、經濟不斷發展的新緬甸正在我西南周邊誕生。從中緬邊境看，唯有對應德宏州的緬甸木姐一直是緬甸中央政府長期有效管控的地區，是緬甸最開放、最發達、最安全的邊境區域，目前正在由中央政府規劃實施一體化開發開放。這樣，昆明—德宏—緬甸木姐—曼德勒—皎漂的線路，就成了目前建立中國—印度洋大通道的優先選擇，德宏處于其核心位置。

2、德宏州是中國向西南開放的前沿。1985年德宏在沿邊地區率先實現全境開放以來，對緬貿易年均增幅超過20%，分別占中緬貿易、滇緬貿易的四分之一和五分之三以上，一直發揮著中國向緬甸及南亞開放合作倡導者、探索者、先行者的獨特作用。（1）區域位置好。德宏三面與緬甸接壤，距緬甸伊洛瓦底江八莫港70公里、密支那90公里、臘戌182公里、曼德勒387公里、內比都670公里、仰光港981公里。經曼德勒可直達仰光港進入孟加拉灣、或到德穆口岸進入印度東北部、或到皎漂港直抵孟加拉吉大港，無需經過馬六甲海峽，無需觸及與周邊國家的領土主權問題。（2）與緬甸的人文交融深。緬甸和印度東北部的撣、克欽、勃歐、阿薩姆等眾多民族，與德宏州內五個世居民族同族同宗、同語同俗，長期友好往來、通婚互市、唇齒相依，是“瑞苗胞波”（兄弟姊妹）。特別是，1956年12月，中緬兩國總理倡導并親自出席在德宏州府芒市召開的“中緬邊民聯歡大會”，極大地增進了中緬胞波情誼。（3）開放互動實。1985年，德宏全境開放為邊境貿易區以來，中緬雙方在此開放了3對國家級口岸、1對指定通道，各自批設了畹町邊境經濟合作區、瑞麗邊境經濟合作區、姐告邊境貿易區、畹町經濟開發區、瑞麗重點開發開放試驗區和緬甸木姐特殊經濟貿易區等國家級邊境經濟開發區，成功探索出邊民互市→邊境貿易→邊境經濟技術合作→“境內關外”→跨境合作漸次推進、創新發展的沿邊開放模式，建立了涵蓋基礎設施、貿易、旅游、農業、醫療衛生、科教文衛、司法、搶險救援等廣泛領域的邊境合作機制。

3、德宏州在向西南開放中已經積累了較為堅實的基礎。（1）內聯外通的大通道框架基本成形。2013年瑞麗口岸至章鳳口岸的高速公路開工建設，大理至瑞麗鐵路保山—瑞麗段即將開工建設。建立了一大批通訊基站，3D信號覆蓋邊境兩側眾多區域，以姐告為交換中心的中緬通訊光纜2008年3月建成啟用，中緬跨國現代通訊更加高效便捷。中緬邊境地區跨境金融合作業務全面啟動。中緬油氣管道建成使用，開始輸送天然氣和原油。瑞麗至皎漂的中緬公路、鐵路通道建設達成雙邊協議，進入實質性技術工作階段。（2）大通關口岸體系建設全面提速。近五年來，共投入口岸建設資金2.1億元，制定實施了口岸經濟區規劃和一批口岸基礎設施建設項目，出臺了一系列便利通關措施，口岸軟硬環境明顯提升，以一類口岸為核心、二類口岸為輔助、省級通道和民間便道為補充的口岸體系和依法把關、監管有效、方便進出、服務優良、安全暢通、高效文明的德宏口岸新形象正在形成，口岸綜合流量連續多年居全省之首、全國沿邊地區前列。2012年，全州口岸出入境人員、交通工具、進出口貨運量、貨值同比分別增長20%、16%、1%、18%，其中瑞麗口岸綜合排名全國前六名、人流量全國前三名，貨運量、貨值居全省第二；盈江口岸綜合流量居全省二類口岸之首，位列全省口岸前五名；章鳳口岸居全省口岸前十位。（3）經貿合作成果顯著。對外貿易連續突破10億美元和15億美元大關，年均增速達23.3%。2012年州內外貿企業730戶，企業進出口總額16億美元、同比增長15.2%。

4、國家級邊境開發開放試驗區建設成效顯現。作為國家重點開發開放實驗區之一的德宏下轄的瑞麗市，德宏州干部和人民群眾迅速抓住機遇，奮發有為，以便早日實現國家的戰略目標并惠及德宏人民。現在，各開發區水電路及口岸通道聯檢設施等基礎設施齊全、功能完備，配套設施全部與各自的主城區聯網，畹町、瑞麗邊境經濟合作區產業初步成型，成為當地最重要的工業、對外貿易業聚集地；姐告邊境貿易區成為中緬邊境最大的跨境物流基地和邊境商務信息中心；緬甸木姐特殊經濟貿易區成為緬甸政策最優惠、管理最特殊、設施最完善、發展最快的邊境經濟開放區，號稱“緬甸的深圳”。如果相關規劃中提出的“2015年市域總人口35萬人，2020年市域總人口50萬人，2030年市域總人口75萬人。2030年中心城區人口68萬人，建設用地約88平方公里”及建成“外向型加工業、國際商貿業、國際物流業、珠寶家具產業、旅游度假養生產業、文化創意業、國際會展業、特色生物產業”的目標能如期實現，將對德宏州實施橋頭戰堡略產生特殊的促進作用。

二、德宏州實施橋頭堡戰略中面臨的主要問題

改革開放以來，縱向比，德宏發展迅速；橫向比，德宏依然欠發達。總體看，德宏在向西南開放進程中，存在的突出問題依然是綜合實力與內生發展動力不足。一是德宏目前仍然沒有一寸鐵路、沒有一公里高速公路，內聯外通的基礎設施條件仍然較差。二是產業基礎薄弱，產業結構不合理，地區經濟實力不強。2012年全州生產總值首次突破200億元大關，絕對數為201億元，全省排名靠后。其中，第一產業58億元、第二產業68億元、第三產業76億元，對總體經濟貢獻率分別為15.6%、45.4%、39%，三次產業結構為28.7：33.6：37.7，呈現極不正常的均態。非公有制經濟增加值78億元、占全州生產總值的38.6%。人均GDP16408元，遠低于全國全省平均水平。財政自給率不足39%，政府投資能力較低。三是社會事業發展整體滯后，民生改善任務艱巨；勞動力資源質量偏低，科技與智力支撐能力嚴重不足。四是在進一步解放思想中增強使命感、責任感，統一思想、提高認識；在進一步擴大開放中增強緊迫感、危機感，找準差距、開拓創新，仍然是迫切需要加以解決的“老大難”。同時，全省經濟社會發展中積累的不穩定因素、境外非傳統安全因素等日積月累，對邊境穩定造成一定壓力。五是緬甸推進民主化進程帶來了中緬關系的變化，中緬關系已由單極狀態轉為了多極狀態。登盛政府上臺后積極推進民主化進程，消除西方國家的制裁和重新平衡外國力量在緬甸的影響力，制衡中國、弱化中國在緬甸的影響力。加之緬甸反對派實力此消彼長，中方此前長期支持緬甸軍方，也造成了我與緬反對派的隔閡。緬甸政府現今需要的不僅是與中國的雙邊關系，而是包含中國在內的多邊國際關系。然而，中國仍是緬甸最重要的鄰居，中國現在和將來都會對緬甸的發展帶來積極的影響。因此，中緬兩國都需要重新調整心態，適應緬甸改革所帶來的變化，并不斷調適雙方的關系，在現有良好合作的基礎上，共同推動區域繁榮。

另外，德宏參與橋頭堡建設也面臨一系列機遇與挑戰。一是國際金融危機影響遠未消除，美債繼續發酵，歐債不斷升級，日本債務危機暗流涌動，量化寬松退出沖擊新興經濟體，貿易保護主義抬頭，全球經濟復蘇依然乏力。二是美、日、歐盟等國家及有關國際組織，紛紛解除對緬甸的經濟乃至政治、軍事制裁，以宣傳輿論、民主民生、環境保護等價值觀輸出為主抓手，甚至以“中國威脅論”為噱頭，加快經濟、政治、文化、軍事等全方位搶灘緬甸，對我深入發展中緬關系的挑戰日益顯現。三是緬甸2015年大選臨近，國內政治斗爭和民意紛爭加劇，各種勢力不惜拿中國說事謀取競選資源和政治利益，已經遲滯中國對緬經貿合作。四是美國緊鑼密鼓實施亞太再平衡戰略，日本軍國主義借尸還魂，西方對我戰略圍堵若隱若現，對我周邊安全穩定的發展環境造成壓力。

三、德宏州加快實施橋頭堡戰略的對策

1、準確定位。要始終以新時期對周邊國家外交方針政策為指南，以中國—東盟自貿區為基礎、緬甸為突破口、南亞次大陸為重點、印度洋西岸為遠景，堅持“政府推動、市場導向，重點突破、產業支撐，互利共贏、科學發展”的原則，圍繞通道、產業、開放、合作四個突破口，加快機制體制創新，傾力建設交通樞紐、產業基地、服務平臺、合作窗口，切實提升沿邊開放水平，力爭通過兩個五年計劃的努力，實現全州基礎設施顯著改善、綜合服務水平明顯改善、產業支撐堅強有力、國際競合能力快速提升、口岸流量持續快速增長，把德宏建設成為立足滇緬、服務全國、拓展印度洋周邊的向西南開放橋頭堡的黃金口岸。

2、選好戰略支撐點。牽牛要牽牛鼻子。橋頭堡建設千頭萬緒、紛繁復雜，德宏當前應重點確定兩個戰略支撐點：一是全力以赴改善內聯外通的交通干線。加快構建鐵路、公路、航空、水運立體交通網絡，打通內聯大動脈、完善州內大環線、建設中緬大通道，全力打造印度洋國際大通道重要交通樞紐，為向西南開放橋頭堡建設奠定交通基礎。當前，要著力加快建成中緬高速公路通道龍陵—瑞麗、瑞麗—隴川段，著力推動中緬陸水聯運大通道隴川—八莫公路高等級改造、中緬鐵路通道保山—瑞麗段實質性開工建設，著力協調推進瑞麗—曼德勒高速公路、瑞麗—緬甸木姐—臘戌鐵路、盈江那邦口岸—密支那高等級公路建設。二是創新口岸服務環境。要深入落實省委提出的“把德宏建成機制健全、管理嚴密、通關便利、帶動有力的優質口岸”的要求，一方面，高度重視口岸硬件設施建設，傾力建設完善以涵蓋陸空水，快捷、高效、安全的立體口岸體系。近期，要著力加快實施畹町口岸芒滿通道和芒市機場對外開放，著力實施姐告優化功能布局、擴區升級，著力改善畹町、弄島、拉影、那邦四個口岸通道商貿物流、監管服務等基礎設施條件。另一方面，要按照政府牽頭協調、統一信息平臺、手續前推后移、口岸快速驗放的大通關要求，進一步創新口岸管理工作機制，健全協調、監督、激勵、服務等機制，深化海關分類通關改革，加快檢驗檢疫綠色通道及屏障建設，強化邊防管理信息化、規范化和便利化建設，建立覆蓋全州的電子口岸信息綜合平臺，進一步提高通關便利化水平，形成地方黨委政府指導有力，口岸管理部門有效監管、高效服務，口岸功能完善、安全暢通的大通關體系。

3、增強主觀能動性。向西南開放橋頭堡建設是集理論與實踐為一體的開創性、集成性工作，理論指導、思路創新、實踐突破是其生命力所在。一要做足“真”功夫。打鐵要靠本身硬。建設向西南開放橋頭堡黃金口岸，既是對德宏改革開放成果的繼承，更是對德宏發展潛力的再造。要堅決破除“搬名詞、講套話、做常事”的官僚主義、功利主義，在真學、真研、真懂、真用、真結合上下功夫，不等不看不靠，率先謀劃、率先作為，出實招、成實事，找準本地區本部門融入向西南開放橋頭堡黃金口岸建設的工作切入點和抓手。同時，要處理好常規工作與建設向西南開放橋頭堡黃金口岸的關系，既要防止“兩張皮”，更要防范“一把抓”。二要研出“高”水平。兵馬未動糧草先行。向西南開放橋頭堡黃金口岸相關理論研究、規劃研究、政策研究，要切實破除頭頂烏紗是專家、聲音大者是人才、會玩文字即研究、東拼西湊即課題等等流弊，充分整合全州研究資源，使有真才實學的人成為研究的領軍人、決策咨詢的高參。研究過程必須始終堅持理論聯系實際、勇于追求真理，結合不斷發展變化的實際，運用多學科知識，深入研究、持續研究、真實研究，提出高水準可操作的決策咨詢意見建議。三要求“實”效。建設向西南開放橋頭堡黃金口岸，工作千頭萬緒，任務艱巨光榮，機遇稍縱即逝。要立足服從服務于國家戰略，服從服務于德宏跨越式發展，深刻汲取“樣樣有、樣樣少、樣樣弱”的教訓，咬定確定的戰略支撐點、工作突破口不放松、不懈怠、不動搖，以“實效”作為考量工作、考核干部的鐵標準，心無旁騖，堅定不移地抓緊抓好重點工作、重大項目、核心政策，力爭在較短時間內產生看得見、摸得著、可持續的工作成果。