論云南旅游“二次創業”的深化與再創輝煌

楊復興 吳念文

（云南民族大學 經濟學院，云南 昆明 650031）

云南旅游起步早發展快，積累的經驗多。但是，到2005年，周邊的四川等省迅速領先，由此云南省及時提出在“十一五”期間推進旅游“二次創業”，并圍繞“優化結構、轉型升級、提質增效”的總體要求，采取了一系列措施加快旅游產業發展。到2012年為止，云南旅游“二次創業”已走過了7年歷史，主要旅游經濟指標實現翻番，旅游產業體系不斷完善。但按照黨的十八大和省第九次黨代會精神來審視，云南旅游“二次創業”仍然任務艱巨，如何應對新環境新問題，順應世界旅游發展趨勢，搶抓旅游強國建設機遇，立足新起點，突破發展的制約因素，繼續深化“二次創業”，實施旅游強省戰略是云南旅游跨越發展的重點工作。

一、云南旅游深化“二次創業”的制約因素

進入“十二五”以來，國家把云南定位為中國面向西南開放重要橋頭堡，并給予優惠政策支持，為旅游產業的發展提供了前所未有的發展機遇，但是，云南旅游業仍有五大制約因素。

1、認識問題制約。一是對發展階段的認識有待提高。旅游“二次創業”已有7年，但對全省包括16個州市的旅游產業發展的階段特征、產業屬性、發展拐點、增長方式仍然存在認識不到位，對產業發展規律把握不透徹，在一定程度上導致了政府難下決策，甚至動搖了決心、影響了信心，耽誤甚至阻礙了旅游產業的進一步跨越發展。二是對市場化認識存在偏差。省內仍有部分地區和部門，以社會事業觀念來看待旅游產業，僅僅從觀光游覽和低層次角度發展旅游，尚未全面把握理解旅游經濟的產業屬性，特別是對培育建設旅游戰略性支柱產業的意義認識不夠深刻；在市場問題上，有的認為市場力量已經起作用，可以不需要政府推動了；有的認為只有政府投入，市場力量太無情了，無法推進旅游產業。三是政府對旅游骨干企業的支持和培育力度不夠。旅游企業普遍存在小、散、弱特點，缺乏一批有實力、有規模、有較高運營水平的大型旅游企業集團作為支撐；對現有省級大型旅游企業集團在資源整合、政策支持、戰略發展方面支持和培育力度不夠，國有資本在旅游行業的引領作用未充分發揮。

2、體制問題制約。一是綜合管理、協調服務的大部門管理體制尚未建立。盡管省旅發委已經成立，但從大旅游產業角度，聯手管理、聯動推進的發展體制還未形成，行業管理向產業綜合協調服務轉變更未實現；州、縣兩級的綜合性旅游管理模式，旅游重點地區資源開發建設和管理一體化的旅游管理機制，旅游綜合改革試點地區、國家級和省級旅游度假區、風景名勝區，國家公園“統一規劃、統一管理、統一保護、統一開發”的集中管理體制仍未建立。二是政府部門職能轉變不到位。在旅游產業發展中，政府、企業和市場的分工還不符合市場經濟發展要求，幾者時有錯位，有時還存在把“政府”的意志強加于企業和市場的情況，影響市場主體的培育，破壞了市場競爭機制，阻礙了旅游市場的正常、有序和健康發展。三是受行政體制制約，區域分割問題仍較突出。一些州市與州市之間、縣區與縣區之間產業分割、市場分割明顯；企業與企業之間的生產要素不能自由流動，吃住行游購娛要素分離，不能形成有效的產業鏈條。

3、開發水平問題制約。一是產業趨同與低水平粗放開發問題并存。云南旅游“二次創業”是以“優化結構、轉型升級、提質增效”為重點的一次產業升級創新活動，但由于區域經濟發展和干部考核方式等因素的影響，全省旅游產業低水平粗放型開發仍未得到實質性改變，尤其是以酒店建設、旅行社和導游服務這3個重要環節更為突出。二是重復建設造成產業趨同。省內一些知名或不知名景區（景點）、古城古鎮和所謂的旅游綜合體等，在一定程度上都有似曾相識的感覺，其文化內涵、特色均大同小異，無新意、無創意、無吸引力、無競爭力。

4、政策措施問題制約。一是法規不足，政策不力。《旅游法》雖已出臺，但相關的配套立法尚未完善，導致在旅游產業的開發、規劃、建設、資金、管理、營銷過程中很多問題理不順、推不動，制約著旅游產業的長遠發展。二是落實偏差，執行不力。各部門、各級政府在落實執行旅游產業發展政策中往往存在敷衍執行、損缺執行、異化執行、搬照執行、附加執行和拒不執行的一些形式，究其原因，政策本身質量、政策執行的缺陷和政策執行機制的缺失導致。三是項目落地的行政審批互為前置條件、部門相互扯皮。特別是一些重大旅游項目在規劃審批、土地供應、項目立項、項目環評等方面，困難重重。

5、人才問題制約。旅游產業從業門檻低，在有效促進就業和轉移富余勞動力的同時，也出現了旅游專業人才結構不盡合理、業態分布失衡、素質偏低、職業通道不暢、穩定性不高等問題；人力資本和服務水平提升難度重重；在職業培訓、旅游教學和技能培訓方面，尚未成功地提煉上升為理論化、系統化、標準化的東西，尚未形成科學有效的培養體系，用以指導旅游產業的發展。

二、云南旅游“二次創業”深化發展的主要內容

經過測算分析和初步規劃，到“十二五”末的2015年，力爭旅游總人數達3億人次，旅游總收入達3000億元，旅游業增加值占GDP的比重達7.8%以上，直接和間接就業人數達到500萬人；到“十三五”末的2020年，力爭旅游總人數達5億人次，旅游總收入達8500億元，旅游業增加值占GDP的比重達10%以上，直接和間接就業人數達到700萬人。旅游產業實現再創輝煌，旅游強省初步建成。為此，建議實行九輪驅動，努力實現旅游強省的各項跨越發展的目標任務。

1、集群發展驅動，進一步優化旅游空間布局。根據16州市經濟發展狀況和旅游資源特征，依托全省經濟發展格局、城鎮體系布局和交通建設規劃，按照“突出重點、以點串線、以線帶面”的思路，形成“一心六區九廊”的旅游空間結構，鼓勵各縣市搶抓機遇，大膽創新，用發展旅游產業鏈條的思路和辦法，積極引導旅游生產力要素向優勢區域聚集和集中，實現旅游產業的集群化發展。

2、項目建設驅動，著力打造特色旅游產品體系。按照“鞏固提升觀光產品、大力開發度假產品、積極發展專項產品”思路，把握發展康體養生旅游新趨勢，繼續深入實施“大項目帶動大發展”戰略，加快推進十大歷史文化旅游項目、“五個一批”項目建設，扎實開展A級旅游景區創建工作，發展養生養老旅游，加快引進國際知名品牌酒店。

3、融合發展驅動，大力促進旅游業態創新。充分發揮旅游產業綜合性強、關聯度高、帶動性大的特性，大力促進旅游產業與文化、城鄉建設、生態建設、農業、工業、體育等其它產業融合互動發展，要特別重視旅游產業與金融業的融合發展問題，以金融和信息化為手段，切實加快新產品、新業態開發。

4、品牌培育驅動，全面提升云南旅游知名度和市場吸引力。以云南旅游整體品牌形象體系為統領，以品牌旅游目的地、品牌旅游產品、品牌旅游企業為載體，大力實施和深入開展以“七彩云南、旅游天堂”為統領的旅游品牌建設工程；著力打造生態觀光、民族文化、休閑度假、康體養生、會展商務、科考探險、跨境旅游和自駕車旅游8大品牌旅游產品，形成品牌旅游產品體系。

5、多元投資驅動，不斷完善旅游公共服務體系。充分發揮政府投資的引導作用，大膽放開民營、私營經濟進入旅游資源開發的各種限制，提供項目審批、立項的“綠色通道”，有力撬動各類社會資金參與和投入旅游交通基礎設施和旅游公共服務設施建設，以大資金驅動大產業大發展，樹立“圍繞旅游建交通”、“服務旅游強配套”的理念，逐步形成“分布合理、功能完善、管理良好、保障有力”的現代旅游公共服務體系。

6、市場開發驅動，不斷擴大入滇旅游消費。實施多元化市場戰略，以顧客需求為導向，不斷做大入滇旅游客源市場，拉升入滇旅游消費。以擴大旅游市場規模和全面提高海外旅游者、省外游客赴滇旅游市場比重為目標，積極實施旅游營銷多元化戰略，進一步鞏固發展傳統客源市場、積極開拓新興客源市場、精心培育潛在客源市場，大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，規范發展出境旅游。同時，要適應新形勢需要，著力培育本地旅游市場，通過提升改造傳統線路上的大理、麗江、西雙版納的旅游產品，增加外地和本地的客源市場需求。

7、國際化驅動，進一步提升云南旅游對外開放水平。以改革為動力，開放倒逼改革。加強國際區域旅游合作，深化GMS旅游合作機制，加快國際知名品牌引進工作，加快與國際旅游市場服務標準接軌，加快提升大理、麗江等地鄉村旅游國際化產品的推廣力度，加大“走出去、引進來”的力度，推進國際服務標準建設，強化國際人才智力支撐，不斷提升云南旅游的對外開放水平。

8、美麗云南驅動，努力建設生態文明和旅游文明大省。貫徹落實黨的十八大精神，建設“美麗云南”必須按照“五位一體”的要求，將生態文明建設貫穿于旅游產業發展全過程，重點處理好人與自然、加快發展與加強保護、生態文明建設與轉變發展方式、行政主導和法制保障“四個關系”，以更加開放的心態，發現“美麗云南”、建設“美麗云南”、營銷“美麗云南”，以“美麗云南”為驅動力，營造全民共同參與、共同打造“美麗云南”旅游的濃厚氛圍，努力爭當全國生態文明建設、旅游產業創新和旅游文明大省的排頭兵。

9、環境營造驅動，努力形成良好的旅游發展局面。打造“處處都是旅游環境、人人都是旅游形象”的良好社會氛圍，充分展示文明好客的云南各族人民形象，特別是云南少數民族特有的熱情好客精神，讓遠方的客人留下來。積極推進旅游法規和標準化建設，強化旅游市場整治，建立和推廣旅游標準化等級評定制度，完善政策措施和法規制度，努力營造更加規范的旅游市場環境。

三、深化旅游“二次創業”，推動云南旅游強省建設的切入點

云南旅游資源得天獨厚，在建設“美麗中國”的大背景之下，云南旅游將繼續釋放其發展魅力，“美麗云南”旅游成為特色品牌。我們認為，應該繼續沿著既定的進一步深化旅游“二次創業”路徑前行，圍繞建設建成旅游強省的要求，推動旅游再創輝煌。

1、繼續深化新形勢下對省情、產情和企情的再認識。必須樹立大旅游的發展理念，從全局和戰略高度認識和推進云南旅游產業發展。從省情來講：云南是獨具魅力的旅游目的地，自然資源、民族風情、多元文化、生物多樣性等構成了“美麗云南”旅游的基本特質，加上優秀的生態環境和宜居的立體氣候，適宜避暑避寒，適宜康體養生，為旅游產業向休閑度假、康體養生的發展轉型升級提供了堅實基礎。同時，云南旅游業又是一個特色支柱產業，也是一個對外宣傳的窗口，也是一個云南形象展示的平臺，它不僅對云南旅游品牌建設意義重大，而且對促進少數民族經濟發展、民族團結，全面建成小康社會具有重大意義。從產業來講：要進一步提高對旅游“兩業”性質的認識，國家已經明確指出旅游產業是國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。這“兩業”是全國的重要定位，更是我省進一步深化“二次創業”的方向和目標，今后要結合云南旅游產業在全省經濟社會發展中的特殊地位，提高深化融合互動發展的認識，充分認識旅游產業與城市建設及文化產業等有關產業融合互動發展中發揮的重要作用，對國民經濟和社會發展作出重大的貢獻。從企業來講：要認清企情，各企業要圍繞提高核心競爭力和提升服務水準；各級政府要積極支持旅游龍頭企業和各類旅游市場主體的壯大發展。

2、積極創新管理體制和審批機制。一要建立新型的旅游行政管理機制。按照“政府主導、企業主體、行業促進、市場運作”的原則，積極探索適應市場經濟要求、順應現代旅游發展規律的行政管理體制，強化政府公共服務職能，加快形成一體化、規范化、高效化、優質化的旅游行政管理體系。二要建立聯動發展的旅游管理體系。要建立聯手管理、聯動推進的管理和發展機制，實現行業管理向產業綜合協調服務轉變；積極推動旅游綜合改革試點地區、國家級和省級旅游度假區、風景名勝區、國家公園積極推行“統一規劃、統一管理、統一保護、統一開發”的集中管理方式。三要以產權為紐帶，探索組建區域性旅游開發公司。實行跨區域的旅游資源整合，破解區域體制分割。建議學習貴州經驗，結合“一心六區九廊”的旅游空間布局結構，組建跨區域的旅游產業開發投資公司。四要進一步簡化、規范旅游項目審批管理。制定出臺旅游重大項目審批管理辦法，創新旅游產業土地利用規劃機制，預留重大旅游項目建設用地指標。

3、探索創新投融資新機制。一是創建旅游產業投資基金。由政府出資設立，面向大中型企業、金融機構發起私募，擴大資金來源；政府出資主要由稅金返還構成，政府稅務部門將征收的旅游企業所得稅按照一定比例返還給旅游管理部門，旅游管理部門代表政府出資設立產業投資基金。二是探索發行云南旅游彩票。允許旅游資源豐富的地區，進行旅游彩票發行試點工作，募集旅游產業發展基金。三是探索PPP模式融資。真正調動旅游企業的積極性。四是組建政策性金融機構。如設立旅游銀行。省內大部分旅游企業規模小、資金力量薄弱，難以從正規的融資渠道獲得貸款，且成本較高，可探索由地方政府出資、吸收民間資本組建政策性金融機構，由政府對旅游企業給予一定的政策性金融支持。五是發揮旅游上市企業的投融資功能。將“云南旅游”、“麗江旅游”等上市企業培育、打造成為政府性融資平臺和投資主體。六是以整合旅游資源、創新投融資體制為著力點。緊緊圍繞全省重大（重點）旅游項目和建設目標，引導和促進全省旅游產品的改造提升和開發建設。完善風險投資機制，組建多種形式的風險投資機構，通過募集風險資本投資于旅游產業的發展；培育和發展云南旅游產權交易市場，為國內外投資者進入云南旅游市場搭建規范、便捷的通道，同時也為風險投資的退出提供交易平臺。

4、加大政府引導資金的投入力度。一是加大財政支持。要充分發揮政府投入對旅游產業發展的引導和激勵作用，逐年增加省級和地方各級旅游發展專項資金的投入，并采取直接補助、以獎代補和貸款貼息等方式用于支持開發性項目的建設。建議省旅游發展基金每年投入增加到3億元以上，并同時增加品牌宣傳和市場營銷經費支持。二是搭建旅游招商平臺。以國內外大型旅游企業集團為目標，逐步建成統一的招商資源網，統一發布信息，實現信息無縫對接，吸引外部資金投入云南旅游產業。三是專項資金與旅游產業統籌結合。把旅游促進就業納入就業發展規劃和職業培訓計劃，落實好相關扶持政策。

5、進一步加大國家政策的爭取和省級政策的創新力度。一是要積極爭取國家政策支持。抓住橋頭堡建設的重大機遇，充分利用云南作為全國旅游產業綜合改革試點省的優勢，把對外開放、項目用地、金融支持、財政稅收、市場監管等涉及國家層面管理權限的旅游產業發展配套政策，納入部際聯席會議研究討論范圍，通過進一步加強部省合作，爭取“一事一議、個案研究”等方式推動相關配套政策逐一突破落實，為云南旅游產業發展爭取更多的國家政策支持。讓旅游產業綜合改革試驗區名副其實。二是積極創新省級旅游產業發展政策。深入貫徹實施《中華人民共和國旅游法》，制定完善系列法規和標準，建立完善和推廣覆蓋旅游產業各要素、各環節的云南旅游質量服務體系；制定一批涵蓋旅游產業各要素、旅游公共服務、旅游安全等領域的云南旅游服務質量標準，形成以通用基礎標準、產業運營標準、公共設施標準、接待服務標準、監督管理標準為構架的云南旅游標準體系。按照“統一規劃、注重配套、政策引導、資金扶持、政府主導和市場化相結合”的原則，制定企業建設旅游公共服務的鼓勵、補償政策，以無償提供土地、減免優惠稅費、以獎代補等方式支持市場化運作，進一步完善旅游公共服務體系建設政策。制定旅游景區品質提升獎勵政策，完善旅游產品體系。

6、加強旅游人才培養，發揮人力資本的作用。實施“人才強旅”戰略，研究編制旅游人才隊伍建設中長期規劃，加大旅游人才培養力度，發揮人力資本的作用。一是整合旅游教育資源，進一步完善高、中、初級相結合的國民旅游教育體系。二是加強省、州（市）、縣（市、區）、企業四級旅游培訓體系建設，提高全省非學歷旅游教育培訓機構的教育培訓水平。三是建立和完善旅游職業資格、職稱和技術等級制度，不斷提高從業人員的專業化和職業化水平。四是依托國家和省各類人才引進計劃，積極引進急需緊缺的高層次旅游人才和旅游領軍人物，同時積極發揮地方性旅游影響性人物在旅游產品推介及其導游解說方面的作用，完善旅游人才評價體系和人才流動機制，建立“云南旅游人才信息庫”。五是加強中國—東盟旅游人才教育培訓基地和相關旅游教育培訓機構建設，將云南建設成為面向東南亞、南亞的旅游教育培訓中心。六是支持促進旅游科研單位和規劃單位建設，大力開展旅游科學基礎理論研究和應用研究。

7、重視信息化帶動，培育旅游產業的核心競爭能力。一是以市場為導向，以信息化為手段，運用電子技術，提升云南旅游品牌的競爭力，進一步提升云南游產業的整體品牌形象，提升以大理、麗江、西雙版納等為重點的區域性旅游品牌形象，進一步提升在全國全球的知名度、美譽度和顧客忠誠度。二是政府引導，加強信息化武裝旅游企業，提升各類旅游企業特別是旅游龍頭企業的競爭力，從硬件和軟件上提升企業的服務質量和服務水平。三是開拓新興旅游服務產品，建議以旅行社的傳統業務為基礎，整合景區景點、賓館飯店資源，運用金融市場和期貨交易系統電子技術，探索設立云南省旅游產品期貨交易所，實現金融手段和信息化來武裝旅游產業，不斷完善旅游產業和產品的轉型升級工作。四是探索旅游交通平臺建設政策。旅游、交通等部門制定全省旅游交通平臺建設標準，對資源整合、信息平臺建設、基礎設施建設等方面給予資金、政策支持。