社區組織推進社區居民參與的對策探討

胡國民

(中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012)

社區居民參與是居民為了維護自身權益以合法的方式參與社區治理的一種活動。居民參與是社區發展的基礎，是公民參與的一種基礎形式，是民主政治的重要組成部分。社區居民參與是實現社區自治的重要途徑和基本立足點，是社區治理水平和民主程度的標志。居民參與是社區建設發展的內在動力。1955年聯合國發表《社區發展推進社會進步》文件認為社區參與是社區發展的基礎性因素，指出：“可以暫時把社區發展定義為旨在通過整個社區的積極參與和全面依靠社區的首創精神，來為社區建立一種經濟條件和社會進步的過程。”①居民是社區建設的主體，也是社區發展的動力源泉，只有居民廣泛地參與社區治理，才能逐步培育居民的社區認同感、歸屬感，使社區自身的各類資源得到有效地整合和充分利用，推動社區有序地健康發展。

一、城市社區居民參與不足的主要原因是缺乏利益動力

社區居民參與，近年來有了一些發展，參與率有所提高，居民民主參與有一定的基礎，較為典型的是社區民主選舉、民主監督等都有了一些新的探索。但從總體來看，社區居民參與仍處于弱參與階段，缺乏利益動力，居民參與不足，自主性差，整體發展不平衡。社區資源還不能實現有效地整合和共享，社區還缺乏凝聚力。

首先，社區居民參與的動力不足，參與意識較差。

在城市，居民的經濟利益與自己的工作單位密切相關，與社區的聯系不緊密，在沒有完全打破單位制的框架下，社區還不能成為人們關注的重點，居民對社區的歸屬感還很缺乏。課題組調研發現，參與社區活動的是以老年人、下崗失業人員等一些弱勢群體為主，大多數在職的社區居民與社區缺乏直接的利益關系，基本上不關心社區事務，參與度還比較低。

溫嶺市的民主懇談會在農村效果很好，后來，溫嶺市借鑒農村的經驗，在城市社區也開展了協商民主懇談實踐，技術層面上沒有什么障礙，但效果卻不理想。看來城市社區與農村社區有很大不同，不能照搬。在公共意識較為薄弱的今天，缺乏利益動力，就缺乏對社區的歸屬感，城市社區居民就缺少參與的積極性，其參與率和參與程度都比較低。社區居民參與意識淡薄制約了社區自治的發展。

其次，社區居民的參與主要以被動型參與為主，參與的層次較低。

社區行政化傾向比較嚴重，居委會工作模式較封閉，社區居民對社區事務不了解，居民參與大多是一種動員式的被動參與，隨意性大，是在社區工作人員的動員、勸導下的參與，具有被動性的特點。美國政治學家喬·薩托利指出：“參與的含義就是親自參與，是自發自愿的，也就是說參與不是被卷進來的，更不是被迫的、被促動的。”②在動員式的選舉中，參與人數多并不說明居民的參與意識就強。一些地方進行社區直接選舉，主要是在街道和居委會的勸導下進行，有相當一部分居民對社區選舉只是應付了事，形式的東西更多一些，效果不明顯。課題組對寧波市居民參與的調查結果表明，有66.3%的居民參與社區的活動是在社區工作人員等動員下的被動參與，只有15.6%是主動參與，還有10.4%的居民為被迫參與。

多數社區居民缺乏參與公共管理的知識，缺乏相關的經驗與技能，加上相關信息的透明度較低，居民參與主要集中于較低層次的非政治性事務的參與。在社區居民參與活動中，文體型參與多，政治型和服務型參與少，事務性的較多，決策性的較少。對于討論決定本社區的重大事項、選舉人大代表和居委會成員等政治性參與活動，關心較少，對社區公共權力監督性的參與更少。

再次，社區參與的制度不完善，參與渠道較缺乏。

社區居民參與在制度設計上還存在一些問題，例如社區居民參與缺少程序性的可操作的規定，規則過于籠統、不明確，居民的參與不規范。社區參與的制度不完善，對居民參與的方式和內容等，在有關的法律和政策中都沒有全面明確的規定，具體工作中隨意性很大；另外社區參與的保障措施少，居民參與缺乏制度的保障。

居民參與還缺乏通暢的參與渠道和完善的參與機制。居民不知道自己能不能參與、或者什么時候去參與社區事務，只有在社區管理機構感到有需要時，才會召集居民參加社區活動，有時是政府有關部門提了要求，居委會就組織居民參與有關事務。社區管理的行政化，忽視了居民的實際需求，搞了許多表面文章和形式的東西，居民就不愿參與。就是一些居民想參與社區事務，因沒有通暢渠道的限制而不能參與，這些都嚴重地抑制了居民社區參與的積極性。課題組的調查表明，多數認為居民參與社區事務少的原因是缺少參與的渠道，居民不想參與的占24.3%，缺少參與渠道的占56.5%，居委會不想讓居民參與的占8.6%，其他的為說不清楚。

最后，社區社會組織發育緩慢，居民組織化參與不足。

社區社會組織是參與社區治理的重要社會力量，其參與的程度，是衡量社區自治建設水平的重要標志。但是，國內城市社區的社會組織力量比較薄弱、組織化參與不足，居民參與多是分散的個人參與。從各地情況看，社區社會組織沒有良好的制度支撐和政策環境，行政化色彩比較濃，社區社會組織存在著資源不足、能力不強、管理不善等問題，不能滿足社區居民多樣化、專業化的公共服務需求。很多地方社區民間組織數量少，主要是一些居民自娛自樂性的組織，加上經費緊張，缺乏人才，居民缺乏組織化參與社區事務的渠道。

二、社區自治組織要組織推動居民參與

1.社區自治組織是居民參與的組織者

社區居民參與是有一定的條件和規律的。聯合國經濟及社會理事會2005年在澳大利亞舉辦第一次社區參與問題國際會議，通過了《布里斯班社區參與宣言》，認為社區參與應包含3個條件：其一，需要在民眾民主自愿的基礎上使其融入社會發展過程；其二，必須平等地分享參與所帶來的利益；其三，民眾必須參與決策制定程序，包括目標設定、政策方案的形成、執行與評估。參與不僅應貫穿決策的制定、執行、監督、評估的整個過程，而且特別重要的是在決策前的介入，也就是居民依據自己的動議進行行動。③參與是居民的權利，要依據社區參與的規律和趨勢，推進社區居民參與的發展。

居民的社區參與是實現社區自治的重要方面。社區居民直接參與社區治理，能夠培育居民的現代社區意識，有利于整合社區的資源，推進社區自治的發展。居民參與是社區發展的基礎，也是社區工作的基本原則。社區自治組織是居民參與的協調者和組織者，要組織居民有序地參與，要進行制度創新實現居民的組織化參與，發揮其主動性，充分調動每個居民的潛能，形成社區建設的合力。社區自治發展的最終動力來自社區居民的廣泛參與。

2.要建構一個良好的社區參與機制

要完善居民參與的制度，規范居民參與的程序，減少實際操作中的隨意性。要定期召開社區居民代表會議，對社區內的重大事務進行民主決策，社區的重大事務要廣泛征求居民群眾意見，真正做到由民做主，讓居民成為社區的主人。

要完善社區事務信息公開透明的機制。社區事務信息要公開，推進社區事務從辦理結果公開，逐步向社區事務的事前、事中，直到事后信息的全過程公開，增加透明度，讓社區居民擁有知情權。據課題組調查，一些社區事務的信息不對稱，居民不了解情況是社區參與不足的一個主要原因。社區自治組織應該建立完善的規范化的社區信息公開制度，讓居民全面了解社區事務的信息，為居民參與社區事務創造較好的條件。

要構建社區參與的利益平臺。利益和興趣是吸引社區居民參與的直接動力，社區自治組織要加強社區的公共服務，重視與居民利益密切相關的社區事務，真正為居民辦實事，讓居民感覺到社區事務與他們的利益有關系，如社區養老等與每家每戶都有密切的關系，居民就會產生參與的積極性。

要探索新的居民參與途徑和方式。如上海等地的社區評議會、協調會和聽證會的居民參與途徑的創新。社區聽證會是一個效果較好、操作性比較強的新的社區參與途徑，政府有關部門或居委會的涉及群眾性的重要工作或在社區實施的項目，決策前應先聽取居民的意見和建議，由居委會組織召開社區居民的聽證會，通過參加聽證會，居民能夠表達自己的意見和要求，參與這些重大決策。武漢等地也創造了社區對話和居民論壇等新的居民參與方式，另外還有社區網站的BBS論壇也是新的居民參與途徑。這些新的多樣化的居民參與途徑和方式，讓居民能夠對社區事務進行有效的參與，效果較突出，應該認真加以規范、總結推廣。

三、社區黨組織要領導居民的社區參與

社區黨建是西方國家所不具有的一種優勢，是中國社區建設的獨特之處。在我國的社區中，共產黨員和黨的組織是社區改革發展的領導力量。社區黨組織是黨在社區的組織基礎，黨組織在領導社區工作中要充分發揮引導和服務作用，改善黨在社區的具體領導方式。

黨組織的權威和作用應該通過社區參與來實現。社區黨組織的資源主要有離退休黨員、駐社區單位黨組織和在職黨員資源，黨員帶頭參與社區治理可以保證社區黨組織的領導和作用。社區黨組織的權威來自居民群眾的認同和服從，黨員帶頭參與社區事務，創造公共利益，讓居民看到黨組織的成績，可以擴大黨組織在社區中的影響和權威。

要擴大以黨團員為骨干的志愿者隊伍。榜樣是最有說服力的，黨員志愿者把黨的領導直接形象化為黨的價值理想，可以體現執政黨的地位，形成一種社會整合的核心力量。黨員志愿者活動提高了黨的威信，還會產生聯動效應，帶動社區居民的廣泛參與，逐漸擴大政治參與面。社區黨員志愿者是一種有效的組織形式，黨員的志愿參與，會弘揚志愿服務精神，慢慢帶動居民對社區事務的參與，黨員逐步成為志愿者活動的動員者和領導者，這樣，社區黨組織的領導核心作用就實現了。

四、社區社會組織要培育居民參與

1.社區社會組織是居民參與的一個平臺

社區社會組織主要指社區內的社會團體和民辦非企業組織，它是一種民間組織，按功能劃分主要包括公益類、服務類、文體保健類和維權類等。社區社會組織以社區為活動范圍，以滿足社區居民的需求為目的，是社區治理的重要力量。現代社區一般要有2千戶人家，而社區居委會的工作人員平均只有7人，要搞好社區的治理，實現完善的服務，必須借用大量的社區社會組織的力量。

社區社會組織能推動居民的廣泛社區參與。社區社會組織的活動主要是居民自己組織，活動貼近居民，居民有參與的積極性。如社區志愿者協會、健身俱樂部和合唱團等組織，為社區居民提供了溝通的平臺，居民在活動中相互溝通和理解，逐漸團結起來。社區社會組織是社區參與的重要力量，通過參與培養社區和居民之間的信任，居民對社區的認同感和歸屬感在參與中形成，有利于培育和發展社區的社會資本，提高居民參與社區治理的能力。社區民間組織還提高了居民的組織化程度，使居民參與社區公共事務更加有序。

社區社會組織是連接社區居民和黨委政府、居委會之間的橋梁和紐帶。社區社會組織的成員都是積極參與社區事務的社區居民，熟悉社區居民的需求信息，能夠及時準確地反映居民的要求，是居民反映訴求的一個重要通道。政府和居委會、社區黨組織通過社會組織，可以掌握不同群體的各種訴求，對公共事務準確決策，有針對性地開展工作。社區社會組織也會把黨委和政府的政策信息傳遞給居民，溝通和協調黨委政府和社區居民之間的關系。

2.培育和發展社區社會組織

首先，要制定和完善關于社區社會組織的法律法規。目前我國還沒有專門的關于社區社會組織管理方面的法規，對其管理只能套用對一般的社會組織管理的規章制度，缺少一些急需的重要法律和行政法規，影響了這些組織的發展。要盡快制定、完善有關的法律，制定社區社會組織的專項法規，規范其權利義務關系，使之盡快地正規化、法治化，推動社區社會組織的健康發展。要科學合理地界定社區社會組織的功能，劃清其職責，不能將其功能泛化，未經法律法規認可的職能不能隨意擴大或延伸，不能搞成“準政府”組織。建立和完善統一的社區社會組織的登記備案制度，政府要加強對社區社會組織的管理和監督，實行分類管理，促使其規范化運行和發展。

其次，重點培育公益性和服務性的社區社會組織。公益類和服務類的社區社會組織與提高居民的生活質量關系密切，比較受社區居民的歡迎。但是，由于一些原因，在社區中這些需要發展的組織卻相對薄弱。要積極培育和鼓勵發展公益性、服務性的社會組織，社區的事業應該是在政府的指導下靠居民的參與來發展，要廣泛宣傳發動、引導社區居民積極參與，要發揮共產黨員和其他先進分子的模范行為，動員和組織社區內的離退休人員、在校學生和部分有專門技術的人員參與，不斷壯大社區志愿者隊伍。基層政府和居委會對社區社會組織要加強管理和指導，適當地進行激勵，出臺一些扶持政策和措施，推動其健康有序發展。

第三，在政策和資金等方面對社區社會組織進行支持。從我國的實際出發，社區社會組織的發展還處于發展的初始階段，它的培育和發展是一個漸進的、長期的過程，需要寬松的體制與政策環境。培育和發展社區社會組織，政府要起主導作用，在政策和資金等方面給與積極扶持，政府要投入、但不能包辦。政府應適當放寬政策，社區居民在法定范圍內組建社會組織應受到鼓勵，扶持社區社會組織承擔一些由政府轉移出來的公共服務項目，給予必要的財政支持和一定的稅收優惠，為其參與社區建設提供有力的支持，促進各種社會組織健康發展。

第四，要加強社區社會組織的能力建設。社區社會組織要依法制定自己組織的規章制度，用制度規范成員的行為，加強和完善內部的管理制度，健全內部的組織機制，提升自身服務居民的能力。要組織居民參與社區的公共事務，吸引居民中的優秀人才加入社區社會組織，采取多種方式提升成員的素質。社會組織要多參加社區公益活動，以自己優質、高效的服務求得發展，建立組織的社會信用，提高居民對自己的認同度。

[注釋]

① 1955年聯合國的《社區發展推進社會進步》文件，見《史學理論研究》2000年01期，姜凡的文章“社區在西方：歷史、理論與現狀”。

② 喬·薩托利：《民主新論》，東方出版社1998年版，第127頁。

③ 賈西津：《中國公民參與案例與模式》，社會科學文獻出版社2008年版，第105頁。