人才政策創新：內涵特點、形式范疇與影響因素

趙全軍，閻其凱

（1寧波市政府發展研究中心，浙江 寧波 315000；2上海大學 影視藝術技術學院，上海 200436）

一、人才政策創新的內涵特點

人才政策創新既是一種客觀的政策現象，也是一項革新的活動，要科學界定其概念內涵首先必須要弄清“政策創新”的涵義。在國外，關于“政策創新”主要有兩種代表性的觀點：第一種觀點認為創新就是一些新事物的發明[1]，即一些原創性的事物被第一次創造出來并加以應用，因此，政策創新等同于政策發明，即構建原創的政策理念、項目、方案等的過程。第二種觀點認為創新并非等同于發明，無論一個事物是否在其他時間被其他組織采用過，只要對于這個組織而言是第一應用就是創新，因此，只要某一政策主體接受了以前自身未曾應用過的政策要素就是政策創新，盡管這些政策要素可能已經被其他政治主體采用過。

在國內，關于“政策創新”也主要有兩種代表性觀點：第一種觀點把政策創新視作是一個破舊立新、有效促進公共問題的解決過程；第二種觀點把政策創新視作是政策要素的重新組合，即形成一種新的政策要素組合形式的過程。與國外學者強調對“政策創新”和“政策發明”的區別不同，國內學者更強調“政策的改變”，只要“政策發生了改變”就意味著創新，而無論這種改變是原創性的還是學習性或移植性的。從這個意義上來講，國內的學者認同國外第二種觀點對政策創新內涵的界定，本研究也持該觀點。

綜上所述，人才政策創新就是指新的人才政策理念、工具、技術等在一個組織首次應用，并誘致該組織人才政策內容、程序、形態、效果等發生改變的活動過程，其目的在于優化人才發展資源配置、有效破解人才發展難題。具體說來，人才政策創新具有以下屬性特征：

一是多元性。首先，創新程度具有多元性。人才政策創新既可以是對舊政策的全面根除而代以全新的政策設計，也可以是對舊政策的點上優化或局部改良。其次，創新涉及的內容具有多元性。人才政策包括引進培養、任用選拔、流動配置、激勵保障等方面政策，其中任何一個環節發生變革，就意味著政策創新。第三，創新途徑具有多元性，人才政策創新包括政策發明、政策學習、政策移植等多種方式，正如斯通所指出的那樣，通過政策模仿、政策協調、政策滲透、政策擴散、政策合并等，都可以實現人才政策創新[2]。同時，創新類型具有多元性。依據不同的標準可以將人才政策創新分為不同的類型。依據人才政策創新的主體，可以將政策創新分為政府主導型、社會自治型和政社互動型三種類型；依據人才政策創新的運行方向，可以將人才政策創新分為自下而上型（基層突破、中央規范）和自上而下型（中央示范、基層跟進）[3]；依據人才政策創新涉及的政策領域，可以將人才政策創新分為稅收政策創新、財政政策創新、金融政策創新、科技政策創新、戶籍政策創新等。

二是移植性。人才政策創新是一種特殊的知識生產，其過程的復雜性和收益的外溢性決定了，在路徑選擇上，許多人才政策主體往往更愿意通過政策移植而不是政策發明去實現創新。一方面，進行原創性的政策設計對能力要求很高，人才政策制定者在短時間內很難提升創新能力達到這種要求，即使達到了并進行了政策發明，也要付出較大的學習和研發成本；而政策移植成本和效率優勢非常明顯，不僅研發投入小，而且可以在較短時間內帶來突破性的政策變遷，破解路徑依賴帶來的政策演進的“鎖定”狀態。另一方面，在高度信息化的時代，便捷化、網絡式的交際方式決定了政策知識的快速傳播，在政策發明效應外溢性非常明顯的環境下，一個組織可以通過政策學習或模仿，很容易獲取其他組織花費較大成本和風險創新制度的社會收益，首先進行人才政策創新的主體往往無法獨享收益，因此，多數政策主體很難有較強的原始創新激勵。從后果來看，移植性的創新路徑選擇有利有弊，利在可以降低全社會的政策創新成本、加速全社會的政策創新速度，弊在容易造成盲目跟風、導致政策重復惡性競爭。

三是風險性。人才政策創新受到外在壓力與內在動力兩方面的需求驅動。外在壓力主要產生于不同組織之間的競爭比較，一個組織采用創新策略形成外在強勢時，其他組織會表現出相對弱勢并形成羨慕，從而產生期望與現實之間的差距，出現政策創新需求。內在壓力產生于組織本身矛盾的加劇，當決策者意識到依憑現行政策無法實現預期目標時，就會出現政策創新的需求。但在需求的驅動下，人才政策創新并不一定能夠成功，因為人才政策創新需要支付一定的成本，這個成本包括研發新政策需要的成本和根除舊政策所需的成本兩個方面，一旦思想基礎、物質條件、能力儲備、社會承受度等因素不夠成熟，強力推進政策創新，可能會產生無力承擔的過高創新成本，就會導致政策創新失敗。而正是由于這種潛在風險的存在，一些人才政策主體面對旺盛的政策創新需求時，會表現得猶豫不決或非常保守。

二、人才政策創新的形式范疇

從政策科學的視角出發，一項政策涵蓋了多個要素，包括理念、主體、客體、工具、辦法、程序、形態等多個方面，其中任何一項發生改變都可視作政策創新的產生。

1.人才政策理念創新

所謂理念創新，主要是指對人才政策屬性規律認知的更新。理念創新是政策創新的前端，只有政策理念發生變化，人才政策工具、技術、形式等才會變化。通常來說，誘致人才政策理念創新的因素主要包括兩個方面：

一是對“政策”認識的深化或更新。人才政策是整個政策大系統的一個組成部分，隨著政策科學的發展，在政策性質、功能、主體、工具等方面會產生一些新的認知，誘致新的人才政策理念形成。比如，在政策主體上，參與式政策理念的形成，關于人才政策主體的認知，就由強調行政主導轉向了突出人才、用人單位等共同參與。

二是對“人才”認識的深化或更新。任何一項公共政策都有著特定的指向，一旦對政策對象的認識發生了變化，政策也會發生相應的變化。比如，對人才的認識，一旦由“普通資源”轉化為“第一資源”，由“注重規模和占有”轉變為“突出質量和使用”，人才政策的重心、工具等就會隨之發生變化。

2.人才政策主體和客體創新

所謂主體和客體創新，主要是指人才政策的制定、實施、評估主體和適用對象的變化與調整。通常來說，這一創新主要表現在兩個方面：

一是人才政策制定、實施、評估主體范圍的變化。比如，在傳統的計劃經濟體制下，人才政策的醞釀、制定、執行、評估主要是由黨委、政府主導，在行政系統內封閉運行。但隨著市場化、民主化進程的推進，社會力量的政策參與意識逐步增強，一些人才、用人單位和社會組織通過政策聽證、意見征詢、活動評估等方式，參與到人才政策制定、執行、評估中去，成為了政策主體。

二是人才政策適用對象范圍的調整。比如，由于體制和機制的原因，長期以來，我國人才主要是在“體制內”，人才政策僅適用于國家機關、事業單位和國有企業的人才。黨的十六大以后，國家提出了“人人都可成才”的理念，人才政策的適用范圍隨即由“體制內”擴大了“全社會”，企業尤其是非公企業人才成為了人才政策新的適用對象和傾斜重點。

3.人才政策舉措創新

所謂舉措創新，主要是指人才政策中用以解決問題的工具、方法的變化和調整，這是政策創新的核心內容。從實踐來看，這一創新主要發生在兩個環節：

一是人才政策工具的變革。政策工具主要包括自愿性工具、強制性工具和混合性工具三種類型。在不同的政策理念或環境下，人才政策工具會在三者之間進行調整或轉換。例如，對于某個城市而言，人才開發工作起步階段，需要政府主推主導，人才政策就要更多地使用強制性工具，比如，政府要直接參與引才等；發展到成熟階段后，需要充分發揮市場機制的主體作用，人才政策需要更多地使用志愿性工具或混合型工具，比如，給予符合政府導向的引才企業更多補貼等。

二是人才政策實施方法的創新。不同的政策或同一政策在不同的環境下，對實施方法的要求不同。比如，對于牽涉面大、風險高、沒有形成廣泛共識的新政策，就需要采取“先試點、再推廣”的實施辦法，以防控風險、提升成效；對于政策理念、方案具有廣泛共識的新政策，就可以采取“自上而下、全面鋪開”的實施辦法，以迅速獲得政策實效。

4.人才政策程序創新

所謂政策程序創新，主要是指人才政策運行流程的優化調整。目前，政策程序創新主要體現在三個方面：

一是人才政策過程透明度的變化。比如，在制定出臺重大人才政策時，可增加社會公示、政協委員和人大代表監督機制，通過這些制度的創新實施，不斷地交流反饋政策信息，擴大相關群體對政策的參與度和知曉度，推動人才政策由封閉走向公開。

二是人才政策過程制度化的變化。比如，可以進行人才立法，形成人才政策制定、執行、評估、變更的法律規范，以法制化的制度安排保障政策程序不會因為某些人為因素的改變而改變，推動政策運行由“人治”走向“法治”。

三是人才政策過程科學性的變化。可以通過對政策運行過程中環節的刪減、順序的調整、執行部門的合并等來提升政策過程的科學化程度。比如，可以減少人才政策執行中的審批事項，可以把人才政策事項分散辦理變為“一站式”辦理等。

5.人才政策形態的創新

所謂形態創新，主要是人才政策表現形式的優化更新。在實踐中，政策形態創新主要表現在兩個方面：

一是保持人才政策形式的靈活性。人才政策的表現形式非常豐富，可以是黨委、政府制發的規范性文件，也可以是領導講話、領導批示、會議紀要以及對特定事件的處理意見等，究竟選擇哪種政策形態，主要取決于有效解決政策問題的需要。比如，對于涉及到多數人利益的重大人才政策，最好要選擇規范性文件的形式；對于涉及少數人的歷史遺留問題，可以采用領導批示、會議紀要等作為政策形態。

二是提升人才政策形式的規范性?；谥袊奶厥鈬?，在某一特定時期或針對某項工作，一些人才政策會以領導講話、批示、態度以及會議紀要等形式出現，政策的相關主體要根據政策環境的變化，及時將這些政策通過工作程序轉化為黨委或政府的規范性文件，使黨委和政府的規范性文件成為人才政策的主要表現形式，促進人才政策形態逐步規范，進一步提升政策的法律效應。

三、人才政策創新的影響因素

人才政策創新是一個復雜的系統工程，諸多至關重要的因素都可能會對政策創新產生影響。具體說來，主要包括以下幾個方面：

1.人才政策自身因素

人才政策自身因素，主要是指人才政策本身所具有的、會對其創新產生一定影響的特殊屬性。一般說來，這種特殊屬性主要體現在三個方面：

一是人才政策的復雜性。人才政策的復雜性，主要是指需要創新的人才政策的專業化程度、流程繁簡程度、牽涉范圍大小等，這決定著人才政策創新過程、創新成本和創新結果的不確定性程度。在其他條件相當的情況下，需要創新的人才政策的復雜性程度越高，創新的成本也就越高、風險越大，政策主體越不可能主動做出政策創新的決策。

二是人才政策的核心性。人才政策的核心性，主要是指需要創新的人才政策指向問題的重要程度、利益調整難度的高低、適用范圍的大小等，這決定著人才政策創新關注度高低和阻力大小。在其他條件相當的情況下，需要創新的人才政策的核心性越強，政策主體進行政策創新的壓力就越大，謹慎程度也會越高。

三是人才政策的基礎性。人才政策的基礎性，主要是指需要創新的人才政策的存續時間、演進歷程、實施效果、變革經驗等。由于制度變遷存在著“路徑依賴”問題，擬創新的人才政策基礎的好壞，決定了政策創新的程度和難度。在其他條件相當的情況下，人才政策的工作基礎越好，政策變遷就越有可能沿著既定的路徑進入良性循環軌道，政策主體推動政策創新的意愿和成效就越明顯。

2.政治性因素

政治性因素主要是指政府的能力與意識形態、政治文化、政策法規及工會影響等政治領域的相關要素。從實踐來看，對人才政策創新產生重要影響的政治因素主要包括四個方面：

一是政府間的競爭。無論是集權體制還是分權體制，不同的政府之間總是存在一定的競爭關系，不同國家或區域層面的政府之間都有這種現象。一方面，人才總是希望能獲得更好的發展環境，并會通過“用腳投票”的方式對政府進行施壓，一個區域要想集聚更多的人才及其相關要素，當地政府就必須要凸顯出高于其他區域的比較優勢，因此，政府之間人才競爭越激烈，人才政策創新的可能性就越大。另一方面，人才工作是一項評價政府績效的重要指標，各級地方政府還面臨著“政績競賽”的壓力，有關官員要想獲取仕途的升遷和更多的物質精神利益，必須要通過政策創新來提高競爭力。因此，在其他條件相當的情況下，社會越開放，政府間的人才競爭越充分，政策主體推動人才政策創新的意愿和動力就越強烈。

二是領導支持。領導的支持程度，表明其對人才政策創新的理解和重視程度，直接決定著人才政策創新資源的多少、風險的大小和成效的好壞，是影響人才政策創新力度和速度的重要因素。在行政集權體制下，這種影響尤為明顯，一項政策創新一旦得到高層領導首肯重視，就能迅速在全國普及并取得明顯的實效。比如，近年來，海外高層次人才引進工作得到了各級領導重視以后，全國各地圍繞這一工作進行了大量的人才政策創新，取得了豐碩的改革成果，其中僅在中央層面就圍繞“千人計劃”的實施進行了大量的人才政策創新。因此，在其他條件相當的情況下，領導支持程度越高，人才政策創新發生和取得成功的可能性就會越大。

三是政府能力。各級政府（這里的政府是廣義上的政府，包括黨委、人大、政協等其他國家機構）是人才政策的核心主體，其能力高低對人才政策創新有著重要影響。一般說來，這種影響主要體現和反映在公務人員身上，因為公務人員群體是政府能力的直接體現者，對人才政策創新擁有較大的決策權和執行權，在人才政策創新中居于主導地位。因此，政府相關公務人員的認識水平、專業能力和工作方法等對人才政策創新過程有著非常關鍵性的影響。從實踐來看，一些政策創新成本很高、效果不好甚至是最終失敗，其中很重要的一個原因就是黨委、政府人才工作部門工作人員的思維、能力相對滯后。因此，在其他條件相當的情況下，政府公務人員能力越強，進行人才政策創新的條件就越好，越有可能取得成功。

四是利益群體作用的發揮。人才政策創新是一個人才群體之間以及人才群體與其他社會群體之間利益關系的調整過程。在這一過程中，一些利益群體可能會因此得益而支持改革，另有一些群體也可能會因此受損而反對改革，因此，利益群體既有可能成為政策創新的動力，也有可能成為政策創新的阻力。一項人才政策創新，如果滿足多數人才及相關其他社會群體的利益訴求，它就能獲得高強度的支持。相反，如果多數人才及相關其他社會群體被排斥在政策選擇以外，那么他們就會產生不公平感和相對剝奪感，就有可能成為人才政策創新的阻力。因此，在其他條件相當的情況下，人才政策創新的社會公正性越強，支持的利益群體越多，政策創新發生和取得成功的可能性就會越大。

3.經濟社會性因素

經濟社會性因素主要是指對人才政策創新產生重要影響的經濟環境和社會環境。

一是經濟性因素。對人才政策創新產生影響的經濟因素主要體現在兩個方面：首先是區域的經濟體制和發展水平狀況。區域經濟體制和發展水平的差異，決定了不同區域政策創新需求的差異和民眾對政策創新認知的不同。一般而言，與計劃經濟體制相比，市場經濟體制更適宜、更容易發生政策創新，經濟越是發達的地區，民眾也更容易接受政策創新，政府在制定實施人才政策過程中也會更多的采用市場化的操作機制和政策工具。其次是區域的財政狀況。人才政策創新需要耗費大量的人力、物力和財力，需要配套的財政支撐。一方面，研究制定新的政策需要一定的投入，沒有一定的資源投入，不作深入的前期調查研究和廣泛的專家咨詢，就不可能制定出良好的政策方案。另一方面，新的政策付諸實施需要一定的投入，既包括消除政策阻力的付出（如對受損群體的補償），也包括構建促進政策實施動力形成的投入（如廣告宣傳投入），還包括政策實施產生的直接資金投入（如各級的“千人計劃”都對符合條件的高層次人才給予較大額度的創業創新支持，這些資金也主要來自財政經費）。

二是社會性因素。社會性因素主要是指對人才政策創新產生影響的社會環境。這種社會環境主要表現在兩個方面：首先是區域的文化傳統。一般而言，區域文化越開放，新思想、新知識流入的可能性就越大，民眾也就越能夠接受新生事物，容易形成鼓勵改革、寬容失敗的創新文化，開展人才政策創新的社會基礎條件就會優越。同時，一個區域是否有積極改革、勇于創新的社會傳統也十分重要，比如，廣東、江蘇、浙江長期以來就是我國改革開放的前沿陣地，這些地區的人才政策創新也一直走在全國前列，江蘇無錫的“530計劃”、廣東深圳的“孔雀計劃”、浙江寧波的“3315計劃”等都享譽全國甚至是在國外都有較大影響，對我國的人才政策創新起到了非常明顯的引領示范作用。其次，社會氛圍。民眾的改革意識、社會各界對人才工作的認知水平、新聞媒體的輿論引導等，是影響人才政策創新的重要因素。一般說來，一個區域經歷各種改革越多，民眾對公共事務參與興趣越濃，社會各界對人才工作認知度越高，支持、融入改革的輿論環境越好，對改革后果承受能力越強，開展人才政策創新基礎就越雄厚，就越有可能取得人才政策創新的成功。比如，深圳作為我國的經濟特區，民眾一直經受各種改革的洗禮，其改革經驗和心理較為成熟，改革的參與能力和承受能力相對較強，也正因如此，深圳成為了我國人才政策創高地“人才特區”的發源地。

[1]Barnett,H.1953.Innovation.New York:M c Graw:7.

[2]Stone,D.1999."Learning Lessons and Transferring Policy Across Time,Space and Disciplines"Politics,19:52.

[3]胡寧生.社會轉型時期公共政策創新模式研究[J].江海學刊，2012，(1)：120～121.