信訪新走向“：多元化”參與的協(xié)同治理模式——杭州市“三位一體”信訪工作機(jī)制的啟示

劉家安

（中共浙江省委黨校，浙江杭州311121）

黨的十八大報(bào)告明確提出:“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保證渠道。”進(jìn)一步完善信訪工作，更好地解決人民內(nèi)部矛盾，不僅僅需要黨和政府的主導(dǎo)，更需要人民群眾的廣泛參與和多方主體的協(xié)同治理，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。近年來，我國(guó)群眾的上訪呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)，當(dāng)前的信訪工作還存在一些急待解決的問題，建立社會(huì)多方參與、協(xié)同治理的信訪模式已經(jīng)勢(shì)在必行。

一、“多元化”參與的協(xié)同治理理論

羅西瑙是20世紀(jì)末興起于西方的治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人。他認(rèn)為：“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)。這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。”世界各國(guó)對(duì)“治理”達(dá)成的基本共識(shí)是：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。”當(dāng)今時(shí)代，治理被各個(gè)國(guó)家廣泛運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中，形成了諸多的流派。盡管大家對(duì)其具體表述不盡相同，但始終沒有背離其核心思想：多中心治理——即國(guó)家與社會(huì)公眾的協(xié)同治理。

治理理論也得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者們的深切關(guān)注。俞可平指出：“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效。”隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)不同群體間利益格局發(fā)生了重大的調(diào)整，利益主體及其訴求呈現(xiàn)多元化特征，這些都對(duì)我國(guó)政府的公共管理和公共服務(wù)提出了更高要求，治理作為一種改革思路對(duì)于重構(gòu)我國(guó)政府職能具有重要的參考價(jià)值。

一些學(xué)者主張，在以政府為主體的基礎(chǔ)上，政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互之間可以形成一種多維立體治理結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到消解矛盾、增進(jìn)共識(shí)、互相合作的目的，通過政府與社會(huì)的良性互動(dòng)以及全面合作進(jìn)而改善整個(gè)人類的福利。鑒于我國(guó)目前特殊的國(guó)情，許多學(xué)者從不同的角度提出將治理理論運(yùn)用到我國(guó)政府管理的具體實(shí)踐中，并對(duì)其必要性展開充分的論述。鄭恒峰認(rèn)為，“我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了‘全能主義政府’、‘無限責(zé)任政府’的管理模式，使得公共服務(wù)多元治理程度過低。所以要強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向的協(xié)同治理理念，使政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)多元主體的共同治理。”張勤、張宏針對(duì)社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域的突出問題，也指出“應(yīng)該大力推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，突破政府壟斷供給的格局，構(gòu)建政府和社會(huì)的責(zé)任分工，開放社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)，吸引其它性質(zhì)的主體和民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，加快發(fā)展面向民生的公益性社會(huì)服務(wù)，更好推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)服務(wù)由單一服務(wù)主體向多元主體協(xié)同發(fā)展。”

杭州市信訪局、媒體、公眾“三位一體”的信訪工作機(jī)制就是對(duì)協(xié)同治理理論的運(yùn)用實(shí)踐。杭州市政府通過開通電話專線、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種形式，廣泛聽取民意，拓寬民眾利益表達(dá)的渠道。同時(shí)，對(duì)一些關(guān)乎多方利益主體的復(fù)雜問題，在征求各利益相關(guān)方意見的基礎(chǔ)上作出最終決策，取得“一決多利”的理想化功效。杭州市政府還積極與相關(guān)媒體合作，重大事項(xiàng)和決定及時(shí)公開報(bào)道，保障了民眾的知情權(quán)。參與度的提升使民眾感受到自身被尊重，感受到主人翁的地位，民生問題的有效解決使民眾的滿意度進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、杭州市“三位一體”信訪工作機(jī)制及成效

（一）拓寬民眾利益訴求表達(dá)渠道，著力改善民生

杭州市在政府主導(dǎo)下，積極吸收各類傳播媒體共同參與而構(gòu)建了一個(gè)順暢、便捷的民眾訴求表達(dá)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，大眾傳播媒介以它影響的廣泛性和內(nèi)容的豐富性彌補(bǔ)了政府部門可能存在的不足，它為公民提供了政治表達(dá)最迅速、最廣泛、最豐富的渠道。除此之外，杭州市“三位一體”信訪工作機(jī)制還開通了加強(qiáng)職能部門與公眾之間溝通的互動(dòng)平臺(tái)，讓公眾自由充分表達(dá)自己的意見和建議，并且聘請(qǐng)專家對(duì)一些民生熱點(diǎn)問題進(jìn)行分析、解答，為政府部門及時(shí)化解民生難題起到重要的促進(jìn)作用。例如，12345為杭州市市長(zhǎng)的公開專線，市民通過撥打此電話可以及時(shí)、便捷地直接與市長(zhǎng)進(jìn)行聯(lián)系溝通。此外，作為杭網(wǎng)議事廳兩個(gè)重點(diǎn)欄目之一的“網(wǎng)上服務(wù)臺(tái)”，也為網(wǎng)民提交自己的訴求提供了一個(gè)新渠道：網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)自身訴求顯得更自由、更大膽，減輕了以往上訪時(shí)心理上的壓力，因而使所訴事件更符合實(shí)際。對(duì)于杭州市信訪局來說，通過網(wǎng)絡(luò)更加快捷地對(duì)訪民所訴事件歸類、整理，提高了回應(yīng)的及時(shí)性和處理方案的科學(xué)性。

杭州市在拓寬民眾利益訴求表達(dá)渠道的基礎(chǔ)上，對(duì)民生問題尤其關(guān)注。例如，2009年《直播12345》節(jié)目曾接到家住上城區(qū)宋城路的觀眾反映，說他們50多戶居民，從來沒有用過自來水，都是靠一口井維持日常用水，一到夏季，井常干枯，居民不得不走幾百米路去打水。對(duì)此，市“12345”市長(zhǎng)公開電話受理中心在南星街道召開了由上城區(qū)、水業(yè)、綠化、城管等部門的協(xié)調(diào)會(huì)，由水業(yè)集團(tuán)投入了130萬元，專門設(shè)立了一個(gè)泵站，把自來水管接到了每家每戶，還上門辦理一戶一表的申請(qǐng)手續(xù)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年杭州全市信訪總量62513件（人）次，其中市本級(jí) 25368件（人）次，區(qū)、縣（市）37145件（人）次，同比分別下降11.5%、8.6%、13.4%。這些數(shù)據(jù)有力地證明了杭州市信訪局加強(qiáng)與社會(huì)合作互動(dòng)、拓寬民眾利益表達(dá)渠道、深度關(guān)注民生問題的做法是十分有效的。這種政府和社會(huì)合作的開放式信訪工作，有助于解決群眾對(duì)政府的信息不對(duì)稱問題，拓寬群眾的表達(dá)渠道。而多方參與機(jī)制的引入也有效避免了傳統(tǒng)信訪工作機(jī)制中以信訪量的多少作為考評(píng)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)問題，使信訪工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到有效解決民生難題的正途上來，訪民的權(quán)益更好地得到維護(hù)，人民當(dāng)家作主的地位也更好地體現(xiàn)出來。

（二）發(fā)展多元監(jiān)督主體，提高政府服務(wù)意識(shí)

通過社會(huì)公眾的參與合作，可以充分發(fā)揮多元主體有效監(jiān)督的作用。杭州市除了“12345市長(zhǎng)公開專線”以外，“12345連線”作為一個(gè)報(bào)紙專欄，主要以連續(xù)報(bào)道的方式將群眾在12345電話里所反映的典型熱點(diǎn)案例及整個(gè)解決的過程刊登出來，保證整個(gè)過程信息的透明度，加強(qiáng)與讀者的聯(lián)系，接受民眾的監(jiān)督。在無限責(zé)任政府的管理模式下，公眾參與公共管理的幾率很小，監(jiān)督的缺失也容易造成懶政、庸政、對(duì)民眾的回應(yīng)遲緩等問題。而杭州市的這種做法，使民眾參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體多元化，監(jiān)督的開放性有效規(guī)避了相關(guān)行政人員工作過程中的漠視、拖拉現(xiàn)象。

與此同時(shí)，“杭州市長(zhǎng)公開專線與市電視臺(tái)綜合頻道互相配合，并要求《每日商報(bào)》積極參與，共同推出一檔電視直播欄目，以現(xiàn)場(chǎng)連線、直面民生、專家解答、記者采訪、現(xiàn)場(chǎng)辦公、現(xiàn)場(chǎng)督辦、受理反饋以及典型案例回放等多種形式報(bào)導(dǎo)群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問題”，增強(qiáng)了相關(guān)部門為民服務(wù)的意識(shí)。例如，“庭院改善是杭州市政府為民服務(wù)的一項(xiàng)民心工程。在工程進(jìn)行伊始，許多媒體都給予關(guān)注，但隨著工程的完工，其關(guān)注度就大大減少了，也沒有考慮到相關(guān)的后續(xù)服務(wù)問題。因此，《直播12345》接到許多庭院改善后的小區(qū)百姓的投訴，大部分是反映工程隊(duì)撤走之后仍有一些后續(xù)問題，跑來跑去都不知道該找誰處理。直播中，《直播12345》的電話直通社區(qū)、街道，區(qū)改善辦督促相關(guān)部門盡力協(xié)調(diào)盡快解決，不讓老百姓對(duì)這項(xiàng)工程有怨言，讓民心工程更貼心。”

杭州市政府虛心接受多元主體監(jiān)督、全心全意為民服務(wù)的舉措，不僅使信訪工作得以順利開展，更重要的是讓杭州市民切身感受到了作為被服務(wù)對(duì)象的幸福和滿足。

（三）推進(jìn)開放式?jīng)Q策，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新

針對(duì)上訪所訴事件，社會(huì)廣泛地參與討論，民間智慧的聚集，提升了杭州市信訪局的決策水平，突出了信訪工作的本色，同時(shí)也促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣墓芾韯?chuàng)新。如，“杭網(wǎng)議事廳”運(yùn)行以來，在網(wǎng)友當(dāng)中樹立起了權(quán)威的形象和良好的口碑，成為他們向城市建設(shè)和管理建言獻(xiàn)策的首選平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自“杭網(wǎng)議事廳”開通（2009年12月31日）至2011年6月底，頻道總點(diǎn)擊已達(dá)3560多萬次，網(wǎng)民意見建議留言8500多條，“網(wǎng)上服務(wù)”處理網(wǎng)民提交的各種咨詢、辦事、投訴、建議、舉報(bào)共計(jì)2601件，辦結(jié)率也達(dá)99.2%以上。由于在反映社情民意方面發(fā)揮了積極的作用，中央領(lǐng)導(dǎo)高度肯定“杭網(wǎng)議事廳”這個(gè)項(xiàng)目，杭州也因此項(xiàng)工作獲得國(guó)內(nèi)第一次民間頒給政府的“傾聽民意廣納百言獎(jiǎng)”。

總之，近年來我國(guó)群體性事件多發(fā)，這與利益群體的訴求長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的回應(yīng)有著根本性的聯(lián)系。在現(xiàn)實(shí)過程中，如果一些群體多次找政府反映問題而始終得不到放心的答復(fù)和解釋，最終極易在集體上訪過程中演變?yōu)樯锨罕妳⑴c的暴力沖突。杭州市采取社會(huì)參與共同治理的方式，使當(dāng)?shù)厝罕姷睦姹磉_(dá)渠道得以暢通，他們可以通過直接或間接的方式與政府對(duì)話、協(xié)商，可以做到有效監(jiān)督政府的行為。相應(yīng)地，事情的迅速、有效解決緩解了當(dāng)?shù)厝罕姷那榫w，提高了群眾的滿意度，從根源上減少甚至避免了當(dāng)?shù)厝后w性事件的發(fā)生，維護(hù)了一方穩(wěn)定。

三、杭州市創(chuàng)新信訪工作機(jī)制的幾點(diǎn)啟示

矛盾多發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，做好信訪工作是必須要面對(duì)的事情。要解決好信訪問題，一方面要保證信訪渠道的暢通是前提，以使民情民意順利合法上達(dá)；另一方面要改革完善舊的信訪制度、創(chuàng)新信訪工作機(jī)制是關(guān)鍵，使信訪難題從體制機(jī)制的源頭上得以合情合理合法地解決。為此，很有必要對(duì)社會(huì)參與協(xié)同治理的信訪模式進(jìn)行研究，合理設(shè)計(jì)構(gòu)建此模式的基本路徑，以求對(duì)走出轉(zhuǎn)型期的信訪困局有所幫助。

（一）積極搭建社會(huì)公眾參與信訪工作的平臺(tái)

信訪工作的宗旨是為老百姓排憂解難。信訪部門主要應(yīng)該提供以下服務(wù)：為信訪人反映情況，發(fā)表建議、意見或者投訴請(qǐng)求提供便利條件；向社會(huì)公布信訪工作機(jī)構(gòu)的投訴電話、電子郵箱、通信地址、查詢信訪事項(xiàng)處理進(jìn)展及結(jié)果的方式，公布與信訪工作有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、信訪事項(xiàng)的處理程序等。信訪工作不僅僅是一項(xiàng)單純關(guān)乎政府部門本身的工作，它需要各個(gè)利益相關(guān)方的多重參與，所以信訪部門應(yīng)主動(dòng)為公眾搭建參與平臺(tái)，拓寬多方溝通渠道。

首先，搭建參與的信息平臺(tái)。充分利用各種現(xiàn)代傳播媒介，包括電視、報(bào)紙、電話、網(wǎng)絡(luò)等，一方面為訪民反映情況、進(jìn)行投訴提供方便；另一方面，及時(shí)將所訴事件的處理情況及結(jié)果公之于眾，保證訪民的知情權(quán)。

其次，搭建參與的資源平臺(tái)。比如，增加一些區(qū)域信訪點(diǎn)，需要投入一定的資金和相關(guān)的人力資源。

最后，搭建參與的制度平臺(tái)。一是重構(gòu)信訪部門的績(jī)效考評(píng)制度，改變以往職能部門內(nèi)部自我考核的方式，采取“360度績(jī)效評(píng)估”法，內(nèi)部評(píng)估結(jié)合外部評(píng)估同時(shí)進(jìn)行，將訪民對(duì)處理結(jié)果的滿意度作為主要參考指標(biāo)；二是出臺(tái)專門的制度法規(guī)，確保公眾參與信訪工作的有效性。

（二）全面建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

杭州市“三位一體”信訪工作機(jī)制以鼓勵(lì)公眾參與的方式充分發(fā)揮了普通公民在解決信訪案件時(shí)的集體智慧。然而，廣泛的社會(huì)參與意味著各方主體間的關(guān)系更為復(fù)雜。處理得好，可以起到協(xié)同善治的理想效果；處理得不好，不但老問題“懸而不決”，而且新問題也會(huì)紛至沓來。所以，在多方主體間建立起一種有效的“政府引導(dǎo)、公眾參與、媒體協(xié)同”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是很重要的。

1.信訪事件處理過程中的多方聯(lián)動(dòng)。首先，政府牽頭，相關(guān)職能部門積極配合，開通一些可以與公眾直接對(duì)話的渠道。然后，政府加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)部分具有相同或相似利益訴求的群體在合法的基礎(chǔ)上結(jié)成聯(lián)盟。此外，各媒體要積極參與，如實(shí)進(jìn)行跟蹤采訪報(bào)導(dǎo)。比如，“杭州市12345市長(zhǎng)公開電話與《每日商報(bào)》、杭州電視臺(tái)《直播12345》共同打造出了一個(gè)‘杭城全媒體維權(quán)聯(lián)盟’，對(duì)群眾向12345市長(zhǎng)公開電話反映的消費(fèi)維權(quán)訴求，由12345市長(zhǎng)公開電話交辦相關(guān)部門，記者跟蹤采訪，切實(shí)維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益。”信訪部門在具體處理信訪案件時(shí)，廣開言路，多聽取訪民的意見和相關(guān)專家及普通公眾的建議；通過媒體及時(shí)發(fā)布案件處理的進(jìn)展情況，做到信息隨時(shí)更新，確保信息透明度和公眾知情權(quán)；對(duì)于一些涉及群體利益的重大民生問題，舉辦專場(chǎng)會(huì)議，實(shí)行聽證制，要求相關(guān)利益主體方派代表參加，自由發(fā)表意見，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商、調(diào)解，最終做出處理決定，通過媒體對(duì)外公布。

2.監(jiān)督主體的多方聯(lián)動(dòng)。首先要加強(qiáng)民眾監(jiān)督。民眾作為訴求和利益表達(dá)的主體，負(fù)有主要的監(jiān)督責(zé)任，因?yàn)樽陨砝嬗袥]有受到侵害，多大程度上受到侵害，政府解決問題的態(tài)度如何以及對(duì)案情解決的結(jié)果是否滿意等，都會(huì)有切身的體會(huì)，也最有發(fā)言權(quán)。有了掌握公開信息的公民的廣泛參與，無形中可以給政府部門增添壓力。當(dāng)政府看到強(qiáng)大的公民團(tuán)體時(shí)，便不得不改掉以往懶散、漠然的服務(wù)狀態(tài)，轉(zhuǎn)而積極熱情地解決民生問題。加強(qiáng)民眾的監(jiān)督，要保證民眾監(jiān)督的程序化和合法化，可以通過立法等形式維護(hù)公眾監(jiān)督的權(quán)利；作為監(jiān)督主體的民眾，自身也要足夠強(qiáng)大，可以建立維權(quán)聯(lián)盟，并在這個(gè)小型公民團(tuán)體內(nèi)普及一些基本的法律知識(shí)，培養(yǎng)成員的修養(yǎng)和素質(zhì)。此外，信訪部門也應(yīng)站在客觀公正的立場(chǎng)上，做好配合及協(xié)調(diào)工作。其次要加強(qiáng)媒體監(jiān)督。充分發(fā)揮電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等多個(gè)媒體各自不同的優(yōu)點(diǎn)，營(yíng)造出強(qiáng)大的輿論監(jiān)督氛圍，以外在的呼聲強(qiáng)制相關(guān)部門解決好、維護(hù)好民眾的合法權(quán)益，使信訪工作更加完善。

（三）全力培育公眾參與信訪工作的社會(huì)資本

約束信訪工作開展行為的，除了一些法律、法規(guī)、契約等正式的制度以外，還有一些社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念、公民意識(shí)等非正式制度。“社會(huì)公眾的共同參與，需要社會(huì)公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織的相互依存，也就是需要社會(huì)資本的總動(dòng)員和重建社會(huì)組織缺失的社會(huì)資本”。

達(dá)到社會(huì)公眾參與、協(xié)同善治的效果，要求參與公眾有較高的素質(zhì)。那么，要培育公眾參與信訪工作的社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)信息共享是前提。只有政府信息公開，提高透明度，才能為互信奠定基礎(chǔ)；當(dāng)公眾參與信訪工作進(jìn)行協(xié)同治理時(shí)，幫助其樹立正確的利益價(jià)值觀。全局意識(shí)的建立以及理性思維的倡導(dǎo)，都可以使參與公眾的素質(zhì)在一定程度上得到提升，并最終形成一股團(tuán)結(jié)的力量；同時(shí)，鼓勵(lì)部分群體建立聯(lián)盟，使其在共同利益訴求的引導(dǎo)下，在小團(tuán)體內(nèi)部形成優(yōu)良的品質(zhì)和作風(fēng)，這也是一種可以有效培育社會(huì)資本的手段。

［1］張劍鋒.務(wù)必把“首問負(fù)責(zé)”、“限時(shí)辦結(jié)”、“責(zé)任追究”三個(gè)制度落到實(shí)處——淺論構(gòu)建信訪工作責(zé)任追究體系［A］.江西省行政管理學(xué)會(huì)2009年年會(huì)暨江西省機(jī)關(guān)效能研討會(huì)優(yōu)秀論文集［C］：2009.

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