二戰后德國的地方政府改革：歷史階段與改革議題

葉 托

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州 510641）

不了解德國的地方政府，便不了解德國的政治制度。在德國，地方政府是處在聯邦政府（Bund）和州政府(L?nder)之下的最低一級政府，主要有三種類型：市(Gemeinden)、縣(Kreise)和非縣市（Kreisfreie Stadte），其中，市約有14000個、縣有323個，而非縣市有116個。[1]345～246盡管《德國基本法》對地方政府只是一筆帶過，但是地方政府在整個政府架構中占據著極為重要的位置。有學者統計，地方政府獨力承擔了80%左右的聯邦法案和州法案的具體執行工作，并直接負責三分之二的政府投資。[2]298

從現有的中文文獻看，德國地方政府的研究通常囿于兩種分析視角。一種是靜態的分析視角，也即泛泛介紹德國地方政府的現狀；[2][3]另一種是短期動態的分析視角，也即僅僅研究德國地方政府的近期改革。[4][5][6]不同于這兩種分析視角，本文試圖站在長期動態的分析視角，詳細描述二戰之后德國地方政府在不同的歷史階段所進行的不同的改革議題，并探討這些改革議題是如何改變德國地方政府的。①

一、戰后重建期的地方政府改革：傳承與植入

1945年納粹戰敗之后，德國進入了戰后重建時期。為了防止納粹復辟和重建民主體系，美、英、法三國在她們的占領區聯合建立了聯邦德國，并精心設計了德國的政治體制。但是，這些大刀闊斧的改革主要針對的是聯邦和州層面的制度結構，比如修改憲法、重繪各州的領土邊界等，而較少觸及地方層面的政治與行政結構。換言之，地方政府基本上延續了原有的基本制度結構。這些制度結構不僅早在納粹黨奪權之前就已存在，甚至還可以追溯到19世紀。[7]359其中，對德國地方政府影響最大的制度安排主要有三個：

一是“地方政府的權力源于州政府的授予”原則。根據1949年的《德國基本法》，德國是一個聯邦共和國，由聯邦（Bund）和州(L?nder)兩級政府組成，地方政府并不是一個獨立的政府層級，而只是州政府的一個組成部分，或者說是州政府的產物。[3]11因此，有關地方政府運作的制度架構都是由州政府所設定的，包括市政章程、領土界限等。

二是“地方自我管理”原則（kommunale Selbstverwaltung）。1949年的德國基本法第2款第28條規定，市和縣“在現行法律框架和責任范圍內有權力決定與地方共同體(?rtlicheGemeinschaft)有關的一切事務”。這一“總體能力條款”明確賦予了德國地方政府以自我管理的權力。基于這一條款，地方政府不僅可以自主履行極為廣泛的業務職能，比如社會援助的融資和發放、土地使用的規劃和基礎設施的供給等，而且擁有權力去決定自身的組織設置，如設立新的行政組織等。因此，聯邦政府和州政府并無權力干預地方政府的內部組織事務。這也使得德國地方行政組織的發展具有了自下而上和多元化的特征。[8]

三是“雙重功能”模式。所謂的雙重功能模式就是，德國地方政府既要處理地方自我管理的事務，也要執行國家（即聯邦和州政府）委托給它們的任務。對于地方自我管理的事務，國家的監督（主要是州政府）只限于審查其合法性；但是對于國家委托的任務，聯邦和州政府則擁有實質的監督權和絕對的控制權。[7]607通過這一雙重功能模式，地方政府通常將自我管理事務和國家委托任務放在一起處理。這導致了兩種有趣的地方政府行為：一是“國有化”現象(verstaatlichen)，即地方政府傾向于把所有的活動（包括地方自主管理事務）都劃歸到國家的名義下；二是“地方化”現象(kommunalisieren)，即總是結合地方實際，因地制宜地執行國家委托的任務。[9]918

除了上述三個核心制度安排，德國地方政府在這一時期還具有兩個與眾不同的特征。

第一，與歐洲其他國家不同，德國的社會服務并非是由地方政府直接提供的。從19世紀晚期開始，德國地方政府就在社會服務的提供上采取“輔助原則”（Subsidiarit?t），即鼓勵非盈利、非政府的組織(freie Wohlfahrtsverb?nde)來提供社會服務。1961年的《聯邦社會救濟法案》進一步強調了這一原則。目前，大約70%～80%的社會服務是由四個大型的非營利福利組織來提供的。[3]93

第二，在重建地方政府的形式時，各州由于深受占領國政治的影響而表現出巨大的差異。[10]1945年納粹德國覆滅之后，西德被美、法、英三國分別占領。在美屬的巴登—符騰堡州和巴伐利亞州（Baden-Württemberg&Bayern），地方政府實行“總統制”，市長和議會均由民眾直接選舉產生。在一定程度上，市長擁有比“總統”更大的權力，因為市長不僅擁有行政職能，還是議會成員，負責召集地方議會。在法屬的萊茵蘭—普法爾茨州（Rheinland-Pfalz），地方政府的形式恢復到了納粹統治之前的形式——二元的議會/市長體制，即擁有一個民選地方議會和一個由議會選舉產生的市長。在英屬的北萊茵—威斯特法倫州和下薩克森州（Nordrhein-Westfalen&Niedersachsen），地方政府采取的是“委員會政府”，也即議會由民主選舉產生，并負責任命主要的行政官員，這些行政官員組建成委員會政府，而市長僅僅在象征意義上掌握整個議會。在黑森州和石勒蘇益格—赫爾斯坦因州（Hessen&Schleswig-Holstein），地方政府的形式沿襲了傳統的議會/聯席會體制，即擁有一個選舉產生的議會和一個聯席會，聯席會負責主要的行政職能。聯席會由議會根據合適的方式產生，包括兼職的志愿者、全職的議員和一個市長構成。

二、福利國家建設期的地方政府改革：理性與參與

從20世紀60年代末期到20世紀70年代初期，德國地方政府進行了一系列的重大改革，產生了相當深遠的影響。這場政府改革有兩個重要的背景：[11]274～276其一，20世紀60年代，社會民主黨在整個歐洲得勢，她們主張建立奉行積極干預主義的福利國家，以便管理經濟周期、推動社會政策和建設基礎設施等。與之相對應，理性主義的政策制定模型開始得到政府的普遍重視。理性主義的政策制定模型主張，采取政策規劃、政策評估和管理改革等措施來提升福利國家解決社會問題的能力。1969年，以改革者自居的德國社會民主黨上臺執政，并嘗試將上述理念付諸實施。其二，在1968年的社會運動中，大量的地方“公民倡議”(Bürgerinitiativen)要求，加強公共規劃和政策過程中的公民參與。社會運動的熱潮引致了公民參與革命，并深刻地改變了此后德國的政治文化。

在這一時期，由聯邦和州政府推動的地方改革主要有四項。[12]一是，重繪行政區劃。為了提升地方政府的行政效率和規劃能力，州政府大幅度地重繪了地方政府的管轄邊界。由于大規模的領土改革和合并，地方政府的領域格局發生了巨大的變化。改革之后，市的數量從24000個削減到約8400個，而縣的數量也從425個削減到237個。二是，加強職業能力。為了提高市政公務員的職業能力，很多州政府建立了職業培訓學院(Fachhochschulen)，旨在培訓地方政府中的中層行政人員。三是，促進公民參與。在這一時期的聯邦和州的立法中，增加了一些要求公民參與市政規劃的新規定。

同時，由于擁有相當廣泛的自主權，地方政府也根據實際需求在行政組織領域進行了大量改革。[9]918第一，在福利國家的建立過程中，德國政府推行了很多新的政策，涵蓋了社會政策、市區重建、公共交通等諸多領域。為了更好地執行這些政策，地方政府成立了很多新的行政部門，增聘了大量的工作人員。第二，很多地方政府，特別是大城市，都引進了兩個重要的政策工具——政策規劃和政策評估。這些地方政府不僅建立城市規劃部門，制定詳細的發展規劃，還非常重視政策評估及其反饋。第三，為了響應公民團體和社會運動的呼吁，滿足聯邦和州立法的要求，地方政府改變了地方發展規劃的制定程序，增加了公民參與的環節。

然而，這場以理性與參與為主題的地方政府改革并沒有持續多久，便遭遇了意外。1973年的石油危機使整個資本主義經濟陷入了嚴重的衰退期，這迫使德國政府將主要精力放在應對財政危機之上。地方政府改革的動力隨之消解，很多改革項目被縮減或取消。

三、經濟危機期的地方政府改革：延續與徘徊

進入20世紀70年代中期，德國地方政府改革的背景發生了巨大的變化。由于兩次石油危機，世界上的主要工業化國家都面臨嚴重的經濟衰退。為了應對經濟衰退帶來的財政困難，很多發達國家開始運用企業管理技術和市場競爭機制來改造政府，一場聲勢浩大的“新公共管理”運動在全世界范圍內掀起。[13]

但是，“新公共管理”運動并未波及到同期的德國政府改革。為什么德國會沒有跟隨政府改革的國際潮流？首先，在德國的政治傳統中，公共部門與私人部門之間存在很大的差別，不能在概念和制度上產生混淆，而在英國、美國、新西蘭、澳大利亞等安格魯—撒克遜國家，公共部門與私人部門之間的邊界經常處在變動之中。因此，將企業管理的理念和技術應用到政府改革上，對安格魯—撒克遜國家來說是輕而易舉的，但對德國來說則需要克服很多的認識障礙。[14]其次，德國的政府管理是以韋伯的官僚組織理論為基礎的，而“新公共管理”卻是對韋伯式官僚制的一種反思和批評。最后，“新公共管理”運動中的一些創新舉措，如外包、競爭性招標，其實在德國地方政府中早已存在。

事實上，由于忽視了“新公共管理”的真正價值，從20世紀70年代中期到80年代末期，德國地方政府的改革一直處在徘徊時期。總的來看，這一時期的改革有三個明顯的特征：一是延續性，即延續了上一時期的改革議題；二是碎片化，即只是零星改革，沒有形成大規模的改革浪潮；三是力度弱，即對政府改革的時間和物質投入大大下降。

當然，在這一時期，德國地方政府也進行了不少有意義的探索。第一，為了應對財政緊縮帶來的壓力，地方政府普遍采取了效率提升戰略和成本壓縮戰略。在這些戰略中，“任務審查”(Aufgabenkritik)是一項比較受歡迎的政策工具，它通過一種成本—效益分析法來檢驗政府工作的執行情況和實際成效。第二，與其他國家不同，德國的公民參與運動在 1980年代仍然處于高潮，因此，很多地方政府成立了“公民中心”(Bürgerh?user)來回應公民參與地方行政的訴求。

四、兩德整合期的地方政府改革：效率與民主

在20世紀90年代，德國的地方政府面臨著極為復雜的背景，既處在東西德整合的關鍵時期，又面臨歐洲一體化的挑戰。這一時期的地方政府同時被卷入了兩股強大的改革潮流。

第一股改革潮流是“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell），也就是“新公共管理”在德國的變種。在“新公共管理”運動肇始十年之后，德國的地方政府終于加入了這一運動。這里面自然有著很多非同尋常的原因。

一是財政危機的需求。為了滿足《馬斯特里赫特條約》對財政紀律的嚴格要求和清償德國統一所需的債務負擔，德國各級政府的財政預算再次大幅度削減。“新公共管理”關于高效行政和精簡政府的理念正好可以用于應付當時的預算困境。[15]

二是傳統行政模式的危機。1992年，貝塔斯曼基金會（Bertelsmann Foundation）資助了一項地方政府改革的國際比較研究，目的是在全球主要城市的范圍內找出最具創新性的地方政府改革案例。在這份研究報告中，美國的菲尼克斯市(Phoenix)和新西蘭的克賴斯特徹奇市(Christchurch)名列榜首，而德國城市的排名非常靠后。[16]這一結果使德國國內的輿論嘩然，因為一直以來，德國人對本國政府的效率有著極為強烈的自信。從此，傳統的行政模式開始遭到質疑。

三是德國市政府聯合會（The German Kommunale Gemeinschaftsstelle，KGSt）的推動。直到20世紀80年代末，KGSt提供的組織改革建議依舊是以韋伯的官僚組織理論為基礎，可是到了1991年，KGSt的思想發生了極大的轉變，開始建議從根本上徹底重組政府。在1988年，荷蘭的一個名為Tilburg的市進行了以新公共管理為導向的政府改革。通過對這一實踐的總結，KGSt將這一“新公共管理”改革的實踐貼上了“新掌舵模式”的標簽。[1]由于KGSt的權威及其在市政府中的巨大影響，這一建議迅速蔓延至全國各個地方政府，先是西德，不久也傳到了東德。

剛開始，“新掌舵模式”改革只是在一些中等和大型城市進行試驗，改革的范圍也主要集中在成本核算、財政預算或人事管理等特定部門。隨后，這次改革蔓延至全國，涉及地方政府的各個部門，并持續了十多年之久。

“新掌舵模式”主張將地方政府改造成一個遵從企業管理原則的“服務供給企業”(Dienstleistungsunternehmen)。因此，“新掌舵模式”的目的有兩個：其一，通過引入組織內部的分權、資源管理和責任的自主性等措施來改造等級森嚴的傳統官僚體制；其二，引入成本—效益機制來減少傳統行政的“合法性第一”和忽視效益的弊端。在這些理念下，起初的“新掌舵模式”改革（“NSM”1.0）力主將地方行政的“任務”觀念改成“產品”觀念，其主要改革措施包括：詳細的“產品”描述；建立在特定“產品”和預算基礎上的內部管理合同；對結果和資源的分散化責任進行整合；靈活的、以“產品”為基礎的預算；成本核算參照企業化的核算模式；評估“產品”的成本—效益。經過幾年的實踐，第一階段的“新掌舵模式”改革暴露出一些缺點。經過修正，后來的“新掌舵模式”（“NSM”2.0）添加了不少新的措施：引入質量管理，如消費者調查等；引入人力資源管理，如制定職業發展規劃、績效工資等；引入市場機制。[6]95

第二股改革潮流是直接民主化改革。直接民主化改革包括了兩個方面的內容：[12]

一是地方公投制度的普及。在這場改革浪潮之前，只有巴登—符騰堡州（Baden-Württemberg）是設有地方公投制度，但到了20世紀90年代初期，地方公投制度已經被所有的州所采納。1990年5月，當時的民主德國為了回應高漲的公民參與運動而在新頒布的市政憲章引入了地方公投制度。這之后，聯邦德國的州也相繼效仿。

二是市縣長直選制度的普及。原本只有巴登—符騰堡州和巴伐利亞州采取市縣長直選制度，經過這次改革，所有的州均引入了市縣長直選制度，有些州（特別是東德）還同時規定了以地方公投罷免縣市長的程序。值得一提的是，東西德引入市縣長直選制度的目的并不一樣。東德的州主要是出于民主建設的考量，而西德的州基本上是為了加強地方行政首長的管理能力和影響力。

五、近期的地方政府改革：電子政務的興起

20世紀90年代末開始，德國聯邦政府逐漸認識到信息技術在政府改革中的重要作用。2000年9月，聯邦政府發布了“聯邦在線2005”（Bund Online2005）計劃，力爭在2005年將所有可以電子政務化的聯邦政務電子政務化。在“聯邦在線2005”計劃結束之后，聯邦政府又在2006年制定了“電子政府 2.0”（E-Government 2.0）的規劃，試圖讓更多的公民和企業參與到更多的電子政務中。[17]由于聯邦政府的大力推動，電子政務也越來越受到地方政府的重視，但又因電子政務建設屬于“地方自我管理”事務的范疇內，不同的地方政府在電子政務建設上有著良莠不齊的表現。

總的來看，德國地方政府的電子政務建設經歷了三個主要的階段。[18]第一個階段開始于20世紀90年代末，當時只有少量的地方政府開設了政府網站，而所謂的電子政務也僅僅是將政府信息公布在網站之上。進入第二階段之后，地方政府的網站逐步完善，電子政府的功能趨于多元化。為了鼓勵地方政府推進電子政務建設，聯邦政府的經濟與勞動部在1998年啟動了一項名為“Media@komm”的電子政務競賽。這場競賽吸引了130多個地方政府的參與，其中3個優勝者均獲得了800萬歐元的電子政務建設資金。

經過第二階段的自由發展，德國地方政府在電子民主、電子行政、組織重組和流程再造上取得了很大的進步，但是也產生了很多嚴重的問題。其中最受關注的問題是，部門之間、地方政府之間、地方政府與上級政府之間的電子政務系統不兼容。[19]解決這一問題成了第三階段的地方電子政務建設的主要議題。為了整合各級政府之間的電子政務系統，聯邦政府在2003年6月推出了“德國在線”（Deutschland Online）計劃。1年之后，經濟與勞動部又推出了“Media@komm-Transfer”項目，旨在將某些表現突出的地方政務平臺（如漢堡、馬格德堡）列為典型，并進行推廣。但整合各地方政務平臺極為困難，至今未得到妥善解決，這一方面是因為地方政府具有“地方自我管理”權，另一方面也是因為整合成本極其昂貴。

六、結語

自二戰以后，德國的地方政府改革經歷了5個不同的歷史階段，在每一個歷史階段都形成了與時代背景相適應的改革議題。在戰后重建期，地方政府改革一方面繼承了19世紀就已存在的地方行政模式，另一方面也不可避免地烙上了占領國的政治痕跡。在福利國家建設期，理性的政府干預與民眾的參與成為地方政府改革的兩大議題。這場改革盡管給德國的地方政府帶來了顯著的變化和持久的影響，卻沒有觸及一些根深蒂固的“韋伯”式的行政傳統，例如強調合法性優先于效率，強調自上而下的控制而非分散型的自由裁量。進入20世紀70年代中期，德國經濟陷入危機，財政遭遇緊縮。在這樣的背景下，雖然地方政府改革在整體上步入了徘徊期，但個別政府依舊延續了前一個階段的改革議題。20世紀90年代是德國地方政府改革的又一個高潮。這一時期的地方政府改革完美地將“自下而上”的改革和“自上而下”的改革結合在一起。地方政府成功地發起了“新掌舵模式”（Neues Steuerungsmodell）改革，并使這一改革理念影響到聯邦政府和州政府。同時，在聯邦政府和州政府的推動下，地方政府成功地引入了地方公投制度和縣市長直選制度。從20世紀90年代末至今，地方政府改革進入了第五個階段，其主題是建設電子化政務。

[注釋]

① 需要特別說明的是，在兩德統一之前，本文討論的對象是聯邦德國（西德）的地方政府；在兩德統一之后，本文討論的對象包括整個德國的地方政府。

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[4][德]萊納·畢佳士.德國的行政管理現代化——從官僚主義到后現代的行政管理[J].德國研究，1999(4)：26～29.

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[19]Olaf Winkel.Electronic Government in Germany-a key future prospect,but expectations are exaggerated[A].Klaus Zapotoczky and Christian Pracher.Administration Innovative[C].2007:163～186.