轉型時期我國農村養老問題及出路

張志遠

（中國人民大學 社會與人口學院，北京 100872）

長期以來，我國農村社會政策僅為五保戶等特殊群體提供補缺型養老服務，廣覆蓋、保基本的農村養老政策體系尚未完全建立。近年來，農村社會政策正處于從傳統的補缺型向“適度普惠型”轉型，政府加大以民生為重點的社會建設，統籌城鄉發展，加大對農村政策、資金、科技等的投入力度，把農村養老、醫療、就業、教育等社會政策構建列為重要任務，著力縮減日趨拉大城鄉差距，實現城鄉社會經濟協調發展。

一、轉型時期我國農村老齡現狀及養老問題

自上個世紀八十年代以來，我國從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，從農業的、鄉村的、封閉的半封閉傳統型向工業的、城鎮的、開放的現代型轉變。隨著社會轉型的加速，我國農村大量青壯年進城改變了農村人口結構，農村“空巢”家庭及“空巢”老人的數量大幅增加，農村養老問題隨人口結構深刻變遷而日益凸顯，農村老齡化形勢嚴峻。全國第六次人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口為1.77億人，占總人口的13.26%，其中65歲及以上人口為1.18億人，占總人口8.87%①；農村60歲以上老人近1億人，占到老人總人口數的三分之二。隨著社會主義新農村建設的有序推進，農村養老問題圍繞“為誰提供養老服務”、“誰來提供養老服務”、“提供怎樣的養老服務”而展開，而本質是農村養老服務需求大于供給的結構性矛盾，農村養老問題是新農村建設中亟需解決的階段性問題。

農村養老問題主要表現為養老服務有效需求與供給之間需求大于供給的結構性矛盾和需求與供給之間的制度銜接。盡管我國各地農村發展水平存在差距，但都不同程度受其轉型時期的影響，農村居民的思想觀念、行為方式也隨之發生了深刻變遷，一些農村居民養老觀念逐步從道德型向功利型轉變，這對傳統家庭方式造成沖擊。我國農村養老面臨以下問題。

1、農村養老觀念變遷造成家庭養老困難。目前，農村老年人在傳統社會中的權威弱化，致使農村老年人在家庭中的地位不斷下降，在一定程度上造成農村老年人養老困難。由于市場經濟思潮的沖擊，一部分農民日趨成為理性經濟人。在部分農村地區，甚至出現子女淡忘老人養育之情，把老人當做負擔、生活拖累的情況，乃至對老人任意謾罵毆打。雖然一些老人對子女行為不滿，但也無可奈何，只能忍氣吞聲。2008年，賀雪峰在湖北省京山縣調研時發現，沙嶺灣村三組總共只有30多戶，最近20年就有10多例老人自殺。調查期間，該村有3位老年人死亡，全為自殺。賀調查的孫橋、曹武兩鎮共10個村，其他村老年人自殺比例也很高②。可見，農村老人因養老問題自殺充分體現了以代際關系為紐帶的家庭養老受到沖擊。若任其發展下去，農村養老問題不僅牽系家庭和諧、社區和諧，而且也牽系到社會和諧。此外，農村老人的生活起居、健康照顧、情感需求也沒有得到應有的關注。這與尊老敬老家庭美德弱化不無關系。2009年，我國中部某省N縣③人大常委會和縣民政局組成調研組對該縣農村養老現狀進行調研，發現該縣農村45%的老人與子女分居，93%的老人一年添不上一件新衣，67%的老人吃不起藥，86%的老人得了大病住不起醫院，52%的人對年邁父母“情感麻木”④。

2、農村貧困家庭難以承擔家庭養老。我國一些地方農村因歷史和現實條件的制約，農村人均純收入偏低，農民生活長期貧困。為了增加收入，提高生活質量，一些農民進城打工，但因缺乏相關技術成為城市低端勞動力，他們不僅勞動收入低，缺乏必要的社會保障，有時還遭遇工資拖欠。進城務工人員對農村留守老人養老心有余而力不足，老人也清楚子女家庭經濟情況。湖北省竹溪縣水坪鎮油坊梁村2組李發普的家，是“冬冷夏熱”、年久失修的土房子，81歲的李發普和他84歲的瞎眼老伴生活在這里。雖然有四兒兩女，但子女生活都很困難，無力將他們接到身邊贍養。“大兒早就下崗了；三兒、四兒多年外出打工，也不富裕；四兒老大不小了還娶不上媳婦；兩個女兒也嫁在農村，生活比較困難無力將他們接到身邊贍養⑤。李發普及其老伴對子女的家庭處境表示理解。我們從李發普家的案例可以窺見我國農村貧困家庭養老問題一斑。貧困家庭無力養老。從全國范圍看，我國東部和中西部地區發展存在很大差異，中西部地區和少數民族地區像李發普老人這樣因家庭貧困無力養老的不在少數。

3、農村社會流動致使家庭養老功能弱化。第一，農民跨城鄉、跨區域流動，空巢家庭養老困難。由于城鄉之間、區域之間發展不平衡，我國農村大量青壯年勞動力流入為城市發展提供了充足的人力資源，而農村隨之出現空巢家庭，農村老年人生活缺乏子女照顧，社會政策鮮有涉及，若僅僅依靠自身，養老境遇堪憂。盡管如此，農村“空巢”老人不僅要承擔責任田和家務重任，還要替進城子女照顧他們的孩子，老人承擔生活重壓，致使農村老人身體和健康水平下降。尤為嚴重的是，一些地方出現空巢村，老年人的生活起居困難但尚未引起社會各界關注。第二，農村高校畢業生低收入群體難以承擔代際養老。2009年廉思的《蟻族》出版后，在社會上引起強烈反響。該書反映了大學畢業生低收入群體的生存狀況，他們中的50%自農村，20%來自縣城，是名副其實的“窮二代”⑥。農民工、跨區域靈活就業的農村畢業生和蟻族中的多數人在城市中處于邊緣地位，收入偏低，保障不足，自身生活困難，僅能為遠方父母提供情感慰藉，難以為父母養老提供實質性的經濟支持。

4、農村養老機構社會化程度低。第一，農村養老機構以政府投入為主導。農村機構養老分為兩類：一是行政屬性的養老機構。養老機構運營實行財政全額撥款，實報實銷。另一類是民營養老機構。民間資本投資，享受政府一些優惠政策，運營支出主要靠入住老人繳納的養老費。筆者在西部邊疆少數民族自治州調研發現，2011年該州投入使用的農村養老服務機構15所，其中民辦養老機構5所，僅占養老機構總數的三分之一。該州行政性的養老機構僅以“五保戶”、孤寡老人為接收對象，空置率較高，空巢老人的養老服務難以得到滿足。第二，注冊登記制度制約了農村養老機構社會化。按照相關規定，非盈利社會組織到民政部門注冊登記，盈利性企業到工商部門注冊登記，對于養老機構而言，盈利性和非盈利性注冊登記地點不同，但享受國家扶持政策方面差距很大。一些社會力量有參與社會養老服務的意愿，但限于政策瓶頸，雖然理論上可以享受政府免稅等政策，卻意味著投資者實際上難以融資、不能分紅，甚至自己的投資都不能歸自己的現實，制約了民間資本參與農村養老的積極性。第三，公益事業對農村養老扶持力度不夠。公益事業對農村環保、教育、醫療、貧困等關注較多，對農村養老關注較少。

二、新農村建設視域下農村養老問題的出路

黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》指出：“注重發揮家庭和社區功能，優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”。推進農村養老建設，必須立足各地農村實際，保持家庭養老的優勢，又要加快社會養老建設，積極拓展民間力量參與養老的空間，以政府制度建設為前提、家庭養老為主導、社會力量養老作為重要補充，多種途徑共同解決農村養老問題。

1、政府職能：為農村養老提供物質和制度保障。第一，樹立農村養老社會政策從道義型向責任型轉變的理念。2009年9月1日，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱新農保），標志著全國新農保試點工作正式啟動。新農保試點地區農村60歲以上老人每月可領55元，每年660元的基礎養老金。為了維持新農保的可持續性，要求子女繳納個人社會養老保險費，實現新農保代際之間平衡。農村養老問題實質是如何為農民養老提供合理有效的制度設置和籌資途徑，建立起農民負擔得起的個人繳費且能為農民提供實質性保障的農村社會養老保險制度。前幾年，有學者曾提出征收農村社會養老保險稅。安增龍指出，農村社會養老保險籌資渠道的一個創新就是征收農村社會養老稅⑦。筆者對此持反對意見。面對當前區域之間、城鄉之間人均純收入差距日益拉大的趨勢，完善收入分配制度是當前的主要任務。增加農民收入是縮小城鄉之間收入差距、推進農村經濟社會發展的前提。近年來，為了減輕農民負擔，中央對農村實行“多予、少取、放活”的方針，不僅在“十一五”期間已經免除農業稅，而且逐年增加對農村發展的資金投入力度，著力實現農村又好又快發展。征收農村社會養老稅，顯然會增加農民負擔，與當前中央“多予、少取、放活”的方針不符。目前，我國為農民養老繪制了宏偉藍圖，正在制度建設和資金投入方面加大對農村老人養老的投入力度，讓農村老人實現“老有所養”、“老有所樂”，度過幸福安祥的晚年。第二，建立優化適度可行的養老籌資機制。參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次，“多交多收益”，但絕大多數農民按照每年100元繳費。據測算，農民若按每年100元的標準繳費，農民60歲時領取養老金與自己繳納養老金相比，基本不受益，而且還要承擔物價上漲帶來的貨幣貶值的損失。就集體補助而言，我國區域之間仍存在很大差異，東部發達地區農村集體經濟發達，對新農保的輔助功能自然不存在問題，而在中西部地區、邊疆少數民族地區的許多地方，村集體經濟是空白，難以發揮村集體經濟對養老的輔助功能。雖然各地政府也積極扶持村集體經濟，但這種局面近期難以得到根本性改變。所以，建立優化合理的繳費機制，讓農民清楚每年繳費多少，政府補助多少，將來收益多少，才能提高農民的繳費積極性，而對特困群體，則可以通過相應的救助措施，為農村老人養老籌資提供制度保障。第三，政府應逐步提升農民基礎養老金水平。由于城鄉二元體制的長期存在，城市和農村的發展失衡，城鄉收入差距呈現拉大趨勢。黨的十七大報告指出，加快以民生為重點的社會建設，著力實現經濟建設和社會建設協調發展。此后，我國已將加快推進以民生為重點的社會建設作為目標，加大對教育、醫療、養老、就業等領域的投入。當前，我國物價處于高位運行，農產品價格大幅上漲，農民基礎養老金購買力下降，農村老年人基本生活受到影響。2010年1月，民政部社會福利和慈善事業促進司司長王振耀在“中國十大社會政策評選”新聞發布會上指出，我國社會福利政策存在有錢不會花⑧。雖然王的觀點針對醫保問題，但農村養老福利制度建設亦有同質性。2011年，中央財政收入首次突破10萬億元大關，達到10.37萬億元，比2010年增長24.8%，創下歷史新高⑨，為有效解決農村養老問題提供了重要的物質基礎。為此，政府應轉化職能和服務理念，把更多的財力投向農村的社會養老體系建設，擴大新農保覆蓋面，逐步提升農民基本養老金水平，滿足農村老年人的基本生活需要。

2、家庭角色：提升農村養老服務基礎性供給。第一，以新農村建設為契機推進家庭養老。西方文化中，代際之間是類似“接力棒”的關系，而我國傳統文化代際之間是互利互哺。我國家庭養老不僅能基本滿足老年人衣食住行、日常生活照顧等方面的需求，同時還建立了家庭基本成員之間經常的互動，對于滿足交往及情感體驗方面的需要起到不可替代的作用⑩。盡管當前一些農村出現家庭養老困難等問題，但家庭養老仍將在今后長時期內占據農村養老的主導地位，對農村養老發揮重要作用。為此，要以當前社會主義新農村建設為契機，大力推進新農村精神文明建設，積極開展各種先進評比活動，如十佳好媳婦、十佳好婆婆等評比活動，以榜樣的力量起到示范作用，樹立尊老敬老的社會新風尚。以尊老敬老帶動婆媳和諧，以婆媳和諧帶動家庭和諧，以家庭和諧帶動社區和諧。對于農村特困家庭的養老問題，政府應制定相應政策，通過審批貧困對象并對扶持對象進行制度性安排。為了推進新農村建設，各地都在創建星級家庭，其中孝敬老人是其重要內容。一些地方在進行“好媳婦”、“好婆婆”評比活動的作用，就是讓社會更加關注家庭和諧、和睦。家庭也因婆媳關系的改善而不斷提高家庭養老功能和服務水平。第二，社會公益事業對農村困難家庭養老提供制度化支持。農村家庭養老功能弱化最主要的原因是家庭貧困，一些地方政府若無力扶持農村貧困家庭養老，就應積極為社會公益事業參與養老提供平臺，這樣，農村貧困家庭養老可以求助公益事業。自2008年以來，我國慈善募捐數額穩步上升，陳光標、宗慶后、曹德旺等著名企業家和社會名流以不同方式奉獻愛心、積極募捐，在社會上引起強烈反響。在此背景下，政府可以考慮把著名企業家和社會名流的部分善款用于改善貧困地區的養老水平。根據相關規定，慈善捐助在尊重捐贈人意愿的前提下，建議把農村特困家庭老人養老列入專項資金，進行科學管理、專款專用，對受助對象經濟情況進行核實，做到應保盡保，從而免除農村特困家庭老人的后顧之憂。這樣，一方面可以弘揚尊老敬老的傳統美德，形成良好的社會新風尚。另一方面，也有利于提高貧困地區貧困家庭、“空巢”家庭的養老保障，實現“老有所養”。同時，鼓勵公益組織建立農村特困老人養老救助制度，對農村特困家庭老人給予扶持，與社會養老院建立聯系機制，設立專門公益社會養老院，以特困老人為服務對象。第三，提升農民個人儲蓄養老意識。目前，我國農村保障尚未完善、覆蓋面較窄、養老保障能力偏低。令人感到憂慮的是，長期以來，農村家庭把絕大多數收入投向子女結婚、建房支出，普遍缺乏養老籌劃意識，無暇顧及個人的養老保障，這為自身今后養老問題埋下了隱患。新農村建設以“鄉風文明”為核心的精神文化建設，不僅弘揚尊老敬老的傳統美德，同時倡導婚喪嫁娶紅白喜事花費中的理性消費，積極引導農民戒除盲目攀比、鋪張浪費、大操大辦的惡習，逐步樹立理財意識，積極籌劃個人養老資金和服務的來源，盡量為今后養老提供物質保障，免除后顧之憂。

3、社會機構：提升社會養老服務水平。第一，進一步細化扶持政策，提升服務水平。近年來，我國出臺了支持社會力量興辦福利機構的政策法規。2005年11月，民政部出臺了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，鼓勵和扶持企事業單位、社會團體和個人等力量投資興辦養老機構。一些民間資本試圖為農村老年人提供各種養老服務。例如，北京市民營社會養老機構享受政府的土地劃撥、基本收費、稅收、車船補貼、建設、融資方面等補貼，成效明顯。政府應完善扶持補助機制，按入住老人數補貼，提高政府財政資源整合的效率。同時，促使社會養老機構不斷提升服務水平、贏得社會認可，增加老人入住人數。由于存在地區性差異，政府對機構養老服務扶持力度也有差別。據對一些民間養老機構的調查得知，扶持政策常常不到位。政府應加大對社會養老機構的扶持力度，促其整體發揮養老服務功能。第二，加強對社會養老機構的管理。當前，社會養老機構良莠不齊，管理問題引起社會廣泛關注。2011年6月，河南鄭州暢樂園老年公寓發生護工捆綁老人、毆打老人，逼其喝尿的惡性事件，引起社會輿論強烈反響?。一些社會養老機構的管理問題讓人憂慮。農村老年人一旦進入那些管理不善的養老機構，尤其是那些行動不便的老人，可能遭受護工的鄙視、虐待，處境悲慘。政府應加大對社會養老機構的管理，定期對社會養老機構監督檢查，鼓勵社會養老機構爭優秀創先進，實行星級管理，著力提升社會養老機構的管理服務水平，吸引更多的老年人進養老院養老，對農村老年人的養老費進行適當優惠，對一些特殊老人減免。例如，為提高養老服務質量，北京市民政局日前印發《關于開展養老服務機構星級評定以獎代補工作的通知》。《通知》明確規定，按照一星級至五星級，養老服務機構可分別獲得2萬元、4萬元、8萬元、16萬元和32萬元不等的獎勵。獎勵經費由市級財政專項資金予以保障，每年12月31日前撥付。獎勵資金可用于養老服務機構技術、管理、工作標準體系的后續改進，以及用于提高機構管理和服務質量的設施設備購置、專業技術人才培養等方面，“但不得用于工作人員提高福利待遇等事項。”?這樣，可以有效提高社會養老機構的管理水平，從而為農村老人提供優質的養老服務。第三，統籌社會力量的城鄉合理布局。目前，社會養老機構城鄉之間分配不均衡，社會養老機構主要分布在城市，農村鄉鎮一級養老機構奇缺，特別是中西部地區鄉鎮敬老院幾乎空白，難以適應農村對養老服務的需求。今后應把重點逐步放在鄉鎮，擴大社會養老機構的覆蓋面，為農村“空巢”家庭老年人提供機構養老服務的便利。

注釋：

①《2010年第六次人口普查數據公報》（第1號），中國新聞網，2011年4月28日。

②賀雪峰：《鄉村社會的關鍵詞——進入21世紀的中國鄉村素描》，山東人民出版社，2010年版，第144頁。

③2009年，河南省內江縣人大常委會和縣民政局對該縣農村養老現狀進行調研。

④許圣義：《透視農村養老之憂》，《中國社會保障》，2011年第2期。

⑤田豆豆：《農村“空巢老人”有多難——來自湖北竹溪的調查》，《人民日報》，2011年5月27日。

⑥姜妍：《廉思的“蟻族”反響所有人都沒想到》，《新京報》，2010年1月23日。

⑦安增龍著：《中國農村社會養老保險制度研究》，中國農業出版社，2006年版，第321頁。

⑧何忠洲：《王振耀：有錢不會花》，《南方周末》，2010年1月28日。

⑨周小苑：《2011年我國財政收入逆勢大增首破十萬億》，人民網，《人民日報》海外版。http：//yn.people.com.cn/various/n/2012/0121/c228584-16696771.html

⑩鄭功成等著：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年版，第255頁。

?佚名：《鄭州暢樂園老年公寓護工殘忍虐待老人》，《揚子晚報》，2011年6月1日。

?巍銘言：《養老機構上 “五星”獎32萬元》，《新京報》，2011年6月5日。