民族地區農村基層黨組織建設面臨的問題及對策

李錫鵬

（中共大理州委黨校 理論研究室，云南 大理 671000）

黨的十八大報告從戰略和全局的高度，對新形勢下加強黨的基層黨組織建設作出了全面部署，強調要“創新基層黨建工作，夯實黨的執政基礎”。這對于充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，進一步鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命具有重大而深遠的意義。農村基層組織是黨和政府聯系農民的橋梁，是我們黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，加強農村基層黨組織建設意義深遠。隨著改革開放的進一步深入和農村社會變革的不斷深化，農村經濟社會各方面建設取得了長足發展，但同時，新的情況、矛盾與問題也層出不窮。而這些情況、矛盾與問題，正是農村基層黨組織建設工作所需要把握的脈搏。弄清這些問題，是做好新時期民族地區農村基層黨組織建設工作，實現科學發展、跨越發展、和諧發展的前提。

一、民族地區農村基層黨組織建設面臨的主要問題

云南是少數民族聚集的省份之一，在云南這片紅土高原上，生息繁衍著各族人民4596多萬人，其中少數民族1533多萬人，是我國少數民族最多的省份，是一個特色鮮明、發展任務繁重的民族地區。經過實施云嶺先鋒工程和開展保持共產黨員先進性教育、創先爭優、“四群”教育活動，民族地區農村基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用得到進一步發揮，民族地區鄉鎮、村黨員干部隊伍的思想更加穩定，黨群干群關系更加融洽，為農村經濟發展注入了新的活力。同時，農村基層黨組織建設也面臨一些現實問題。

1、鄉鎮黨委抓經濟的時間多，抓黨建的精力少。第一，隨著新農村建設速度的不斷加快，鄉鎮負債問題比較突出，影響了鄉鎮黨委作用的發揮。近年來，中央、省出臺了一系列以減輕農民負擔、增加農民收入為主要內容的農村改革政策，不斷加快了城鄉統籌發展進程，不斷加大農村基礎設施建設的投入，激發了農民的生產積極性，有力地推動了農民增收和生產生活條件的改善。但同時，由于民族地區大部分鄉鎮屬貧困山區鄉鎮，受地理環境、資源條件等因素的影響，經濟收入來源渠道不多、數量少，使得長期以農業稅收為財政主要來源的民族地區鄉鎮收入不斷減少，許多鄉鎮財政入不敷出；又由于鄉鎮正常運轉經費需求逐年增大和新農村建設需要投入大量工作經費，大多數民族地區鄉鎮都有不同程度的負債，有的負債額度還比較大。為此，一些鄉鎮領導為保證各項工作正常開展投入大量精力四處抓錢，而在抓農村黨建、社會發展等工作上投入的精力不多。第二，鄉鎮黨委、政府工作重點偏移。隨著新農村建設力度的不斷加大，鄉鎮黨委、政府工作領域不斷拓展，擔負的工作任務也越來越多，工作負荷越來越重。同時，由于國家體制和機制等諸多方面的原因，縣（市）一級條條塊塊分割過寬、過細，各種檢查驗收、考核評比應接不暇，鄉鎮領導整天忙于應付。一些階段性、臨時性、突擊性任務一茬接一茬，并且都要與工資、考核、獎懲掛鉤，不搞不行，其中的不少工作上級都直接點名要書記、鄉長掛帥，一把手負總責。特別是招商引資、財稅收入、計劃生育、綜合治理等量化的“一票否決”，客觀上要求鄉鎮黨委、政府投入大量的精力、人力，而對基層黨組織建設很難有足夠的精力去抓落實。第三，基層政權的行政職能削弱。眾所周知，鄉鎮政府要管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育、環保等多項工作，但與此形成鮮明反差的是法律賦予鄉鎮政府履行職能的權力卻越來越少，工作難以開展。同時，隨著農村經濟體制改革力度的加大，政府職能進一步轉變，行政審批事項逐步取消，政務公開全面實施，農民對鄉鎮黨委、政府的依賴性大大降低，因此，許多農村黨員對鄉鎮黨委安排的工作如農村精神文明建設、農村宣傳思想工作、農村黨的建設等等幾乎不理不睬或消極應付。

2、鄉鎮干部的工作壓力大，自身建設不足。目前，為了更好地劃分責任，落實工作任務，鄉鎮大多實行干部包村制度，無論黨委副書記、鄉人大主席、副鄉鎮長還是鄉鎮武裝部長都要掛鉤包村，各管一段。這樣，鄉鎮干部在實際工作中身兼數職，不僅是鄉官還是村官、警官甚至是法官，在沒有任何執法權的情況下要管轄區內的土地管理、環境保護、交通安全、矛盾糾紛，還要發展公益事業和鄉村經濟。客觀地講，除了征收超生費及辦理有關證明外，鄉鎮政府已沒有多少行政職能，這在一定程度上弱化了政府在老百姓心中的“無所不能”的形象，也讓不少鄉鎮干部產生一種大權旁落、今非昔比的失落感。如今農村普遍流傳著這樣的思想：土地到戶不靠你，大小事情不怕你，有了問題就找你，不來解決就罵你，公益用地不給你，你若逼急了就告你。現在中央提倡以人為本的執政理念，依法行政強調得特別嚴，它雖能規范干部的行為，也有利于干部用法律手段來解決工作中存在的問題。而在實際工作中卻是法治手段不配套，人治手段違法，行政手段又無用，鄉鎮干部處于幾難境地而無計可施。目前，農村道路、水利、土地整理、村民議事點建設等利民項目建設都涉及占用農戶的土地，并且沒有補償政策和資金，工作中經常出現農戶不理解、不支持，上級要求嚴、催得緊的矛盾，鄉鎮干部工作的難度和壓力可想而知。工作任務繁重、壓力大，工作環境不佳，使得鄉鎮干部忽視學習提高和加強自身建設，必然影響到農村基層黨組織建設。由于少數鄉鎮干部法律意識不強，專業知識不具備，為完成上級安排的工作，就難免出現違法行為，與群眾發生沖突和矛盾，這就直接造成了群眾與鄉鎮政府的對立。近年來媒體上披露干部違法行政受處罰的典型案例，受處理的幾乎是鄉鎮一級的基層干部，鄉鎮干部在農民心目中形成了“上級干部愛民如子，基層干部視民為草”的印象，得不到廣大群眾和社會輿論的理解和支持。在這樣的工作環境中，更需要加強黨的基層組織建設，而鄉鎮干部卻難以有更多的精力和時間做好黨的基層組織建設的相關工作任務。

3、村黨支部的戰斗堡壘作用發揮不足。加強黨的基層黨組織建設，不能忽視村黨支部的建設。由于經濟基礎差等客觀原因，對村干部的激勵機制不夠完善，村干部工作缺乏主動性，村黨支部的活力不強。從民族地區農村實際看，還有許多地方存在著難以選出比較合適的支部書記，即使選出了，村支書也難以穩定的問題。目前，農村基層黨組織存在的主要問題：第一，村支書的工作積極性不高。從政治上講，由于村支部書記不能進入國家公務員隊伍，且隨著鄉鎮機構改革進一步深化，人員要精簡，村支書從整體上納入公務員系列目前不大可能。從經濟上看，村支書、村主任等干部的報酬太低，無法維持孩子的讀書費用和家庭生活開支。由于政治上無奔頭，經濟上無盼頭，造成了農村支部書記很難安心，隊伍難以穩定。第二，村支書、村主任素質偏低，能力缺乏。由于學習不夠、培訓不足，部分村支書、村主任思想觀念比較陳舊，缺乏抓好黨支部建設的知識、能力和水平。第三，村黨支部缺乏增加自身活力的經濟基礎。民族地區大部分的村都沒有固定集體收入，無錢辦事，有的連開個黨員大會的經費支出都困難。第四，部分村兩委班子亟待加強。有的村支書、主任雖是致富能人，但對發展村集體經濟和帶領群眾致富的熱情不高；有的村兩委班子青黃不接，戰斗力不強，在發展村集體經濟方面顯得無能為力；有的村兩委班子不團結，鬧無原則糾紛，整體作用發揮較差。第五，黨建活動陣地需加強。在民族貧困地區，鄉鎮機關院落和村級組織活動場所年久失修；有的村雖然建了辦公用房，但由于民兵建設、農村檔案建設、基層人民調解、農家書屋都要求單獨設辦公室，致使一些村長期沒有黨建活動室，或黨建活動室長期被用作其他。黨建活動室建設的滯后，嚴重制約和影響了農村黨的活動和黨員教育的開展，導致農村黨的活動和黨員教育處于名存實亡的狀態之中。這些情況客觀上影響到農村基層黨組織建設的各項措施的落實，村級組織的活力就難以增強。

4、農村黨員隊伍結構不合理且素質偏低。由于各種原因，目前，民族地區農村黨員隊伍結構和整體素質與社會主義市場經濟發展的要求還不相適應。第一，黨員年齡偏大，素質偏低。民族地區農村外出求學和服完兵役的青年大多不再回鄉，原在農村的青年也不安心農村生產，紛紛外出打工。由于大批有知識、有能力的農村青年外出，使得農村人才缺乏，農村黨支部周圍失去了先進的群眾群體，農村黨支部工作失去了強有力的支撐，村兩委后備干部出現斷層，形成黨員年齡偏大素質偏低，班子難配的現狀。第二，對流動黨員管理不足，黨員學習不夠。外出務工人員中黨員人數不斷增多、外出年齡結構不斷年輕化、外出時間不斷增長，外出時間短則幾月，多則幾年。外出黨員平時和村支部缺乏聯系，甚至部分黨員還無法聯系，村支部也無從對他們進行教育培養，使這部分人在空間和思想感情上與村支部逐漸疏遠，黨員觀念逐步淡化，有的甚至忘記了自己是一名共產黨員。第三，對在村黨員教育管理不嚴。民族地區農村，對黨員教育管理不規范、不嚴格的現象比較普遍，農村連續一年不過組織生活、不主動交納黨費的黨員數量還比較多。同時，由于民族地區農村黨員隊伍的文化水平較低，有的還是文盲，相當一部分黨員平時不看書，不看報，對黨的方針政策知之甚少。

5、農村基層黨組織的領導能力和執政水平有待提高。民族地區部分農村基層黨組織領導能力比較弱，集中地表現在總攬全局、駕馭市場經濟的能力不強，用科學發展觀指導工作實踐的水平不高，缺少帶領群眾建設社會主義新農村的本領。第一，部分基層黨員干部的工作方式不適應發展需要。有的基層黨員干部思想保守，觀念陳舊，缺乏開拓創新精神，面對新形勢下農村出現的新情況、新問題，仍然習慣于用舊的思維方式和工作方式來推動工作；有的基層黨員干部在市場意識、競爭意識、發展思路、增收措施上與農民群眾的期望值有較大距離；有的基層黨員干部在向市場經濟轉變的過程中，茫然不知所措，束手無策，目標不明，思路不清，老的辦法不管用，新的辦法又沒有，不能帶領農民群眾發展經濟、增收致富；還有的不講科學、胡亂決策、盲目蠻干，群眾形容他們是“先拍腦袋決策，再拍胸脯保證，后拍屁股走人”；有些鄉鎮黨委和村黨支部在實際工作中還沒有完全從過去注重行政命令轉變到引導、教育、服務上來，黨組織的意志不能很好地轉變為群眾的自覺行動。第二，農村基層黨建工作的實效性有待提高。有些地方進行黨組織建設不從實際出發，片面追求形式上的創新，不注重內容上的實效，農村黨建工作雖然年年花樣翻新，面上轟轟烈烈，但卻沒辦成多少實事，甚至勞民傷財，群眾意見很大。第三，發展經濟的能力不強，黨員先進性發揮不足。民族地區大部分農村黨員科技文化水平較低，發展經濟能力不強，生活困難的占多數，導致黨員帶頭致富作用不強，先進性發揮不足。

二、加強民族地區農村基層黨組織建設的對策

農村基層黨組織是實現黨在農村領導的基石，是提高黨的執政能力，實現農村經濟可持續發展的政治基礎。加強農村基層黨組織建設，提高農村基層黨組織的凝聚力和戰斗力，提高農村干部的工作水平，對于發展農村經濟和各項社會事業，實現農村的繁榮穩定至關重要。民族地區要從實際出發，認真貫徹落實黨的十八大精神，抓好農村基層黨組織建設。

1、突出重點，加強農村基層服務型黨組織建設。黨的十八大報告明確提出：“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。這一要求深刻表明我們黨更加注重強化基層黨組織的服務功能、密切聯系群眾的行動指向。第一，我們要認真圍繞這個新定位新要求加強農村基層服務型黨組織建設，自覺把農村工作的重心轉移到服務上來，把一切為了群眾、一切依靠群眾落實到農村黨建工作中，努力實現好、維護好、發展好廣大農村群眾的根本利益。第二，要進一步完善干部直接聯系群眾制度，做實結對聯系群眾工作，切實幫助農村群眾解決最關心、最直接、最現實的利益問題。當前，要認真組織干部借開展“四群”教育的有利時機，走百家門、聽百家言、解百家難，了解群眾的愿望、訴求，真心實意為群眾辦實事。鄉鎮黨委和村黨支部要圍繞發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定，在建設社會主義新農村中發揮領導核心作用。第三，農村基層黨組織的干部要著力提高服務大局、推動科學發展、凝聚民心的能力，順應農村群眾求發展、盼富裕、奔小康的迫切愿望，緊緊扭住發展這一要務，理清發展思路，破解發展難題、把各項富民惠民政策落到實處。第四，要著力提高協調關系、維護社會和諧穩定的能力，暢通民意表達渠道，維護農村群眾的合法權益，積極化解矛盾，密切黨群干群關系。

2、堅持標準，抓好農村基層黨組織帶頭人隊伍建設。黨的十八大報告明確提出要“加強基層黨組織帶頭人隊伍建設”，明確了黨的基層黨組織書記在基層黨組織建設中的重要作用。民族地區各級黨組織要按照有信念、講奉獻、重品行、有本領的標準選好配強基層黨組織帶頭人。第一，認真貫徹干部隊伍“四化”方針和“德才兼備、以德為先”的用人標準，真正把政治堅定、實績突出、作風過硬、群眾信任的優秀干部選拔到黨組織書記的位置上來。注重優化領導班子結構，在選好配強鄉鎮黨委書記的同時，擇優配備黨委領導班子成員，把黨組織班子選齊配強。第二，要緊緊圍繞建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入、加快農村全面建設小康社會的目標，把那些農民群眾信得過、善于發展農村經濟的致富能手和回鄉大中專畢業生、外出務工回鄉成功人士、轉業退伍軍人、大學生村官中的優秀黨員選進村黨支部領導班子，把農村黨支部建設成為農村致富的“領頭羊”。第三，對矛盾突出、工作薄弱的村，要下派得力的黨員干部擔任書記或任命駐村新農村指導員中能力強的同志為常務書記。第四，要認真落實好村民委員會組織法，加強村民自治的制度建設，推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

3、加強管理，不斷提高農村黨員的素質。加強黨員教育管理工作是基層黨組織建設的重要內容。第一，要組織農村黨員自覺學習政治理論，不斷加強黨性修養，要求黨員用黨章對照和約束自己行為，自覺增強黨員意識，堅定理想信念，用黨的重要理論武裝自己，全面提高和完善自我，樹立和維護好黨的良好形象；要引導基層黨員干部努力學習農村工作理論知識和政策法規，把知識運用到實踐中，增強帶領農民致富的本領。第二，要定期對農村基層黨員干部進行教育和培訓，聘請專業教師對他們進行黨的基本知識、黨的基本理論、黨的路線方針政策和黨務工作的教育培訓，提高他們的思想覺悟、政策理論水平和黨務工作能力。第三，加強對“三會一課”制度、基層黨組織建設年和“四群”教育工作開展情況的督促檢查，督促村級黨組織認真定期開好黨員會、上好黨課，組織好各類學習教育活動，使基層黨組織的組織生活正常化、正規化。第四，加強黨風廉政建設，嚴格黨的組織紀律，要經常對基層黨組織的干部和黨員進行黨風黨紀教育，監督他們切實履行黨員義務，執行黨的紀律。第五，認真落實黨務公開制度。要切實把握農村黨風廉政建設和黨務公開工作的重點，進一步加強宣傳教育、強化監督檢查、完善配套制度，著力抓好黨務公開工作；要強化領導責任、改進工作方法、強化檢查考核，確保農村黨務公開工作取得實效。

4、適當傾斜，加大對農村黨建工作和黨建陣地建設的投入。第一，要在加強黨組織建設上加大投入。民族地區要把基層黨組織工作經費納入各級財政預算，并根據工作需要和經濟發展實際，逐步加大投入，各地要積極探索并建立以財政投入為主、黨費使用為輔、城鄉基層黨組織互幫互助為補充的多元化黨建工作經費投入機制，以保證基層黨組織建設的經費需要。第二，在加強黨建陣地建設上加大投入。高度重視農村黨建陣地建設工作，采取有力措施，不斷加強農村黨建陣地建設，將農村陣地建設作為加強農村基層黨組織建設的一項重要內容來抓，為農村黨組織開展活動、發揮作用創造良好的條件，盡快改變農村黨建陣地缺乏的狀況。各村級黨組織要注重發揮黨建陣地“一室多用”的綜合功能，使黨建陣地成為黨員活動、傳遞信息、培訓教育、聯系群眾和開展黨的活動的主陣地，使黨員“有家可歸”，增強黨員的歸宿感。同時可以使農村黨建陣地成為農村文化中心、科技培訓中心和服務中心，成為為民辦事的場所和便民服務的“平臺”。第三，在加強教育培訓上加大投入。堅持把基層黨員干部教育培訓納入地區干部教育培訓整體規劃，加大培訓經費投入，積極整合培訓資源，采取集中培訓、專題輔導、實地參觀、現場指導等多種形式，分級分類對基層黨組織書記、基層黨員干部、黨員致富帶頭人、入黨積極分子等進行培訓，著力打造一支能力強、素質高、作風硬的基礎黨員干部隊伍。第四，在加強示范創建上加大投入。示范創建是黨建創新的重要基礎，是探索黨建新經驗的有益嘗試。要在經費投入上予以一定的傾斜，以保證示范創建工作的扎實有效開展。

5、適應發展，科學合理設置農村基層黨組織。近年來，隨著改革開放的深入，農村經濟規模化、專業化的特點更加明顯，民族地區要從有利于促進農村經濟社會發展、有利于充分發揮黨組織作用、有利于加強黨員教育管理、有利于擴大黨的工作覆蓋面出發，積極探索農村黨組織設置形式，打破原有的組織結構模式，科學合理地設置黨組織，更好地發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。第一，在堅持按地域、建制村為主設置黨組織的基礎上，把黨組織建立在農業產業鏈、專業協會和各種聯合體上。第二，在農民工黨員進城務工相對集中的單位建立臨時黨支部，開展黨的活動。第三，對不同類型黨員實施分類管理。要根據轄區農村黨員的崗位、年齡、職業特點及個人優勢特長，把農村黨員劃分為村干部黨員、在職黨員、無職黨員、流動黨員、老黨員及弱勢黨員等類型進行分類管理，分類施教。要通過對農村黨員實行分類管理，實現農村黨員的優化組合，為農村黨員創先爭優，發揮模范帶頭作用搭建平臺，以增強農村黨組織的戰斗力、凝聚力，進一步激發農村黨員的活力，從而推動了農村各項事業的蓬勃發展。